李祥云

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

預(yù)算績效管理，國外稱之為績效預(yù)算，是指在資源分配決策過程中通過使用正式的績效信息，以加強(qiáng)公共部門資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果之間聯(lián)系的一種機(jī)制或程序①。預(yù)算績效管理是我國績效管理的重要組成部分，是提高政府效能的有效途徑②，也是優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金運(yùn)用有效性的必然選擇。我國自2003年始在部分中央和地方預(yù)算單位進(jìn)行試點(diǎn)，2012年全面推行。十多年來，我國地方財政在推進(jìn)預(yù)算績效管理上究竟取得了什么樣的成效？目前還存在哪些突出的問題？本文選擇具有代表性的湖北省，通過問卷調(diào)查全面了解該省實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀，重點(diǎn)關(guān)注其存在的突出問題，以期問卷調(diào)查結(jié)果能為我國地方進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理提供有價值的信息。

一、研究設(shè)計

(一)問卷調(diào)查對象選擇

湖北是實(shí)施預(yù)算績效管理較早的省份之一，目前已基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效管理全覆蓋。同時，湖北也是實(shí)施預(yù)算績效管理較有成效的省份，其相關(guān)工作在最近連續(xù)4年財政部的考核中獲得優(yōu)秀③。因此，本文選擇湖北作為我國地方實(shí)施預(yù)算績效管理的代表性省份，對其實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行問卷調(diào)查，旨在從中總結(jié)一些可以推廣的做法，發(fā)現(xiàn)一些帶有共性的問題。

按照現(xiàn)有湖北出臺的有關(guān)實(shí)施預(yù)算績效管理的規(guī)定，財政部門和預(yù)算單位是湖北實(shí)施預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。其中，財政部門負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作的組織、實(shí)施，并指導(dǎo)和監(jiān)督預(yù)算單位開展工作；而各預(yù)算單位負(fù)責(zé)本單位財政支出的預(yù)算績效管理，做好預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)的信息收集、記錄與保存工作，確保信息(數(shù)據(jù)資料)的完整性和真實(shí)性。考慮到湖北預(yù)算績效管理工作是由省直預(yù)算單位逐步向市縣推進(jìn)的，市縣預(yù)算單位實(shí)施績效管理工作的年限較短，其工作經(jīng)驗(yàn)還不是很豐富，而市縣財政局作為本級財政預(yù)算績效管理的組織者、推動者，對市縣預(yù)算績效管理的實(shí)際情況更了解，為全面準(zhǔn)確了解湖北實(shí)施預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，我們最終選擇湖北省直預(yù)算單位和市縣財政局具體負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理的工作者作為調(diào)查對象。同時，我們還選擇了部分市縣的教育、交通、農(nóng)業(yè)等部門具體負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行訪談，以此作為問卷調(diào)查的重要補(bǔ)充。

(二)問卷調(diào)查內(nèi)容設(shè)計

基于本次調(diào)查的目的，調(diào)查問卷的內(nèi)容主要包括兩個方面：一是我國地方財政實(shí)施預(yù)算績效管理的效果；二是影響地方預(yù)算績效管理的成功實(shí)施的因素。

針對我國地方財政實(shí)施預(yù)算績效管理效果的調(diào)查問卷設(shè)計，主要依據(jù)我國預(yù)算績效管理文件中有關(guān)實(shí)施預(yù)算績效管理目的的文字描述，同時也參考了國外學(xué)者在這方面的一些研究文獻(xiàn)。我國地方財政于2012年開始全面實(shí)施預(yù)算績效管理，財政部于2011年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》明確指出，我國推行預(yù)算績效管理旨在提高財政資金使用效率和效益，解決財政資源配置和使用過程中的低效和無效問題，注重政府活動的結(jié)果，加強(qiáng)公共部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任意識。國外一些學(xué)者對美國各州的調(diào)查結(jié)果也顯示，實(shí)施預(yù)算績效管理在減少服務(wù)成本和改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量方面有一定影響④，但其最大用途是改進(jìn)部門內(nèi)部管理，如調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目評估和促進(jìn)預(yù)算單位與財政部門之間的溝通等⑤。綜上，實(shí)施預(yù)算績效管理至少應(yīng)達(dá)到三個預(yù)期目標(biāo)，即加強(qiáng)部門內(nèi)部項(xiàng)目管理、提高財政資金使用的效率和效益、促進(jìn)相關(guān)利益主體間的溝通。圍繞這三大目標(biāo)，我們在這部分的調(diào)查問卷中依次設(shè)置了是否減少重復(fù)性支出，是否削減績效評價差的項(xiàng)目資金，是否減少了單位公共產(chǎn)品或服務(wù)成本，是否改善了預(yù)算單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，是否加強(qiáng)財政部門和預(yù)算單位以及預(yù)算單位與社會公眾之間的溝通，共6個問題要求受訪者做出回答，以此反映湖北省直和市縣財政實(shí)施預(yù)算績效管理的效果。

就影響地方財政成功實(shí)施預(yù)算績效管理的因素而言，國外學(xué)者在這方面研究的文獻(xiàn)比較豐富，通過對這些文獻(xiàn)較為系統(tǒng)的梳理，我們總結(jié)出以下四大方面的影響因素：一是有助于推進(jìn)預(yù)算績效管理的績效文化?？冃幕侵赶嚓P(guān)利益主體知曉績效、敬畏績效、運(yùn)用績效的良好文化氛圍。Yi Lu(2007)曾運(yùn)用喬治亞州州立機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)證實(shí)了績效文化與各機(jī)構(gòu)在預(yù)算中運(yùn)用績效信息的程度存在顯著正相關(guān)的關(guān)系⑥，并且其他為數(shù)眾多的國外定性研究也均顯示出，績效文化有助于形成推行預(yù)算績效管理的良好氛圍⑦。二是推行預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)條件。實(shí)施預(yù)算績效管理需要進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃、績效分析、成本分析以及與公眾溝通等，因而擁有高素質(zhì)的工作人員、充足的資金和技術(shù)支持以及完善的信息管理系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)更有可能成功推進(jìn)預(yù)算績效管理改革⑧。三是來自利益相關(guān)者的強(qiáng)大和一致的政治支持。相關(guān)利益方包括行政領(lǐng)導(dǎo)、立法機(jī)構(gòu)、部門內(nèi)部工作人員以及社會公眾等⑨。其中，行政領(lǐng)導(dǎo)的支持又是推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的關(guān)鍵因素⑩。四是規(guī)范的預(yù)算績效管理的流程。在美國各州的績效預(yù)算改革中，德克薩斯州堪稱成功實(shí)施的典范。該州之所以獲得成功，一個關(guān)鍵因素就是州財政和州議會預(yù)算委員會為各機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算績效管理提供了規(guī)范的運(yùn)作流程。

為弄清以上四方面的因素對湖北實(shí)施預(yù)算績效管理的影響，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)其存在的突出問題，問卷結(jié)合湖北實(shí)際依次設(shè)計相關(guān)問題。具體來說，問卷圍繞績效文化形成情況，設(shè)置了財政部門或預(yù)算單位工作者對預(yù)算績效管理相關(guān)文件的熟知程度、對績效和預(yù)算績效管理含義的理解、內(nèi)部職員的配合程度、社會公眾的關(guān)注程度等五個問題；圍繞基礎(chǔ)條件，設(shè)置了從事預(yù)算績效管理工作者的能力、資金支持、數(shù)據(jù)收集和處理的電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及第三方評估機(jī)構(gòu)等四個問題；圍繞相關(guān)利益者的支持，設(shè)置了人大對績效目標(biāo)和指標(biāo)的審查情況、政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和部門領(lǐng)導(dǎo)的支持力度等三個問題。最后，問卷還圍繞預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、績效評估、評估結(jié)果運(yùn)用四個階段設(shè)置了相應(yīng)問題，以反映湖北預(yù)算績效管理流程的規(guī)范性。由于目前湖北尚未賦予人大績效審批的職責(zé)，流程中未考慮預(yù)算審批這一環(huán)節(jié)。

(三)問卷回收與樣本特征

本次調(diào)查共發(fā)放225份問卷，收回165份，回收率為73.3%。其中省直預(yù)算單位發(fā)放135份，收回124份，縣市財政局發(fā)放90份，收回61份，有效回收率分別為91.5%和67.8%。受訪者個人信息的統(tǒng)計結(jié)果顯示，參加此次調(diào)查的省直預(yù)算單位受訪者從事預(yù)算績效管理工作的年限均在6年以上，而市縣受訪者的平均年限也有4年，說明大部分受訪者自本單位開始推行預(yù)算績效管理就從事了此項(xiàng)工作，受訪者對本單位的預(yù)算績效管理工作比較熟悉，調(diào)查結(jié)果可信度較高。

二、問卷調(diào)查結(jié)果與分析

(一)預(yù)算績效管理實(shí)施的效果

如前所述，實(shí)施預(yù)算績效管理應(yīng)達(dá)到三個預(yù)期目標(biāo)，那么，湖北地方財政實(shí)施預(yù)算績效管理預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況如何？表1給出了省直預(yù)算單位和市縣財政局受訪者對問卷中相關(guān)問題回答的統(tǒng)計結(jié)果。從表1中可以得出如下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，預(yù)算績效管理在加強(qiáng)部門內(nèi)部項(xiàng)目管理上具有一定作用。根據(jù)本次調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果(表1)，實(shí)施預(yù)算績效管理后，有72.6%的省直預(yù)算單位受訪者和82.9%的市縣財政局受訪者表明會根據(jù)項(xiàng)目績效評價結(jié)果調(diào)整項(xiàng)目資金支持，對績效差的項(xiàng)目會全部或部分削減相應(yīng)資金；在減少重復(fù)性支出上，雖然70.2%的省直預(yù)算單位受訪者認(rèn)為“無減少”，但有97.5%市縣財政局受訪者回答“大量減少”或“減少”?？傮w來看，湖北省直和市縣財政實(shí)施預(yù)算績效管理在加強(qiáng)項(xiàng)目管理上的作用比較明顯。

第二，實(shí)施預(yù)算績效管理對提高財政資金使用效率的作用有限，但在提高資金使用效益方面作用顯著。表1顯示，僅有18.5%的省直預(yù)算單位受訪者和26.8%的市縣財政局受訪者認(rèn)為節(jié)省了單位公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本；而在資金使用效益方面，無論是針對省直預(yù)算單位還是市縣財政局的調(diào)查，絕大多數(shù)受訪者都認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績效管理提高了財政資金使用的效益，有79%的省直預(yù)算單位受訪者和97.5%的市縣財政局受訪者認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績效管理極大改善或改善了公共服務(wù)的質(zhì)量。這與國外的調(diào)查結(jié)果大體一致，如Poster和Streiber(1999)在1997年展開的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有46.4%的受訪者認(rèn)為預(yù)算績效管理在減少服務(wù)成本方面有一定或者相當(dāng)大的影響，71.6%的受訪者認(rèn)為績效預(yù)算的實(shí)施對改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量“有影響”或有“非常大的影響”。

第三，就促進(jìn)利益相關(guān)者之間的溝通而言，實(shí)施預(yù)算績效管理有促進(jìn)溝通的效果，但部門間和部門與社會公眾間溝通效果在省直預(yù)算單位與市縣財政局之間存在很大差異。表1中給出的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，78.2%的省直預(yù)算單位受訪者都不認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績效管理能夠加強(qiáng)本單位與財政部門之間的溝通，但市縣財政局受訪者對財政部門與預(yù)算單位之間的溝通效果評價相對較好，超過一半的受訪者認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績效管理對財政部門與預(yù)算單位間的溝通“有加強(qiáng)”或“明顯加強(qiáng)”的效果。與之相反，關(guān)于本單位或部門與社會公眾之間的溝通，省直預(yù)算單位受訪者的評價相對較好，接近70%的受訪者認(rèn)為他們所在單位與社會公眾之間的溝通“有加強(qiáng)”或“明顯加強(qiáng)”，市縣財政局的受訪者對此評價較差，僅有34.1%的受訪者認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績效管理對本部門與社會公眾之間的溝通“有加強(qiáng)”的效果。

(二)地方實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題

從以上有關(guān)預(yù)算績效管理實(shí)施效果問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果可以看出，湖北實(shí)施預(yù)算績效管理十多年取得了一定成效，在提升公共服務(wù)的質(zhì)量上效果尤其顯著，但在節(jié)約單位產(chǎn)出成本和促進(jìn)溝通等方面還存在很大的改進(jìn)空間。為進(jìn)一步弄清楚實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題，我們設(shè)計了四方面的內(nèi)容進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題概述如下：

1.有助于推進(jìn)預(yù)算績效管理的績效文化尚未形成

表2統(tǒng)計了湖北績效文化的形成情況，結(jié)果顯示，絕大多數(shù)受訪者均熟知和了解各級政府制定的預(yù)算績效管理文件。其中，省直預(yù)算單位回答熟知和了解的受訪者占這一層級總受訪者的78.2%，市縣財政部門回答熟知和了解的受訪者占比達(dá)到了81.9%。值得注意的是，在對預(yù)算績效管理內(nèi)容的理解上，省直預(yù)算單位和市縣財政局受訪者將其簡單理解成為績效評價或者績效目標(biāo)申報與績效評價的受訪者占比都非常高，省直是88.5%，而市縣這一比例為70%。不過，在對績效含義的理解上，省直預(yù)算單位與市縣財政局卻出現(xiàn)了很大差異：將績效錯誤理解成投入和資金使用合規(guī)性的省直受訪者占比高達(dá)83.8%，而財政部門受訪者正確理解績效含義的比例達(dá)到了85.7%。從內(nèi)部人員的配合程度來看，市縣財政局受訪者認(rèn)為內(nèi)部人員“非常配合”的占比為26.8%，“不配合”占比為53.7%；省直預(yù)算單位更差，認(rèn)為內(nèi)部“不配合”的占比高達(dá)85%。另外，隨著我國地方財政預(yù)算績效管理改革的逐步深入，社會公眾對政府績效的關(guān)注度也在提高，省直受訪者認(rèn)為社會公眾“高度關(guān)注”和“關(guān)注”的占比為53.2%，市縣財政局受訪者做出同樣回答的占比60.6%，但這一比例仍有待提高?？偟膩砜?，有利于地方政府推行預(yù)算績效管理的績效文化還尚未形成。

表2 我國地方績效文化形成情況

2.我國地方不完全具備實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)條件

湖北省直單位和市縣財政局所具備的實(shí)施預(yù)算績效管理相關(guān)基礎(chǔ)條件見表3。統(tǒng)計結(jié)果顯示，就目前部門或單位工作者的知識和能力而言，市縣財政局明顯高于省直預(yù)算單位，其中省直預(yù)算單位認(rèn)為本單位工作人員“部分具備”或“完全具備”實(shí)施預(yù)算績效管理專業(yè)知識和能力的受訪者僅占25.8%，而市縣財政局做出相同回答的比例則高達(dá)97.6%，出現(xiàn)差異的原因之一是省財政廳每年均要面向市縣財政局的工作人員進(jìn)行為期一周的預(yù)算績效管理知識和技能的培訓(xùn)。這個調(diào)查結(jié)果與上文中市縣財政局對績效和預(yù)算績效管理含義正確理解調(diào)查結(jié)果是基本一致的。在實(shí)施預(yù)算績效管理資金支持上，兩個層級的受訪者回答差異也較大，省直預(yù)算單位受訪者認(rèn)為資金“不充足”的占比74.3%，“比較充足”占比為23.3%，但市縣財政局認(rèn)為“比較充足”的卻有70.7%。這可能是由于財政部門掌握了本級財政的資金分配權(quán)，使其有較充足資金支持本部門開展預(yù)算績效管理工作。需要在這里說明的是市縣受訪者認(rèn)為開展績效評價工作資金比較充足，指的是市縣財政局而不是市縣預(yù)算單位。值得注意的是，無論是省直預(yù)算單位還是市縣財政局，大多數(shù)受訪者都認(rèn)為目前已開發(fā)了收集和儲存數(shù)據(jù)的信息管理系統(tǒng)，但不完備，并且兩個層級絕大多數(shù)受訪者均認(rèn)為目前第三方機(jī)構(gòu)還不具備或不完全具備獨(dú)立開展績效評價工作的知識和技能。總體而言，雖然市縣財政局在實(shí)施預(yù)算績效管理所需的人才和資金這兩方面條件較好，但其信息管理系統(tǒng)和第三方評估機(jī)構(gòu)能力尚不滿足成功開展預(yù)算績效管理的要求。而對于省直預(yù)算單位，無論是哪一方面的基礎(chǔ)性條件，都明顯欠缺。

表3 我國地方實(shí)施預(yù)算績效管理基本條件

3.政府和部門領(lǐng)導(dǎo)比較重視預(yù)算績效管理，地方人大支持力度較小

已有國外研究普遍認(rèn)為，在推行預(yù)算績效管理過程中建立政治支持至關(guān)重要，立法支持和行政支持有助于使預(yù)算績效管理制度化，同時也能使各預(yù)算單位和社會公眾對預(yù)算績效管理的持續(xù)推進(jìn)更有信心。表4給出湖北地方人大、政府領(lǐng)導(dǎo)和部門主管對實(shí)施預(yù)算績效管理的支持情況。

從表4可以看出，此次調(diào)查中的省直預(yù)算單位認(rèn)為人大對其績效目標(biāo)、指標(biāo)未進(jìn)行任何審核的受訪者占比76%，而在市縣財政局的這一比例則達(dá)到88.6%。這說明目前我國地方人大在預(yù)算審查這一階段主要關(guān)注的還是資金的合規(guī)性。與人大相比，地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)比較重視或支持實(shí)施預(yù)算績效管理。省直預(yù)算單位受訪者回答本級政府與本部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理高度重視和重視的人數(shù)占比分別為65.3%、79%，市縣財政局受訪者認(rèn)為本級政府與本部門領(lǐng)導(dǎo)高度重視和重視的人數(shù)占比分別為86.8%、63%。

表4 地方人大、政府與部門領(lǐng)導(dǎo)對實(shí)施預(yù)算績效管理支持情況

4.我國地方實(shí)施預(yù)算績效管理的流程欠規(guī)范

預(yù)算績效管理是有別于傳統(tǒng)部門預(yù)算的一種全新的預(yù)算管理模式，即在一個預(yù)算周期內(nèi)，它需要經(jīng)過長期規(guī)劃的制定、年度績效預(yù)算編制、績效預(yù)算審批、績效預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控、績效評估和評估結(jié)果運(yùn)用等多個相互關(guān)聯(lián)的階段，且每一個階段的工作內(nèi)容和所需操作技術(shù)都與傳統(tǒng)部門預(yù)算有很大的不同。湖北地方財政在預(yù)算績效管理實(shí)施的流程上是否達(dá)到了規(guī)范性的要求，表5給出了問卷調(diào)查的結(jié)果。表5顯示，我國地方實(shí)施預(yù)算績效管理的流程欠規(guī)范，主要表現(xiàn)在：

(1)績效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，部門預(yù)算與績效目標(biāo)申報未整合

對于單位設(shè)置績效目標(biāo)的清晰度，僅有少數(shù)受訪者認(rèn)為單位設(shè)置的長期和年度績效目標(biāo)是“清晰”的，接近80%的受訪者認(rèn)為目標(biāo)設(shè)置模糊。就績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的合理性而言，市縣財政局受訪者認(rèn)為“合理”或“比較合理”的比例為35.5%，省直預(yù)算單位這一比例為54%。關(guān)于年度績效目標(biāo)和指標(biāo)是否與長期績效目標(biāo)和指標(biāo)關(guān)聯(lián)，整體回答情況略好，有51.6%的省直預(yù)算單位受訪者和42%的市縣財政局受訪者都認(rèn)為兩者有關(guān)聯(lián)。同時，調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)一個關(guān)鍵問題，即91.1%的省直預(yù)算單位受訪者和87.2%的市縣財政局受訪者都表示，單位在編制部門預(yù)算時未以績效目標(biāo)作為參考依據(jù)，這說明目前我國地方各機(jī)構(gòu)的預(yù)算編制與績效目標(biāo)申報表“兩張皮”的問題比較突出。

(2)績效運(yùn)行監(jiān)管不到位，預(yù)算單位資金使用的調(diào)整空間小

大部分財政部門和預(yù)算單位都對績效運(yùn)行情況進(jìn)行了監(jiān)督，其中省直預(yù)算單位回答其所在單位運(yùn)行中有監(jiān)控的受訪者占比為80.6%，市縣財政局為70.5%。但在被問及監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)運(yùn)行偏離預(yù)期目標(biāo)是否及時得到糾正時，市縣財政局受訪者回答能夠“及時糾正”的為45.9%，而省直預(yù)算單位受訪者認(rèn)為能夠“及時糾正”的僅有20.1%。此外，實(shí)施預(yù)算績效管理，國家均賦予了預(yù)算單位一定的資金用途的調(diào)整權(quán)，以確保公共資金的高效配置，表5中針對這一情況的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，回答賦予單位一定的資金使用調(diào)整權(quán)的受訪者所占的比例較低，省直預(yù)算單位和市縣財政局這一比例分別為16.1%和36.1%。

(3)績效評價報告質(zhì)量低

在本次調(diào)查中，一半以上的受訪者都認(rèn)為能夠容易獲取相關(guān)績效數(shù)據(jù)資料，其中省直預(yù)算單位回答“容易獲取”的占比68.6%，市縣財政局做出相同回答的為56%。但對于其所獲取的績效數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性，評價普遍不高，80.7%的市縣財政局受訪者認(rèn)為績效數(shù)據(jù)資料“不真實(shí)”，省直預(yù)算單位受訪者的這一比例高達(dá)90.3%?？冃?shù)據(jù)資料的真實(shí)性會直接影響單位績效自評報告質(zhì)量，從調(diào)查結(jié)果中也可以看出，僅有16.1%的省直預(yù)算單位受訪者和26.1%的市縣財政局受訪者認(rèn)為單位績效自評報告質(zhì)量高和較高。

(4)評價結(jié)果運(yùn)用不充分

評價結(jié)果可應(yīng)用于三方面，即溝通、部門內(nèi)部管理以及預(yù)算資金分配決策。調(diào)查結(jié)果顯示，在溝通應(yīng)用方面，就省直預(yù)算單位而言，34.7%的省直預(yù)算單位受訪者表示會向財政部門報告全部績效評價的結(jié)果，62.1%的受訪者則選擇只對其中部分評價結(jié)果進(jìn)行報告，也有少數(shù)受訪者回答單位完全不報告績效評價結(jié)果；就市縣財政局而言，認(rèn)為本級預(yù)算單位會向他們?nèi)繄蟾婵冃гu價結(jié)果的受訪者占比為46.2%，部分報告的占比為40.9%。與之相比，預(yù)算單位向社會公眾報告績效評價結(jié)果的情況更差，在省直預(yù)算單位和市縣財政局受訪者中，回答不報告的比例均達(dá)到了60%以上。在管理運(yùn)用方面，接近62%的省直預(yù)算單位受訪者回答其所在單位不會根據(jù)績效評價結(jié)果對相關(guān)參與者進(jìn)行獎懲。在預(yù)算資金分配決策應(yīng)用方面，無論是省直預(yù)算單位還是市縣財政局，回答財政部門會將績效評價結(jié)果作為下一年度部門財政撥款參考依據(jù)的受訪者所占比例極低，其中省直預(yù)算單位受訪者回答會作為參考依據(jù)的僅占12.3%，市縣財政局這一比例也只有16.4%。

三、結(jié)論與政策建議

如上所述，湖北實(shí)施預(yù)算績效管理在提高財政資金使用效益方面效果顯著，但在加強(qiáng)內(nèi)部項(xiàng)目管理、提高資金使用效率、促進(jìn)溝通等方面還未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，且在實(shí)施預(yù)算績效管理中還存在諸多問題，包括對預(yù)算績效管理的核心概念認(rèn)知不清，推行預(yù)算績效管理的文化尚未形成，支持預(yù)算績效管理開展的基礎(chǔ)條件尚不完全具備，人大和審計預(yù)算績效管理的職責(zé)不明確，預(yù)算績效管理的流程欠規(guī)范等。湖北被視為實(shí)施預(yù)算績效管理水平較高的省份之一，湖北目前遇到的這些問題，在全國其他省份或多或少也存在。針對這些問題，進(jìn)一步推進(jìn)我國地方財政預(yù)算績效管理改革，必須要著手做好以下幾方面的工作：

表5 地方財政實(shí)施預(yù)算績效管理流程的規(guī)范性

(一)統(tǒng)一認(rèn)識，加強(qiáng)宣傳，形成有助于推行預(yù)算績效管理的績效文化

針對當(dāng)前各地對預(yù)算績效管理中核心概念存在的認(rèn)知不清、部門內(nèi)部對績效管理認(rèn)識上的偏差，以及社會公眾對公共部門績效關(guān)注度不高的現(xiàn)實(shí)，政府可以從以下三方面加以改進(jìn)：一是加強(qiáng)研究，廣泛討論，盡快形成有共識的績效和預(yù)算績效管理的理解。避免出現(xiàn)將績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效測量等同，將投入、產(chǎn)出和結(jié)果混為一談，以及將預(yù)算績效管理簡單理解為績效評價等認(rèn)知不清的問題。二是應(yīng)由財政部門和人大預(yù)工委牽頭，組織專門團(tuán)隊，為地方行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理提供操作指南，為社會公眾提供通俗易懂的預(yù)算績效管理知識讀本。三是完善實(shí)施預(yù)算績效管理相關(guān)的法律法規(guī)，把預(yù)算績效管理納入制度化軌道，使全社會認(rèn)識到推行預(yù)算績效管理改革不是權(quán)宜之計，而是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算管理制度的重要內(nèi)容。總之，應(yīng)通過各種途徑宣傳績效和普及績效知識，盡快在全社會形成知曉績效、敬畏績效、尊重績效的良好內(nèi)外部績效文化。

(二)從人員、資金、技術(shù)等多方面為地方實(shí)施預(yù)算績效管理創(chuàng)造條件

成功實(shí)施預(yù)算績效管理離不開基礎(chǔ)性條件的支持。上述問卷調(diào)查結(jié)果顯示，目前開展預(yù)算績效管理還面臨著行政和事業(yè)單位負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理人員的整體管理水平不高，支持實(shí)施預(yù)算績效管理資金的力度小，預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)不完善以及缺乏高質(zhì)量的獨(dú)立開展績效評價的第三方機(jī)構(gòu)等問題。針對這些問題，各地政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件：一是各地方政府加強(qiáng)對現(xiàn)有財政和預(yù)算單位負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理人員的培訓(xùn)，切實(shí)提高其管理水平；二是在每年預(yù)算安排中適當(dāng)加大對實(shí)施預(yù)算績效管理資金的投入力度；三是積極主動培育專業(yè)、客觀、公正的第三方評估機(jī)構(gòu)，逐步提高準(zhǔn)入門檻，同時也要鼓勵科研院所參與財政支出的績效評價工作；四是由各地財政部門出資會同人大預(yù)工委一起開發(fā)一個電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并對數(shù)據(jù)收集、錄入、存儲和處理過程實(shí)施內(nèi)外部控制，以確?？冃гu價所用數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，這也是提高績效評價報告質(zhì)量的有效途徑之一。

(三)進(jìn)一步明確人大、審計、財政和預(yù)算單位實(shí)施預(yù)算績效管理的職責(zé)

實(shí)施績效預(yù)算需要相關(guān)部門共同參與和配合，對此，英美等發(fā)達(dá)國家明確規(guī)定了行政、立法、審計機(jī)構(gòu)和各預(yù)算單位在實(shí)施績效預(yù)算中的職責(zé)。以美國德克薩斯州為例，該州要求立法預(yù)算委員會和州長預(yù)算規(guī)劃政策辦公室負(fù)責(zé)發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請和運(yùn)營預(yù)算的說明或指示，并對機(jī)構(gòu)所編制的戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請和運(yùn)營預(yù)算進(jìn)行審批；州財政審計辦公室則負(fù)責(zé)審查績效指標(biāo)的科學(xué)合理性，審核績效報告；對績效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性實(shí)施外部控制；預(yù)算單位負(fù)責(zé)制定本單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、撥款申請，編制和執(zhí)行運(yùn)營預(yù)算，監(jiān)督自身績效運(yùn)行，對績效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性實(shí)施內(nèi)部控制。與德克薩斯州相比，我國各地在預(yù)算績效管理職責(zé)劃分上，要求各級財政部門負(fù)責(zé)組織和實(shí)施本級預(yù)算單位的預(yù)算績效管理，并對本級預(yù)算單位和下級財政部門預(yù)算績效管理給予指導(dǎo)。各級預(yù)算單位對預(yù)算績效實(shí)施負(fù)有主體責(zé)任，具體包括：事前填寫績效目標(biāo)申報表，事中監(jiān)督自身績效運(yùn)行情況，事后開展績效自評。目前人大基本不參與預(yù)算績效管理的實(shí)施，行使的是傳統(tǒng)部門預(yù)算資金合規(guī)性審批和監(jiān)督責(zé)任，審計部門也未開展績效審計。今后應(yīng)進(jìn)一步明確人大負(fù)有績效預(yù)算結(jié)構(gòu)審批和績效預(yù)算運(yùn)行的監(jiān)督職責(zé)，并要求審計部門開展績效審計。

(四)建立整合績效目標(biāo)申報表和部門預(yù)算編制的預(yù)算結(jié)構(gòu)

預(yù)算績效管理要求將部門的資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果關(guān)聯(lián)起來，以提高公共資金使用的效率和效益。而要落實(shí)這一要求就必須改變傳統(tǒng)逐項(xiàng)預(yù)算(現(xiàn)行部門預(yù)算)的結(jié)構(gòu)，即根據(jù)機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位職責(zé)確立績效目標(biāo)，制定達(dá)成目標(biāo)的活動計劃(戰(zhàn)略或策略)并測算每一項(xiàng)活動的最低資金需求(資金預(yù)算)，設(shè)置量化績效的指標(biāo)和考核的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2011年財政部出臺的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，我國目前的做法是各預(yù)算單位須先申報績效目標(biāo)再編制部門預(yù)算，但據(jù)調(diào)查了解，在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于預(yù)算和績效分屬于兩個不同的機(jī)構(gòu)管理，常見做法是預(yù)算單位高度重視部門預(yù)算編制，待部門預(yù)算編制完成后，再將其支出內(nèi)容復(fù)制于績效目標(biāo)申報表，即目前部門預(yù)算編制基本不參考績效目標(biāo)。部門預(yù)算編制與績效目標(biāo)申報表的不融合或“兩張皮”的做法，使得我國預(yù)算編制并沒有真正體現(xiàn)出績效導(dǎo)向。今后應(yīng)將績效與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)合并，且按照績效預(yù)算要求的預(yù)算結(jié)構(gòu)將績效目標(biāo)申報表與部門預(yù)算實(shí)質(zhì)性融合，即編制真正績效預(yù)算。

(五)規(guī)范預(yù)算績效管理的流程，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

預(yù)算績效管理是一種有別于傳統(tǒng)部門預(yù)算(逐項(xiàng)預(yù)算)的管理模式，也要有嚴(yán)格的程序或流程。從國外已有的實(shí)踐來看，預(yù)算績效管理都要經(jīng)過長期預(yù)算(或戰(zhàn)略規(guī)劃)制定、年度績效預(yù)算(或年度績效計劃)編制、績效預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控、績效評價與結(jié)果報告四個階段，這四個階段相互關(guān)聯(lián)共同構(gòu)成一個預(yù)算周期。各預(yù)算單位首先要編制一個五年期長期預(yù)算或戰(zhàn)略規(guī)劃，其核心內(nèi)容是長期預(yù)算結(jié)構(gòu)；長期預(yù)算結(jié)構(gòu)經(jīng)立法委員會和財政部門審核通過后進(jìn)入年度績效預(yù)算編制，其核心內(nèi)容是如何將長期預(yù)算結(jié)構(gòu)分解為可逐步實(shí)現(xiàn)的年度預(yù)算結(jié)構(gòu)；年度預(yù)算結(jié)構(gòu)經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審批后方可進(jìn)入執(zhí)行階段；執(zhí)行階段核心任務(wù)是對績效運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)期目標(biāo)應(yīng)及時加以糾正；執(zhí)行完后進(jìn)行績效評價，評價結(jié)果經(jīng)審計部門核準(zhǔn)后報告人大和政府，同時也要向社會公開。在此次問卷調(diào)查和訪談過程中，我們也了解到，由于理解上的偏差，各部門或單位的預(yù)算績效管理在流程上主要分為兩個階段：第一階段為績效目標(biāo)申報階段。這一階段要求預(yù)算單位同時設(shè)定長期和年度績效目標(biāo)與指標(biāo)，實(shí)際操作中各單位比較注重年度目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置，而長期目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置采用將年度目標(biāo)與指標(biāo)按3或5年簡單相加的做法。值得注意的是這些由單位自定目標(biāo)和指標(biāo)并未經(jīng)過財政和人大嚴(yán)格審核，幾乎沒有公信力。第二階段就是績效評價階段，這一階段包括單位自評和財政部門重點(diǎn)抽查評價。無論哪一種評價，目前尚沒有真正做到以績效目標(biāo)申報表中的預(yù)算結(jié)構(gòu)為依據(jù)，評價報告中絕大多數(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)都是評價機(jī)構(gòu)臨時制定的。預(yù)算監(jiān)督和評價結(jié)果應(yīng)用往往被忽視。我國今后應(yīng)借鑒國外的做法，規(guī)范績效預(yù)算流程，即先制定戰(zhàn)略規(guī)劃，待財政和人大預(yù)工委批準(zhǔn)后再編制年度績效預(yù)算；年度績效預(yù)算獲人大審批后，進(jìn)入執(zhí)行階段；執(zhí)行過程中應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算單位、主管部門、財政和人大對績效運(yùn)行的監(jiān)控；執(zhí)行完后進(jìn)行績效評價，評價應(yīng)以人大審批的預(yù)算結(jié)構(gòu)——預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，評價結(jié)果要經(jīng)過審計部門審查，并提交財政和人大評估，及時向社會公開。

注釋

①M(fèi)arc Robinson and Jim Brumby, Does Performance Budgeting Work？ An Analytical Review of the Empirical Literature, IMF Working Paper, November, 2005．

②王祺揚(yáng):《試論構(gòu)建公共部門績效預(yù)算制度》,《財政研究》2007年第1期。

③宋金濤:《湖北省深入推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的實(shí)踐》,《財政科學(xué)》2018年第11期。

④Theodore H. Poister and Streib Gregory, “Performance Measurement in Municipal Government: Assessing the State of the Practice，”PublicAdministrationReview,vol.59,no.4,1999,pp.325-335;Julia E. Melkers， Katherine G. Willoughby， Brian James， Jay Fountain， Wilson Campbell， Performance Measurement at the State and Local Levels: A Summary of Survey Results， GASB，2002．

⑤Julia Melkers and Katherine Willoughby， “Models of Performance—Measurement Use in Local Governments: Understanding Budgeting， Communication， and Lasting Effects，”PublicAdministrationReview,vol.65,no.2,2005,pp.180-190；Theodore H. Poister， and Streib Gregory, “Performance Measurement in Municipal Government: Assessing the State of the Practice，”PublicAdministrationReview，vol.59,no.4,1999,pp.325-335.

⑥Y. Lu， “Performance Budgeting: The Perspective of State Agencies，”PublicBudgeting&Finance，vol.27,no.4,2007,pp.1-17.

⑦Julia E. Melkers， Katherine G. Willoughby， Brian James， Jay Fountain， Wilson Campbell， Performance Measurement at the State and Local Levels: A Summary of Survey Results， GASB,2002.

⑧Evan Berman and XiaoHu Wang, “Performance Measurement in U.S. Counties: Capacity for Reform.”PublicAdministrationReview，vol.65,no.5,2000,pp.409-420;Richard J. Fischer, “An Overview of Performance Measurement，”PublicManagement，vol.76,no.9,1994,p.s-2;Patricia W. Ingraham， “Performance: Promises to Keep and Miles to Go，”PublicAdministrationReview，vol.65,no.4,2005,pp.390-395;Marc. Robinson， Best Practice in Performance Budgeting, Paper Presented at the Annual Conference of the Association for Budgeting and Financial Management， Kansas City， MO， October,2002.

⑨Marc Holzer， Lauren Bock Mullins， Marco Ferreira, Peter Hoontis, “Implementing Performance Budgeting at the State Level: Lessons Learned from New Jersey，”InternationalJournalofPublicAdministration，vol.38,no.12,2015,pp.1-12.

⑩Gloria A. Grizzle， “Linking Performance to Funding Decisions: What Is the Budgeter’s Roles？”PublicProductivityReview，vol.10,no.3,1987，pp.33-44;Sam Ashbaugh， “The Government Performance and Results Act: Lessons for State and Local Governments，”GovernmentFinanceReview， April， 2001,pp.19-23;Alfred T. Ho， “Perceptions of Performance Measurement and the Practice of Performance Budgeting in Small Cities，”StateandLocalGovernmentReview,vol.35,no.3,2003,pp.161-73.