石東偉 肖立輝

[摘 要]隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及治理現(xiàn)代化推進，村級治理由半正式治理逐漸趨向行政化治理。行政化治理一定程度上提升了村治效果，也造成了新的治理困境。村級治理邏輯變遷受建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的雙重影響。行政化治理事務(wù)、資源投入、正式規(guī)則、政績性權(quán)威等建構(gòu)型治理要素分別與公共服務(wù)需求、農(nóng)村發(fā)展要求、非正式規(guī)則、社會性權(quán)威等內(nèi)生型治理要素的脫節(jié)造成了事務(wù)治理形式化、項目資源壟斷化、正式規(guī)則內(nèi)卷化及政治精英化等行政化治理困境。實現(xiàn)農(nóng)村善治，需以內(nèi)生型治理要素為指向，優(yōu)化建構(gòu)型治理要素的投入，實現(xiàn)二者的有機銜接和融合。

[關(guān)鍵詞]村級治理;行政化治理;治理邏輯;治理要素

中圖分類號：D035?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）04-0039-08

一、問題的提出

隨著我國社會發(fā)展和治理理念革新，“實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化”[1]成為治理現(xiàn)代化的要求。在這一背景下，以“人、事、財、規(guī)則”為主要面向的村級治理行政化的趨勢愈加顯著[2]。作為國家權(quán)力進一步下沉的一種實現(xiàn)方式，行政化治理通過“規(guī)則下鄉(xiāng)”“資源下鄉(xiāng)”等方式強化村級治理的科層性，使其朝著規(guī)范化、制度化、程序化邁進，但同時也弱化了村級組織和村干部的治理自主權(quán)，壓縮著有著長久歷史傳統(tǒng)的“半正式治理”的治理空間，并推動村級治理模式從間接治理向直接治理轉(zhuǎn)變。行政化治理雖然在一定程度上實現(xiàn)了村莊治理規(guī)范，提升了村治效果，但也造成了新的治理困境，或是異化為徒具其表的“形式化治理”[3]，或因治理效率的損失而使基層治理體制成為“耗散型體制”[4]，抑或在“規(guī)則下鄉(xiāng)”中“限制了基層治理主體的主動性，造成基層治理中的形式主義和內(nèi)卷化”[5]。那么，緣何村級治理行政化過程中會遭遇困境？又該如何突破？

目前學界有關(guān)村級治理行政化困境的研究主要是從“村民自治視角”和“行政化視角”開展的。“村民自治視角”從行政化治理與村民自治之間的張力角度來闡釋村級治理行政化所產(chǎn)生的現(xiàn)實困境，認為“日益強化的村莊行政性在吸納村莊政治的同時，也造成了對村莊民主政治的消解，這也是村級治理行政化的內(nèi)在困境”[6]。同時，農(nóng)村自治法制改革滯后、村干部與村民及其自治組織之間的身份地位懸殊加大、信息融通受阻、缺乏有效的協(xié)商機制構(gòu)成了行政化治理與村民自治耦合的實踐困境[7]。“行政化視角”主要是從行政化轉(zhuǎn)型對農(nóng)村治理的現(xiàn)實影響的角度來指出其所面臨的困境。有學者指出村級治理行政化的制度后果是加速村民自治的衰弱、導致干群關(guān)系的疏離、治理效果不能令人滿意[2];也有學者通過對村莊合并后新型農(nóng)村社區(qū)的研究指出合并后的新型農(nóng)村社區(qū)治理行政化導向的影響是農(nóng)民利益容易被忽視甚至被損害、不利于農(nóng)村社會矛盾化解和基層治理結(jié)構(gòu)的改善[8]。

既有文獻豐富了該領(lǐng)域的研究，能夠為本研究提供重要的支持。但無論是“村民自治視角”還是“行政化視角”大都以鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系為出發(fā)點對具體問題進行探討，而對村級治理行政化過程中鄉(xiāng)村治理要素的關(guān)注不夠充分，缺乏系統(tǒng)性研究。基于此，我們對村級治理行政化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯進行剖析，從治理要素間關(guān)系的視角對村級治理行政化的困境及治理路徑進行研究，探索優(yōu)化村級治理的路徑。

二、村級治理行政化轉(zhuǎn)型的四重邏輯變遷

傳統(tǒng)的半正式治理是“中國農(nóng)村基層的公共權(quán)力主體（準官員）采取的非科層化、非制度化、非程式化的治理辦法，它不完全以國家的正式制度、法律、政策為操作規(guī)范，而是綜合利用各種治理資源，尤其是來自農(nóng)村社會的內(nèi)部資源，來實現(xiàn)對農(nóng)民的控制和治理目標”[9]。其實質(zhì)是結(jié)合了官方治理和社會自治的一種簡約治理方式，在這種方式之下，農(nóng)村社會內(nèi)部事務(wù)大多由準正式官員治理，國家不輕易介入。半正式治理曾在我國村級治理中長期發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，尤其是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。在傳統(tǒng)中國，地方通過由社區(qū)提名、縣令批準任命的準官員來進行縣級以下的治理，這些準官員一經(jīng)任命，便有較大的自主權(quán)，能夠充分利用地方資源開展治理，這一時期的鄉(xiāng)村治理的實質(zhì)是在準官員的掌控下開展的半正式治理。新中國成立后村級治理繼續(xù)延續(xù)了半正式治理，“最直接的原因是較以往已經(jīng)壯大不少的官僚隊伍仍時常面臨人手不足的困境”[10]。改革開放前，村干部薪水并非由中央財政支付，而是由村集體承擔。在治理方式上，由于熟人社會的特點，仍舊較多采用鄉(xiāng)土社會的人情、禮俗等非正式的治理方式，即便在國家對農(nóng)村全面控制的人民公社時期，生產(chǎn)小隊長也“不得不重視并在治理實踐中遵循鄉(xiāng)情規(guī)范，只要不是性質(zhì)特別惡劣，他一般不會運用暴力工具和政治手段”[11]。改革開放后，半正式治理并未因“鄉(xiāng)政村治”格局的出現(xiàn)而被打破，村干部既需要得到政府的承認，具備國家賦予的合法性，又需要通過選舉得到村民的認可，遵循非正式的治理規(guī)則。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村逐漸“空心化”，農(nóng)民逐漸“原子化”，“熟人社會”開始向“半熟人社會”和“陌生人社會”過渡，村級治權(quán)面臨衰退困局。與此同時，農(nóng)業(yè)稅的取消在一定程度上導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化。為應(yīng)對農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重治權(quán)的弱化，加之工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策下國家向農(nóng)村輸入資源的治理實踐需求，村級治理的半正式治理特征開始弱化，并開始逐漸向行政化治理過渡。行政化治理“在形態(tài)上主要表現(xiàn)為村級組織的人事、管理、村務(wù)的專業(yè)化和職業(yè)化;從運作邏輯的角度，主要是指基層組織的科層化取向;在時空對照的維度上，則呈現(xiàn)出基層工作‘鄉(xiāng)土性的衰退以及干群關(guān)系的疏離”[2]。行政化轉(zhuǎn)型意味著國家權(quán)力自人民公社解體以后的再次“回歸”，但與人民公社制度時期不同，國家權(quán)力的這次“回歸”是攜帶資源而來[12]，不斷改變和重塑著農(nóng)村關(guān)系和農(nóng)村治理格局，推動著村級治理邏輯的變遷。

（一）從管控到服務(wù)：國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化催變治理事務(wù)行政化

國家關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略意圖構(gòu)成了村級治理的目標指向，不同的國家戰(zhàn)略會生成不同的村級治理任務(wù)，進而影響到村級治理模式。稅費改革前，“催糧派款、刮宮引產(chǎn)”等工作成為村級治理的中心工作，這些工作的完成往往需要以強制力保障，因而，村級治理呈現(xiàn)出管控導向。同時，面對艱難繁重的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅憑自身力量難以完成，必須借助農(nóng)村干部的力量，并賦予他們在農(nóng)村進行非正式治理的相應(yīng)自主權(quán)，因而這一時期的農(nóng)村工作具有較大的靈活性。甚至在高強度任務(wù)的壓力下，不得不默許一些村干部借助“混混”等灰黑勢力進行治理。稅費改革后，“城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”成為農(nóng)村發(fā)展的主導戰(zhàn)略，農(nóng)村政權(quán)由“管控型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，密集的“項目下鄉(xiāng)”使提供公共服務(wù)取代稅收工作和計生工作成為村級治理的主要任務(wù)，基層組織治理實踐中，政治類工作減少，行政類工作和服務(wù)類事項增多[13]，村級治理的自主空間被壓縮，治理事務(wù)主要轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行政府下達的各類任務(wù)。

（二）從汲取到反哺：資源流向轉(zhuǎn)變強化村治行政依附

資源是村級治理中的重要治理要素，其在農(nóng)村與國家之間的流向影響著村級治理格局。稅費改革前，國家通過從農(nóng)村汲取資源獲得資本積累從而推動經(jīng)濟社會發(fā)展，那時的國家政權(quán)是一種“汲取型”政權(quán)。在資源從農(nóng)村流向國家的動向下，面對“農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)”等收費任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依靠村級組織和村干部的協(xié)助，因而出臺激勵措施調(diào)動他們的積極性，形成了“農(nóng)村利益共同體”[14]。在利益共同體格局下，村級組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種既互利又互相制約的關(guān)系，因而在鄉(xiāng)村博弈中村級組織有較多的自主權(quán)和主動性，行政依附程度相對較低。稅費改革后，國家不再向農(nóng)村收取稅費，轉(zhuǎn)而通過財政轉(zhuǎn)移支付和項目制向農(nóng)村輸入大量的資源，由“汲取型”政權(quán)演化為“輸入型”政權(quán)。在輸入格局下，一方面稅費任務(wù)的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的依賴性下降，另一方面，由于項目的有限性和競爭性，基層政府作為國家政權(quán)一方在項目配置中有著較多的話語權(quán)，農(nóng)村則在向政府“跑資要項”中疲于奔命。這種轉(zhuǎn)變使原有的既互利又互相制約的關(guān)系出現(xiàn)失衡，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?、農(nóng)村依附的關(guān)系，村干部淡出了村莊當家人和代理人的角色，而更多的是在貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國家意志，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人[15]。

（三）從禮俗到法規(guī)：規(guī)則下鄉(xiāng)催動治理規(guī)則行政化

治理規(guī)則是村級治理活動開展的依據(jù)和框架。在傳統(tǒng)農(nóng)村社會，人們一般“聚族而居”，在相對封閉的家族共同體中，人們更多運用禮俗來調(diào)整彼此間關(guān)系，形成了鄉(xiāng)土秩序。禮俗產(chǎn)生于農(nóng)民在農(nóng)村社會長期的生活和生產(chǎn)，并與農(nóng)村社會相適應(yīng)，是一種自發(fā)而成的秩序規(guī)則，深入到了農(nóng)村社會各個領(lǐng)域。同時，由于國家權(quán)力未能滲透到農(nóng)村社會，農(nóng)村社會在依禮俗治理下呈現(xiàn)出“無法”和“無訟”狀態(tài)。雖然后來農(nóng)村經(jīng)歷了“政黨下鄉(xiāng)”“政權(quán)下鄉(xiāng)”等正式組織、權(quán)力的滲透，但在流動性相對較低及熟人社會并未完全解體的情況下，正式權(quán)力和規(guī)則也往往只能按照鄉(xiāng)土禮俗進行非正式運作。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及“打工經(jīng)濟”的興起，農(nóng)村“熟人社會”的特征開始弱化，禮俗治理也逐漸式微。與此同時，一方面，“依法治國”方略的提出，使依法行政成為重要行政原則，并影響村級治理開始走向法制化;另一方面，伴隨著村級治理事務(wù)行政化、服務(wù)化及資源的投入，國家開始對農(nóng)村的治理事務(wù)設(shè)定越來越多細化的正式規(guī)則，力圖規(guī)范農(nóng)村公共事務(wù)和達成資源投入意圖。無論是法律還是其他正式的治理規(guī)則，都通過國家科層體制的行政渠道向農(nóng)村輸入。在禮俗治理式微的背景下，行政輸入的治理規(guī)則愈發(fā)重要，亟須推動農(nóng)村治理規(guī)則逐步向行政化轉(zhuǎn)型。

（四）從社會性權(quán)威到政績性權(quán)威：精英替代強化治理權(quán)威的行政依賴

村級治理的社會性權(quán)威是指村治主體在與村民的普遍性互動中得到村民的心理認同而形成的一種權(quán)威，而政績性權(quán)威是指村治主體因治理績效的獲得而在農(nóng)村形成的一種權(quán)威。傳統(tǒng)農(nóng)村干部大多產(chǎn)生于熟人社會，在較大程度上受鄉(xiāng)土社會的宗族、人情、道德、禮法等方面規(guī)制，村干部需要做農(nóng)村的“當家人”，與村民打交道要遵從鄉(xiāng)土社會的規(guī)則并體現(xiàn)出公道正派等道德性特征，以“使國家治理目標能夠在農(nóng)民接受的限度內(nèi)得以實現(xiàn)，進而以此鞏固自身在私域里的權(quán)威”[9]，因而其治理權(quán)威除了國家賦予的自上而下的行政性權(quán)威也有自下而上的農(nóng)村社會性權(quán)威。隨著農(nóng)村熟人社會特征的消退，原有的社會基礎(chǔ)逐步解體，社會性權(quán)威漸趨弱化。同時，由于市場經(jīng)濟規(guī)則的滲入，農(nóng)村社會產(chǎn)生了逐利化傾向，在國家向農(nóng)村輸入資源的背景下，外生性利益動員起了鄉(xiāng)土社會的精英[16]，他們憑借擁有的資源、能力、人脈等條件，為農(nóng)村爭取項目，因此往往是“能人”“富人”取代了傳統(tǒng)農(nóng)村“當家人”走上了治理的舞臺。在此邏輯下，普通村民沒有能力參與項目過程，同時“能人”“富人”等新的農(nóng)村精英并不需要借助村民力量來爭取項目，因而農(nóng)村治理權(quán)力往往集中于這些新農(nóng)村精英，并演化出村級治理的“寡頭定律”[16]。由此，不同于“當家人”因符合鄉(xiāng)土社會的道德、禮法等而具備的社會性權(quán)威，“在項目進村背景下，擁有爭取項目的能力，能滿足村莊社會的項目需求，成為當前村治主體權(quán)威的主要來源”[17]，這本質(zhì)上是一種政績性權(quán)威。精英替代也相應(yīng)引發(fā)了權(quán)威替代，使政績性權(quán)威逐漸代替社會性權(quán)威。政績性權(quán)威來源于政府的項目輸入，因而有著較強的行政依賴性。越是受到政府支持和認可的村干部就越能為農(nóng)村爭取更多的項目資源，在農(nóng)村治理中的權(quán)威也就越高。農(nóng)村內(nèi)生權(quán)威從社會性權(quán)威向政績性權(quán)威的轉(zhuǎn)變實質(zhì)上強化了村級治理權(quán)威的行政依賴。

三、村級治理行政化轉(zhuǎn)型中的治理要素脫節(jié)

從橫向視角看，村級治理邏輯變遷體現(xiàn)的是行政化治理下的事務(wù)、資源、規(guī)則和權(quán)威之間平行的變遷關(guān)系。從縱向關(guān)系看，村級治理行政化轉(zhuǎn)型邏輯體現(xiàn)的是國家與社會之間的互動，并在互動中實現(xiàn)事務(wù)、資源、規(guī)則和權(quán)威等治理要素的調(diào)整和重構(gòu)。這一互動變遷的過程是國家力量推動的行政強制型變遷和內(nèi)生于農(nóng)村社會的需求誘致型變遷綜合作用的結(jié)果。一方面，經(jīng)濟的發(fā)展、“三農(nóng)”問題的突出及治理理念的革新使國家既有能力也有意愿強化對農(nóng)村治理的涉足與投入;另一方面，農(nóng)村治理資源的匱乏、“熟人社會”特征及禮俗治理規(guī)則的弱化使得農(nóng)村內(nèi)生治權(quán)弱化，需要借助外部力量推動村級治理。正是在這兩類變遷的交互作用與支配下，村級治理逐步向行政化轉(zhuǎn)型。在村級治理的變遷邏輯中，行政強制型變遷所衍生的治理要素主要是行政化的治理事務(wù)、資源、正式規(guī)則和政績性的權(quán)威，由需求誘致及內(nèi)生于農(nóng)村社會的治理要素主要是農(nóng)村公共服務(wù)需求、農(nóng)村發(fā)展要求、非正式規(guī)則和社會性權(quán)威。行政強制型變遷所衍生的治理要素是由國家意圖主導所建構(gòu)形成的，因而是一種建構(gòu)型治理要素，而由需求誘致及農(nóng)村社會所衍生的治理要素是自發(fā)生成的內(nèi)生型治理要素。本質(zhì)上，村級治理行政化轉(zhuǎn)型過程是建構(gòu)型治理要素和內(nèi)生型治理要素不斷相互作用的過程，二者之間的關(guān)系在很大程度上決定著行政化治理的實現(xiàn)程度和效率。一方面，就村級治理本身而言，建構(gòu)型治理要素對內(nèi)生型治理要素的銜接是整合村級治理資源，形成治理合力，實現(xiàn)農(nóng)村善治的前提;另一方面，就國家能力而言，建構(gòu)型治理要素必須要嵌入農(nóng)村的內(nèi)生型治理要素中才能符合農(nóng)村社會實際，實現(xiàn)落地生根和作用發(fā)揮，從而實現(xiàn)國家治理意圖。依循村級治理行政化轉(zhuǎn)型的邏輯，建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的良性互動要在治理事務(wù)、資源輸入、治理規(guī)則和治理權(quán)威四個方面分別實現(xiàn)治理事務(wù)與農(nóng)村公共服務(wù)需求的匹配、資源輸入與農(nóng)村發(fā)展要求的匹配、正式治理規(guī)則對非正式規(guī)則的嵌入、政績性權(quán)威和社會性權(quán)威的的融合。然而在基層治理實踐中，建構(gòu)型治理要素進入農(nóng)村的過程中往往與內(nèi)生型治理要素脫節(jié)，進而引發(fā)農(nóng)村治理困境，表現(xiàn)出事務(wù)治理形式化、項目資源壟斷化、正式規(guī)則內(nèi)卷化及政治精英化等治理困境。

（一）事務(wù)治理形式化：治理事務(wù)與公共服務(wù)需求的脫節(jié)

在村級治理事務(wù)行政化、服務(wù)化過程中，出于更好地服務(wù)農(nóng)民、貫徹國家意圖的目的，村級治理方式也相應(yīng)地呈現(xiàn)出科層化和文牘化，其突出表現(xiàn)為村干部的坐班制及“痕跡化管理”所產(chǎn)生的大量文檔報表工作任務(wù)。然而，“當前農(nóng)村事務(wù)不僅不規(guī)則而且往往細小瑣碎，利益密度低，重復性差，發(fā)生頻度也很低，且這些事務(wù)往往都是牽一發(fā)而動全身的，專業(yè)性很差，這就使得專業(yè)化的正規(guī)治理很難具有效率”[5]。村干部坐班固然可以使農(nóng)民享受更便捷的服務(wù)，但由于農(nóng)村利益密度低及人口大量外流，農(nóng)村服務(wù)對象有限。這種情況下，村干部每天投入大量時間坐班卻只能服務(wù)于寥寥無幾的農(nóng)民，在投入與產(chǎn)出失衡較大的情況下，只能使坐班制淪為一種形式?！昂圹E化管理”雖然在實踐中起到了規(guī)范村干部的行為、保證政策落地的作用，但出于上級繁多的考評、指導及基層干部“自我證明”的需要，“痕跡化管理”往往被過度使用，使鄉(xiāng)村治理主體以應(yīng)付檢查、規(guī)避追責為第一要務(wù)，投入大量的精力、財力去追求繁瑣的程序完善，而無暇顧及治理結(jié)果及服務(wù)村民的效果。對“痕跡化管理”的過度追求不僅容易摧毀原本有效的簡約治理手段，還往往在治理中形成過程對結(jié)果的替代。因此，忽略了公共服務(wù)實際需求而下沉治理事務(wù)往往會淪為形式化治理。

（二）項目資源壟斷化：資源投入與農(nóng)村發(fā)展要求的脫節(jié)

國家對農(nóng)村的資源投入是當前推動農(nóng)村發(fā)展的重要動力。項目資源的投入有助于克服農(nóng)村資源瓶頸、推動農(nóng)村更好發(fā)展。隨著國家財政能力的提升及對農(nóng)村的關(guān)注度的提高，“項目下鄉(xiāng)”越發(fā)密集，其對村級治理的影響也愈發(fā)顯著。在項目資源的分配中，中央政府試圖采用普遍主義的項目分配，并通過程序和技術(shù)的控制來防止分配中的變通走樣。然而，當國家無法將農(nóng)民組織起來形成集中的需求表達時，面對分散的農(nóng)戶，“國家在項目資源分配時無法充分獲得需求偏好、配給額度、瞄準目標、優(yōu)先對象等信息，無法使用一套標準化的甄別機制來分辨農(nóng)民的需求程度”[18]，致使普遍主義的項目分配在農(nóng)村失效，取而代之的是地方政府特殊主義的“權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)”所主導的分配模式[18]。在這種分配模式下，基層政府更愿意把項目分配給三種類型的村莊。一是政績村。這種類型的村莊因地理位置、資源稟賦或前期項目投入形成較好的基礎(chǔ)條件，在項目投入后更容易凸顯項目效果，形成基層政府的顯性政績。二是關(guān)系村。關(guān)系村是指村干部因更愿意在“跑資要項”投入時間、精力甚至金錢，與政府建立的良好關(guān)系，從而爭取到項目。三是穩(wěn)定村。穩(wěn)定村是指村莊矛盾較少，村干部協(xié)調(diào)矛盾化解糾紛的能力較強，在項目落地過程中能夠有效預防和化解釘子戶問題，確保項目能夠順利完成。在現(xiàn)實中，這三類村莊的特點往往疊加出現(xiàn)在少數(shù)“核心”村莊，并造成了“核心”村莊對項目資源的“相對壟斷”，廣大更為需要項目來實現(xiàn)發(fā)展的農(nóng)村則更不容易獲取項目。這就形成項目投入的“馬太效應(yīng)”，拉大了農(nóng)村之間的差距。由此，特殊主義的分配模式致使項目不能完全按照農(nóng)村發(fā)展的需求來進行分配，使投入與需求脫節(jié)，造成資源浪費，影響農(nóng)村的長遠發(fā)展。

（三）正式規(guī)則內(nèi)卷化：正式規(guī)則與非正式規(guī)則的脫節(jié)

治理規(guī)則是治理活動開展的遵循，不同的治理規(guī)則催生出治理主體不同的行為模式，產(chǎn)生不同的治理效果。治理規(guī)則可以分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則，就村級治理規(guī)則而言，其一方面包含國家的法律、政策及科層化的命令、制度等正式規(guī)則，另一方面包含農(nóng)村的人情、風俗、禮法等鄉(xiāng)土性的非正式規(guī)則。由我國轉(zhuǎn)型社會特點所決定，兩種治理規(guī)則同時并行于農(nóng)村社會，并各自發(fā)揮著作用。由于“農(nóng)民生存秩序的基本原則是來源于他們?nèi)粘５纳顚嵺`，而不是精英論述或現(xiàn)成的文本”[19]，傳統(tǒng)的非正式規(guī)則雖然隨著社會發(fā)展有弱化趨勢，但因其原生性及自發(fā)性，其在農(nóng)村社會仍有生命力，并構(gòu)成了村級治理的基礎(chǔ)性制度。同時，“任何正式制度要想在實踐中起到預期的效果，其制度設(shè)計也必須要以非正式制度作為前提，將正式制度‘因地制宜‘因時制宜地嵌入非正式制度的文化土壤之中”[20]。因此，國家規(guī)則作為“外來”的正式規(guī)則只有與鄉(xiāng)土性的非正式規(guī)則實現(xiàn)銜接與整合，方能形成制度合力，推動村級治理實現(xiàn)善治。然而在農(nóng)村行政化治理趨勢下，正式治理規(guī)則力圖改變以往“正式權(quán)力的非正式運作”，實現(xiàn)治理過程的正規(guī)化和規(guī)范化。但正式規(guī)則往往過于強調(diào)科層化邏輯，忽視農(nóng)村非正式規(guī)則所要求的“合情合理”，造成正式規(guī)則的“不接地氣”，其結(jié)果一方面使正式規(guī)則的實質(zhì)要求在村級治理中落空，另一方面使村級治理主體不得不投入大量的資源來制造正式規(guī)則看似正常運行的“痕跡”來應(yīng)付檢查。在正式規(guī)則與非正式規(guī)則脫嵌與抵牾的情況下，村治規(guī)則在“上有政策、下有對策”中變得內(nèi)卷化。

（四）政治精英化：政績性權(quán)威與社會性權(quán)威的脫節(jié)

村民自治制度是我國村級治理的一項基本制度。在制度設(shè)計層面，國家希望通過該制度讓農(nóng)民參與村級治理，進行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，并實現(xiàn)對村務(wù)的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這在本質(zhì)上是一種大眾參與的基層民主政治。有效的村民參與既可以提升村莊治理能力、強化村務(wù)監(jiān)督，又可以通過參與使農(nóng)民對農(nóng)村治理形成心理認同，產(chǎn)生村級治理的新型社會性權(quán)威。然而，在項目制背景下，農(nóng)村精英是憑借為農(nóng)村爭取項目的政績性權(quán)威實現(xiàn)對原有的精英替代，從而走上農(nóng)村政治舞臺的。在農(nóng)村精英為農(nóng)村引入項目的增量邏輯下，農(nóng)民并不需要為項目建設(shè)支付費用，缺乏對項目資源使用監(jiān)督的動力。同時，由于項目的爭取依靠的是農(nóng)村精英個人的能力、人脈、資源等，這就造成了農(nóng)民對于農(nóng)村精英權(quán)威來源的項目引入“不想管也不能管”[17]。在農(nóng)村精英依靠項目發(fā)展農(nóng)村、實現(xiàn)和鞏固其權(quán)威的過程中，“農(nóng)民只不過是被動的受益者，并沒有能夠參與到相關(guān)工程項目的決策、制定及執(zhí)行過程，普通農(nóng)民在客觀上已經(jīng)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和富人出身的村干部所‘拋棄，失去了參與村莊政治的機會，成為落單的農(nóng)民”[21]。在僅有政績性權(quán)威而缺乏村民參與和心理認同的社會性權(quán)威下，村級治理呈現(xiàn)出“有農(nóng)村發(fā)展無農(nóng)民參與”的局面，而且這一局面在農(nóng)村精英政績性權(quán)威不斷增強的情況下持續(xù)固化，致使農(nóng)村治理呈現(xiàn)“去公共性”與“私人化”，不僅容易滋生項目下鄉(xiāng)中的“分利秩序”，而且不利于農(nóng)民養(yǎng)成公共意識和公共精神、塑造符合農(nóng)村治理現(xiàn)代化的權(quán)利義務(wù)觀念，影響農(nóng)村治理的長遠發(fā)展。

四、建構(gòu)型治理要素對內(nèi)生型治理要素的銜接與嵌入

村級治理是在建構(gòu)型治理要素和內(nèi)生型治理要素的互動中展開的，因而農(nóng)村善治的實現(xiàn)要以兩類治理要素的良性互動為前提，使建構(gòu)型治理要素實現(xiàn)對內(nèi)生型治理要素的銜接與嵌入。這就要求國家開展村級治理必須以內(nèi)生型要素為依托和遵循來優(yōu)化建構(gòu)型治理要素的供給，分別實現(xiàn)治理事務(wù)、項目資源分配、正式規(guī)則供給、政績性權(quán)威對公共服務(wù)需求、發(fā)展要求、非正式規(guī)則、農(nóng)村有序政治參與的銜接、嵌入與融合。

（一）以公共服務(wù)需求為出發(fā)點合理安排治理事務(wù)

在國家戰(zhàn)略催動農(nóng)村治理服務(wù)化轉(zhuǎn)變的過程中，農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)化的關(guān)鍵在于由政府主導的公共服務(wù)供給與農(nóng)村公共服務(wù)的需求相契合。因而，政府公共服務(wù)的供給要緊盯農(nóng)村需求，把握好“質(zhì)”和“量”兩個方面。就“質(zhì)”而言，一方面要根據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的短板和農(nóng)村生活、生產(chǎn)的需要“因地制宜”規(guī)劃和安排公共服務(wù)項目，滿足不同地區(qū)農(nóng)村多樣化需求;另一方面要以農(nóng)民滿意為目標，從農(nóng)民的角度審視農(nóng)村公共服務(wù)體系，優(yōu)化流程、細化內(nèi)容，在全面梳理分析的基礎(chǔ)上，適度推行正規(guī)化、行政化的服務(wù)方式，祛除不必要的管理環(huán)節(jié)，防止治理形式化，不斷提升服務(wù)質(zhì)量。就“量”而言，要在充分分析不同農(nóng)村治理密度的基礎(chǔ)上，把握好不同農(nóng)村對公共服務(wù)的需求量，合理配置和投放治理資源，妥善安排服務(wù)方式，避免過度投入造成資源浪費，從總體上提升服務(wù)效率。

（二）以農(nóng)村發(fā)展要求為指向科學分配項目資源

當前我國多數(shù)農(nóng)村集體收入較低，面臨發(fā)展的資源困局。因此，破除“項目下鄉(xiāng)”中的“馬太效應(yīng)”，以農(nóng)村的實際需求為導向合理分配項目資源是推動農(nóng)村均衡發(fā)展的必要之舉。其一，要樹立正確的政績觀。通過加強思想教育、變革考核機制等方式引導地方政府及官員樹立正確的政績觀，加強在項目分配中的調(diào)查研究，杜絕“面子工程”，既能通過“錦上添花”式的項目進村以點帶面形成示范效應(yīng)，更要做到“雪中送炭”，把項目資源投入到需求最為迫切的農(nóng)村，實現(xiàn)資源效用最大化。其二，要拓寬意見表達渠道，形成項目分配的科學決策機制。改變以往項目分配主要依靠地方政府及農(nóng)村干部決定的局面，要根據(jù)項目的不同性質(zhì)，引入、加大專家評估力度，同時要以適當?shù)姆绞胶颓肋m度吸收農(nóng)民意見，形成項目分配的科學機制，促進項目資源更好地服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展。

（三）以非正式規(guī)則為依托優(yōu)化正式規(guī)則供給

“治理既需要借助正式制度，也需要借助非正式制度”[22]，但二者在實際中既有相互促進又有相互沖突的一面，因而實現(xiàn)農(nóng)村善治必須處理好二者關(guān)系，促進彼此間的耦合，實現(xiàn)協(xié)同治理。其一，由于農(nóng)村政治運作“更大程度上為農(nóng)村非正式制度和地方性知識所支配，鄉(xiāng)下鑼鼓鄉(xiāng)下敲”[19]，外部輸入的正式規(guī)則應(yīng)嵌入農(nóng)村的人情、禮俗等非正規(guī)則中，遵從非正式規(guī)則的運作邏輯。因而，國家制定正式規(guī)則一方面要充分考慮農(nóng)村的鄉(xiāng)土性因素，使正式規(guī)則的運行能夠更符合農(nóng)村社會的特點，確保規(guī)則落地，另一方面可以將一些符合現(xiàn)代法治精神、促進鄉(xiāng)風文明的非正式規(guī)則通過立法渠道吸收為正式規(guī)則，使其更具效力。其二，農(nóng)村非正式規(guī)則包含有一些消極落后的因素，不利于治理現(xiàn)代化的發(fā)展，需要加以改造。然而，“每一項制度之推行與繼續(xù)，也必待有一種與之相當?shù)牡赖乱庵九c服務(wù)忠誠之貫注”[23]（P55），單純地以輸入的正式規(guī)則取代非正式規(guī)則往往使其不易落地生根，達不到理想效果。所以，對于非正式規(guī)則的改造應(yīng)從其背后的制度文化入手，在循序漸進地改造非正式制度生存的文化土壤基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)設(shè)新的正式規(guī)則對其替代。

（四）以農(nóng)民有序政治參與為面向強化村級治理權(quán)威

農(nóng)民有序的政治參與既是村民自治的應(yīng)有之義，也是擴大村級治理權(quán)威的必要舉措。雖然在項目制下農(nóng)村精英因政績性權(quán)威能夠獲得選舉支持，“但村民的選舉支持并不等于心理認同”[17]。由于缺乏村民參與和心理認同的社會性權(quán)威，“有農(nóng)村發(fā)展無農(nóng)民參與”并不能使村級治理能力得到有效提升，后稅費時期的治理困境依舊會縈繞不去。因此，要通過開拓制度化的渠道發(fā)動農(nóng)民有序參與農(nóng)村政治，打造村級治理的公共性，培育社會性權(quán)威。其一，通過宣傳引導、打造利益共享機制等方法，多措并舉提升農(nóng)民的主體意識和政治參與意識，使農(nóng)民積極主動地參與到村級治理事務(wù)中，為村級治理獻智獻力，擴大農(nóng)村治理的力量來源。其二，通過優(yōu)化民主協(xié)商平臺、創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)參與平臺、發(fā)展農(nóng)村社會組織等方式擴展村民的政治參與渠道，以制度化的方式保證農(nóng)民的政治參與權(quán)力，使村級治理更能吸收民意、體現(xiàn)民意，保證農(nóng)民的有序政治參與落到實處，從而使政策制定更加科學民主、政策執(zhí)行更能得到村民擁護和支持。

作為后發(fā)趕超型國家，國家主導的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型仍將持續(xù)，村級治理現(xiàn)代化自然也離不開國家行政力量的推動。就行政強制型變遷而言，村級治理的行政化趨勢是依靠國家的行政力量來推動的。行政力量的產(chǎn)生及實施均依賴于現(xiàn)代科層體制，由于“科層制是現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟合理性的高度體現(xiàn)”[24]（P37），因而它具備鮮明的現(xiàn)代性特征。同樣，脫胎于科層體制的行政力量也是一種現(xiàn)代化的力量。然而，由于農(nóng)村生產(chǎn)方式及相對封閉的特點，目前仍部分保留著如“熟人社會”、禮俗規(guī)則等傳統(tǒng)性特征，特別是在我國這樣一個疆域廣闊、農(nóng)村人口眾多的國家，各個地區(qū)地理條件、風俗民情、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等不同造就了不同地區(qū)農(nóng)村差異化的內(nèi)生型治理要素。以現(xiàn)代化的行政力量推動既有傳統(tǒng)特征又呈現(xiàn)差異化的農(nóng)村走向治理現(xiàn)代化，如果忽略農(nóng)村的實際情況，則可能會造成現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性的矛盾沖突，引發(fā)建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的脫節(jié)，造成村級治理的運轉(zhuǎn)不暢。因此，村級治理行政化應(yīng)將農(nóng)村內(nèi)生型治理要素作為標靶，穩(wěn)妥推進，有序引導，通過建構(gòu)型治理要素與內(nèi)生型治理要素的良好銜接、互動和發(fā)展來推動農(nóng)村治理現(xiàn)代化和農(nóng)村善治。

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責任編輯：梅少粉