趙智聰 鐘 樂 楊 銳

中國正在迎來前所未有的生態(tài)文明新時代。節(jié)約資源和保護環(huán)境是基本國策、像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境、實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、以保護自然資源環(huán)境為基礎的可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略部署都對國家公園和自然保護地體系建設提出了從嚴、優(yōu)先、基礎性等要求。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”。這是中央文件中繼2013年開始“國家公園體制建設”、2018年提出“以國家公園為主體的自然保護地體系建設”以來，首次明確提出新時代自然保護地體系中各類自然保護地的總體定位，其中明確了自然保護區(qū)的“基礎性”地位。

在這樣的背景下，本文試圖分析新時代自然保護區(qū)在自然保護地體系中的“基礎性”地位，以厘清現(xiàn)狀、明確問題、設定目標并提供策略。

1 為什么要重新解讀自然保護區(qū)的地位？

1.1 新時代生態(tài)文明建設之戰(zhàn)略要求

生態(tài)文明建設是當下最關鍵的國家意志，它關系著人民福祉和民族未來的千年大計。我國是保護國際(CI)認定的17個超級生物多樣性國家之一，在不同的生物多樣性國家排名中基本位列前十，具有物種豐富且特有度高、生態(tài)系統(tǒng)類型多樣、生態(tài)系統(tǒng)服務價值高等特點。但與此同時，中國也是全球生物多樣性喪失最為嚴重的國家之一[1]。“以國家公園為主體的自然保護地體系建設”是生態(tài)文明建設的排頭兵，能加強生物多樣性的有效保護，全面遏制生物多樣性喪失與生態(tài)環(huán)境退化趨勢，確保關鍵生態(tài)系統(tǒng)和重要物種得到有效保護，是實現(xiàn)“人與自然和諧共生”、中華民族永續(xù)發(fā)展的必然途徑。

在2014年我國開始國家公園和自然保護地體制改革之前，自然保護區(qū)是自然保護地中面積最大、生態(tài)保護功能最明確、生態(tài)系統(tǒng)服務價值最高的類型，對生物多樣性保護的重要意義可謂不言自明。在生態(tài)文明建設成為國家與民族必然選擇的新時代，研究如何繼承并進一步發(fā)揮自然保護區(qū)的重要作用成為新的戰(zhàn)略要求。

1.2 自然保護地整合優(yōu)化之現(xiàn)實需求

目前自然保護地整合優(yōu)化工作已如火如荼地展開?！吨笇б庖姟泛汀蛾P于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》對自然保護區(qū)在自然保護地體系和國土空間中的定位提出了要求。自然資源部、國家林業(yè)和草原局也下發(fā)了《關于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關工作的函(自然資函〔2020〕71號)》。

在解決自然保護區(qū)與其他類型自然保護地交疊問題時，首先需要明確自然保護區(qū)的基本定位，一些現(xiàn)實問題如自然保護區(qū)是否允許旅游活動與居民生產(chǎn)生活活動等，都將影響自然保護區(qū)邊界和分區(qū)的調(diào)整。另一方面，自然保護地整合優(yōu)化的結(jié)果需要與生態(tài)保護紅線、國土空間規(guī)劃等內(nèi)容充分銜接，自然保護地體系應該承擔以保護為首要目標的國土空間的功能[2]，因此找到自然保護的空缺，將應該保護的土地納入自然保護地，尤其是自然保護區(qū)，正在進行的自然保護地整合優(yōu)化工作中顯得更為迫切。

1.3 自然保護區(qū)自身發(fā)展之混亂迷局

1.3.1 事權職責模糊不清

各級政府對于自然保護區(qū)管理的權力、責任劃分不清?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)明確規(guī)定了自然保護區(qū)的屬地管理模式①，但實質(zhì)上存在屬地政府、上級政府、自然保護區(qū)管理機構及其上級行政主管部門等多個自然保護區(qū)內(nèi)自然資源的權力主體，直接導致了屢禁不止的違規(guī)開發(fā)建設現(xiàn)象。

自然保護區(qū)管理機構的事權類型模糊。一方面，多數(shù)管理機構集行政、事業(yè)和企業(yè)性質(zhì)于一體，兼有相互沖突的執(zhí)法、管理和開發(fā)、經(jīng)營等多項職責[3]。另一方面，大多數(shù)保護區(qū)管理機構不具備獨立的行政執(zhí)法主體資格[4]，且隨著國家林草局森林公安局轉(zhuǎn)隸公安部，其上級管理部門的行政執(zhí)法力量進一步減弱。

具體自然保護區(qū)單元的管理機構性質(zhì)模糊?！稐l例》相關條款的缺失導致全國各地自然保護區(qū)在機構設置上存在較大差異[5]。其行政級別從股級至副廳級不等，其性質(zhì)包括全額撥款、差額撥款和自籌自支事業(yè)單位，其行政隸屬則分為地方政府垂直管理和資源主管部門代管，令保護管理效能良莠不齊。

未形成與事權相匹配的政策、人員和資金支持。縣級政府和基層保護區(qū)管理機構承擔主要管理責任，但未得到與之相匹配的政策和資金支持，存在責權錯位等問題[6]。僅以管理人員配備不足為例，具體體現(xiàn)在3個方面。1)保護區(qū)工作人員編制不足，人均管護面積過大。以全國宏觀數(shù)據(jù)②統(tǒng)計，專職管理人員、專業(yè)技術人員的人均管護面積分別約為32.67、113.08km2；以微觀個例舉例剖析，內(nèi)蒙古自治區(qū)大興安嶺汗馬國家級自然保護區(qū)共核定編制81人，其中管護人員41人，距282人的合理管理人員訴求相去甚遠③。這樣的例子不勝枚舉。2)管理人員上崗考核機制不健全，部分保護區(qū)的實際在崗人員偏低，進一步增加了管護壓力。3)缺少專業(yè)技術人才，自然保護區(qū)多處于偏僻地區(qū)，引進和留住高學歷的優(yōu)秀人才十分困難，且大多數(shù)保護區(qū)不具備成體系的人才培養(yǎng)機制[7]。

1.3.2 嚴格管控名不符實

我國通過《條例》制定了相當嚴格的管控措施，核心區(qū)“禁止任何單位和個人進入”，除按規(guī)定經(jīng)批準外，“也不允許進入從事科學研究活動”，緩沖區(qū)“只準進入從事科學研究觀測活動”?，F(xiàn)實中卻難以執(zhí)行。2013—2015年，自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)新增人類活動1 466處，其中采石場、工礦用地、能源設施、旅游設施、交通設施、養(yǎng)殖場及其他人工設施等開發(fā)建設活動320處④；目前國家級自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)有城市建成區(qū)2個，建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)72個，人口約40萬，耕地17.9萬hm2⑤。足以反映在嚴苛的條例管控下，違規(guī)現(xiàn)象仍屢見不鮮。

1.3.3 旅游管理參差不齊

《條例》認可了在自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)開展參觀考察、旅游活動的合法行為，并明確了開展旅游活動的基本原則，但無論該《條例》還是相關法規(guī)中都未對自然保護區(qū)可以開展的旅游活動類型與強度進行進一步的規(guī)定。雖然《自然保護區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術規(guī)程》釋放出自然保護區(qū)內(nèi)旅游活動應為“生態(tài)旅游”的信號，但目前已開展“生態(tài)旅游”的較多自然保護區(qū)在實際操作中未能按照標準開展有效的管理和監(jiān)測，并產(chǎn)生了較嚴重的負面影響，如截至2008年已有22%的自然保護區(qū)由于開展生態(tài)旅游而造成保護對象的破壞，11%出現(xiàn)旅游資源退化，44%的自然保護區(qū)存在垃圾公害，12%出現(xiàn)水污染，11%有噪聲污染，3%有空氣污染[8]。

造成生態(tài)旅游與保護管理目標沖突的主要原因如下。1)管理機構認識不到位，規(guī)劃科學性不足。一方面，部分保護區(qū)未編制生態(tài)旅游方案、未報批總體規(guī)劃，大部分保護區(qū)基礎設施及為發(fā)展旅游而配套的建設項目，未履行環(huán)保審批程序[4]。另一方面，即使是編制了生態(tài)旅游方案的保護區(qū)，實際也缺乏對資源本底、旅游風險等的充分科學研究，缺乏生態(tài)影響評估和游客管控要求。2)管理體制不完善、管理能力不到位。目前的生態(tài)旅游活動主要由保護區(qū)管理機構進行管理，但監(jiān)管部門的缺位令管理機構易在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下違規(guī)開發(fā)運營。一些保護區(qū)內(nèi)人滿為患，部分旅游開發(fā)深入核心區(qū)，甚至為旅游開發(fā)調(diào)整自然保護區(qū)分區(qū)。3)缺少對旅游產(chǎn)生影響的直接監(jiān)測和分析。研究表明，己開展生態(tài)旅游的保護區(qū)中根據(jù)科學監(jiān)測對游客人數(shù)進行控制的僅占20%[9]。4)環(huán)境教育功能未能充分體現(xiàn)。2003年時全國僅有38個自然保護區(qū)建立了自然博物館或展廳，59個設立了講解牌[10]；2007年時只有不到20%的自然保護區(qū)配有經(jīng)過專業(yè)訓練的導游[11]。

2 為什么要將自然保護區(qū)定位于自然保護地體系中的“基礎性地位”？

2.1 自然保護區(qū)已取得顯著保護成效，是生物多樣性保護之基

自然保護區(qū)是我國建立最早的自然保護地類型，1956年設立的廣東省鼎湖山自然保護區(qū)拉開了我國自然保護地建設事業(yè)的帷幕。經(jīng)過60余年的發(fā)展，在此輪自然保護地體系改革開展之前，自然保護區(qū)已經(jīng)取得了在各類自然保護地中的基礎性地位。1)自然保護區(qū)已成為我國面積最大的自然保護地類型，截至2016年6月30日，我國已建成總面積達147萬km2的2 740處自然保護區(qū)，其陸域面積約占我國陸地國土面積的14.8%②。2)自然保護區(qū)在我國生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護中發(fā)揮著無可替代的作用，它保護了我國90%以上的陸域以及水域與濕地生態(tài)系統(tǒng)類型，15.1%的森林，30%的濕地，30%的荒漠植被和11%的草原，65%的高等植物群落類型，85%的野生動物種類，89%的國家重點保護野生動植物種類，88%的極度瀕危野生動物，64%的極小種群野生植物[12]。3)自然保護區(qū)在改革后的自然保護地體系中仍將占據(jù)基礎性地位。截至2019年12月，我國先后建立11處國家公園體制試點區(qū)，其中納入的自然保護區(qū)的面積占比達87%(表1)。去除國家公園體制試點區(qū)內(nèi)的自然保護區(qū)，目前自然保護區(qū)面積仍達112.63萬km2，占國土陸域面積11.73%，按自然保護地占國土面積18%的改革目標計，且遵照現(xiàn)有整合優(yōu)化原則，自然保護區(qū)與其他類型自然保護地交叉重疊時如無特殊情況將保留自然保護區(qū)，那么，自然保護地的一半以上仍將是自然保護區(qū)。4)自然保護區(qū)業(yè)已形成從各類資源法、條例，到部門規(guī)章、國家標準、技術規(guī)范等的一系列政策體系，形成了具有較高級別和較完整體系的管理制度。

而無論是“國家公園體制建設”，還是“以國家公園為主體的自然保護地體系建設”，其成功與否，都應以是否鞏固和拓展了我國生物多樣性保護已取得的成果，是否加強和促進了我國自然保護地體系的管理成效為標志。因此，自然保護地體系改革應該進一步加強自然保護區(qū)的基礎性地位。

2.2 自然保護區(qū)是物種及其棲息地保護的核心陣地，是生物多樣性保護之根

自然保護區(qū)的核心功能是生態(tài)系統(tǒng)、物種及其棲息地保護?！吨笇б庖姟穼⑽覈匀槐Ｗo區(qū)明確定義為“保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動物植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域”。事實亦是如此，目前我國自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類自然保護區(qū)占據(jù)了自然保護區(qū)類型的絕大多數(shù)(表2)。

根據(jù)《指導意見》，我國自然保護地的保護對象主要可分為生態(tài)系統(tǒng)、物種及其棲息地、地質(zhì)遺跡3種類型。其中，根據(jù)《建設國家公園總體方案》，國家公園是指“由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”，更強調(diào)對具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)的保護，在一定程度上分擔了原屬自然保護區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)保護功能，而風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園已在實質(zhì)上將自然遺跡作為保護對象。因此，在新的體系下，自然保護區(qū)幾乎成為專門保護物種及其棲息地的唯一陣地。

我國是世界上12個生物多樣性最豐富的國家之一，物種豐富、特有程度高，還擁有以大熊貓、白鰭豚等為代表的有“活化石”之稱的眾多珍稀動物[13]23-24。然而多年來，我國物種及其棲息地保護的形勢一直不容樂觀：高度瀕危的鳥類、獸類進一步受脅，魚類、維管植物種類喪失速率加快，總體而言數(shù)量較多的物種喪失速率加快，亟須加強保護[14]。有學者指出國家級自然保護區(qū)對最受關注的瀕危物種分布熱點地區(qū)覆蓋不足，尤其是在中國東部和南部地區(qū)[15]。

對野生動植物及其棲息地的保護，是生物多樣性保護的最直接途徑，通過自然保護地的建立來保護瀕危物種，也是遏制生物多樣性持續(xù)下降的最有力措施。在自然保護地體系中，自然保護區(qū)是物種及其棲息地保護的重要陣地，是生物多樣性保護之根本，也應由此確定自然保護區(qū)的核心保護對象并調(diào)整相關措施。

表1 國家公園體制試點區(qū)及其包含的自然保護區(qū)數(shù)據(jù)表Tab.1 Data of nature reserves covered by pilot national parks

表2 各類型自然保護區(qū)數(shù)量與面積一覽表Tab.2 The number and area of various types of nature reserves

2.3 自然保護區(qū)是生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)服務的基本底線，是生物多樣性保護之源

維護生態(tài)安全并提供生態(tài)系統(tǒng)服務則是自然保護區(qū)的基本工作。一方面，現(xiàn)狀自然保護區(qū)仍以保護生態(tài)系統(tǒng)為主(表2)，在未來有一部分被劃入國家公園后，仍將有較大面積的生態(tài)系統(tǒng)以自然保護區(qū)的形式得到保護[13]173。另一方面，我國仍有大面積區(qū)域具有重要生態(tài)功能，是維持國土生態(tài)安全并提供生態(tài)系統(tǒng)服務的重要空間，而保護地對其覆蓋面積仍然明顯不足，如我國重點生態(tài)功能區(qū)中的自然保護區(qū)面積占比為24.06%[16]，中國32個內(nèi)陸陸地和水域生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)中共涉及86.2萬km2的338處國家級、省級/自治區(qū)級自然保護區(qū)，占其總面積276萬km2的31.23%⑥。

生態(tài)系統(tǒng)的保護是生物多樣性保護的內(nèi)容之一，不僅是維持物種多樣性的基本源泉，也發(fā)揮著維護國家生態(tài)安全、為可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)系統(tǒng)服務的重要功能。因此，按照生態(tài)文明戰(zhàn)略的要求，自然保護地在維護國土生態(tài)安全、提供生態(tài)系統(tǒng)服務方面意義重大，自然保護區(qū)對生態(tài)系統(tǒng)保護、生態(tài)功能的維護肩負重要使命。

圖1 改革前自然保護區(qū)資金來源渠道示意圖(作者繪)Fig.1 Fund channels for nature reserves before the reform of protected area system

3 如何實現(xiàn)自然保護區(qū)在自然保護地體系中的基礎性地位？

實現(xiàn)自然保護區(qū)的基礎性地位，需要處理好5個方面的關鍵問題，即認識、管理體制、空間范圍、旅游管理和社區(qū)管理，以下分述之。

3.1 在法律法規(guī)中明確自然保護區(qū)的基礎性地位與嚴格管理的基本要求

自然保護區(qū)的嚴格管理是強調(diào)對人類活動的嚴格限制和控制，一方面應盡量避免人類活動的干擾和設施建設，另一方面，在開展科研、監(jiān)測和生態(tài)恢復等活動時，盡可能強調(diào)讓自然做功，盡量避免通過人工措施直接干預自然的物理和生物過程。

應在以下方面強調(diào)對處于自然保護地基礎性地位的自然保護區(qū)的嚴格管理要求。首先，在立法方面，應在正在起草和討論的《自然保護地法》中明確自然保護區(qū)在自然保護地體系中的基礎性地位和“嚴格管理”的基本管護定位，并明確規(guī)定“禁止類措施”。清楚規(guī)定和清晰表達國家公園、自然保護區(qū)和自然公園三大類自然保護地在管控措施嚴格程度方面的梯度，以及邏輯關系上的一致性。其次，在政策的制定方面，在相關國家或行業(yè)標準中明確自然保護區(qū)的基礎性地位和基本功能，嚴格界定準入條件，規(guī)定其內(nèi)允許開展的各類人類活動及其強度上限，以及保護監(jiān)測和管理、道路交通、市政基礎等各類設施的建設上限。最后，在空間規(guī)劃層面，進行自上而下的布局研究，將包括自然保護區(qū)總體布局在內(nèi)的“自然保護地體系規(guī)劃”納入國家層面國土空間規(guī)劃，將各省“以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃”納入省級國土空間規(guī)劃，在市縣國土空間規(guī)劃中落實各自然保護區(qū)的空間分布[2]。從國土全域尺度考慮自然保護的重要空缺，為自然保護區(qū)持續(xù)增量提質(zhì)安排空間，同時明確在國土空間管控中的保護力度。

3.2 推動實現(xiàn)中央事權與中央政府直管

考慮到我國自然保護區(qū)在自然保護地體系中的“基礎性”地位，建議條件成熟時，將國家級自然保護區(qū)界定為中央事權，由中央政府統(tǒng)一行使管理權。該建議基于以下3個方面的理由。

1)自然保護區(qū)在國家生物多樣性保護中的基礎性地位事關國土生態(tài)安全，應為中央事權。包含“生態(tài)安全”在內(nèi)的“國家安全”屬于中央事權范疇⑦，生物多樣性保護是實現(xiàn)國家生態(tài)安全的必要前提，而自然保護地體系建設是實現(xiàn)生物多樣性保護的最有效措施，自然保護區(qū)將約占國土面積的10%以上，面積大、重要性高，在自然保護地體系中雄踞基礎性地位，是國家生物多樣性保護的中堅力量，理應納入中央事權。

2)為保障自然保護區(qū)的可持續(xù)性，中央政府應當承擔更大責任。為保證自然保護區(qū)的自然狀態(tài)不受人為干擾，其人為游憩類活動僅限于允許部分條件成熟的自然保護區(qū)單元開展沒有任何人工設施建設的“荒野體驗”。但該措施也限制了地方經(jīng)濟的發(fā)展，周邊社區(qū)和當?shù)卣疅o法通過建立、管理自然保護區(qū)獲取可觀的經(jīng)濟收益，影響其積極性，因此宜由中央政府直管，并提供適當?shù)墓茏o工作崗位，讓當?shù)卣桶傩胀ㄟ^保護獲得實惠，保證自然保護區(qū)的長治久安。

3)中央事權和中央政府直管的資金缺口可負擔。實現(xiàn)自然保護區(qū)的有效保護管理雖有人員經(jīng)費、日常管護及其設施設備、生態(tài)恢復項目等方面的資金需求，但我國目前已投入了大量各類別的生態(tài)保護資金。分析近年全國一般公共預算支出決算⑧，用于自然保護區(qū)的資金包括“節(jié)能環(huán)保類支出”“農(nóng)林水事務支出”“國土資源氣象等事務支出”中的多種項目，包括中央和地方各級財政，通過原環(huán)保部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等多個渠道流入，來源渠道復雜(圖1)。若將上述資金統(tǒng)籌使用，則顯然資金缺口在可負擔的范圍內(nèi)。加之在禁止旅游活動的條件下，不需大型旅游基礎設施的建設，工程建設類投資需求將大幅壓縮，資金缺口可能更小。

3.3 保證自然保護區(qū)面積充足和代表性充分

在自然保護地體系中，雖然國家公園承載著“主體”地位與作用，但基礎性的保護功能則由自然保護區(qū)所承擔，因此，應確保自然保護區(qū)有足夠的面積來維持生態(tài)系統(tǒng)功能和過程的穩(wěn)定性，并充分保障其代表性。

從國土生態(tài)安全的角度考慮，僅依靠國家公園無法完全實現(xiàn)我國生態(tài)系統(tǒng)和物種及其棲息地的保護。目前有眾多具有突出生態(tài)系統(tǒng)和棲息地保護價值的區(qū)域，尤其是位于我國西部、北部等高海拔和高寒地區(qū)的大面積自然區(qū)域，已經(jīng)長期作為自然保護區(qū)進行保護，且并未與其他類型自然保護地交叉重疊，他們并不宜大規(guī)模直接劃入國家公園，而應維持自然保護區(qū)的性質(zhì)，保護大面積生態(tài)系統(tǒng)及其物種。

從自然保護地的未來發(fā)展來考慮，自然保護區(qū)的總量規(guī)模仍不足。雖然目前我國自然保護地總面積已約占國土陸域面積的18%，但還需將更廣泛的國土空間和海域空間納入，才能根本上遏制我國生物多樣性下降的總體趨勢并保證生態(tài)系統(tǒng)服務供給[18]。在自然保護地總量進一步增加的前提下，作為基礎性地位的自然保護區(qū)的面積也應進一步增加。

3.4 嚴格限制旅游經(jīng)營活動

自然保護區(qū)應嚴格限制旅游經(jīng)營活動，僅在條件成熟的自然保護區(qū)的部分區(qū)域開展“荒野體驗”?！盎囊绑w驗”區(qū)別于現(xiàn)在通常意義上所謂的“生態(tài)旅游”，其最為直觀的特征是禁止建設一切人工設施，以此嚴格限定進入自然保護區(qū)的訪客規(guī)模和活動類型?；囊绑w驗的目的是讓訪客能夠在自然環(huán)境中享受孤獨，體會融入自然的樂趣，其管理規(guī)定包括3個方面：1)嚴格執(zhí)行體驗主體為個人或小團隊的預約制；2)規(guī)劃并嚴格限定訪客體驗范圍和可達空間，保證訪客在指定范圍內(nèi)可自由行動，并在體驗過程中不與其他個人或小團隊相遇；3)嚴格執(zhí)行“不留痕跡”(Leave No Trace)措施。

在這一限定下，面對當前正在進行的自然保護地整合優(yōu)化任務，應謹慎處理自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)的關系。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國至少有42處國家級自然保護區(qū)與國家級風景名勝區(qū)交叉重疊或比鄰(圖2)⑨，這些區(qū)域都已開展較大規(guī)模的旅游活動，也是人們耳熟能詳?shù)闹匾皡^(qū)，簡單按照相關規(guī)定劃入自然保護區(qū)⑩，容易引起公眾對自然保護區(qū)概念的混淆，帶來未來管理上的隱患，不利于自然保護區(qū)的保護管理，也不符合自然保護區(qū)的實際保護功能要求，有悖于自然保護區(qū)的“基礎性”地位。在自然保護地優(yōu)化整合的過程中，這些自然保護地交疊或比鄰的區(qū)域應“一事一議”，具體判斷人類活動影響的程度，確定其適合的類型和分區(qū)，避免“一刀切”的政策。

3.5 差別化管理和有序退出社區(qū)生產(chǎn)生活活動

圖2 國家級自然保護區(qū)與國家級風景名勝區(qū)交疊或比鄰(清華大學國家公園研究院繪制，底圖引自自然資源部標準地圖服務網(wǎng)站)Fig.2 National nature reserves overlap or neighbor national scenic and historical areas

總體上，自然保護區(qū)內(nèi)應嚴格限制和有序退出社區(qū)的生產(chǎn)生活活動。鑒于自然保護區(qū)在我國自然保護中的基礎性地位，自然保護區(qū)應最大限度地避免人類干擾，保證其自然演替過程的持續(xù)進行。

差別化管理是指在自然保護區(qū)內(nèi)存在一些例外情況。對于已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)演替組成部分的具有較長時間歷史的原住民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活活動，在自然保護區(qū)的一般控制區(qū)應滿足其合理訴求。這里有3個方面需要強調(diào)：1)這種原住民的生產(chǎn)生活活動已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)的組成要素，成為生態(tài)過程中的重要環(huán)節(jié)，或成為重要物種的生存、繁衍等生命過程的組成部分，是能夠維持和促進生態(tài)系統(tǒng)健康的積極力量；2)原住民的生產(chǎn)生活活動按照傳統(tǒng)的方式開展，形成了特有的文化傳統(tǒng)；3)原住民的生產(chǎn)生活活動可以規(guī)避現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的污染，負面影響可控。同時滿足這3個條件的社區(qū)生產(chǎn)生活活動應納入自然保護區(qū)管理，同時自然保護區(qū)的相關管理政策應尊重原住民的傳統(tǒng)。不滿足上述條件的社區(qū)生產(chǎn)生活活動應有序退出。

4 結(jié)語

在現(xiàn)實條件下，仍有很多問題并不能為自然保護區(qū)的相關決策提供足夠的科學依據(jù)，例如如何評價某一地塊的價值并確認其是否為重要的棲息地仍然是尚未解決的科學問題，這導致在實際進行自然保護地的整合優(yōu)化過程中，過多地依賴當?shù)毓芾聿块T和地方政府的意愿，這些意愿往往以方便管理和不對當?shù)匕l(fā)展產(chǎn)生過多制約為立足點。又如如何評價某一區(qū)域的原真性、自然度和連通度，從而控制人類干預的程度，也尚未有普世方法或技術途徑。因此，在生態(tài)文明建設的新要求下，自然保護區(qū)保護管理與科學研究的任務仍舊十分艱巨。

需要強調(diào)的是，自然保護區(qū)具有保障國土生態(tài)安全的基礎性作用，是我們留給大自然最后的底線空間，擴大其范圍、保證其不受人類干擾的原真性和自然度，是當代人應盡之義務。

致謝：本文部分觀點基于清華大學國家公園研究院項目團隊開展的前期研究，項目組成員除本文作者外還包括莊優(yōu)波、馬之野、曹越、侯姝彧、彭欽一、叢容、徐鋒、榮鈺等老師和同學，在此表示感謝。

注釋：

① 《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第八條規(guī)定：“國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制”“縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理的部門的設置和職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)鼐唧w情況確定”。

② 全國自然保護區(qū)人員數(shù)據(jù)、面積數(shù)據(jù)均整理自2016年環(huán)境保護部部長陳吉寧在十二屆全國人大常委會第二十一次會議上所作《國務院關于自然保護區(qū)建設和管理工作情況的報告》。

③ 依據(jù)《內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)森林資源管護管理辦法》測算。

④ 根據(jù)《環(huán)境保護部通報國家級自然保護區(qū)人類活動遙感監(jiān)測情況》整理，https://www.cenews.com.cn/environment/wxgc/zcxw/201702/t20170213_821137.html。

⑤ 依據(jù)自然資源部、國家林業(yè)和草原局《關于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關工作的函》(自然資函〔2020〕71號)公布的數(shù)據(jù)。

⑥ 根據(jù)環(huán)境保護部《中國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域范圍》整理，http://www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201601/t20160105_321061.htm。

⑦ 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權?！薄吨腥A人民共和國國家安全法》已明確將“生態(tài)安全”納入國家安全范疇。

⑧ 根據(jù)中華人民共和國財政部《2018年全國一般公共預算支出決算表》整理，http://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/t20190718_3303195.htm。

⑨ 通過GIS緩沖區(qū)分析計算國家級自然保護區(qū)與國家級風景名勝區(qū)的歐氏距離，當歐氏距離<20km時，判定二者為交疊或高度相鄰，涉及自然保護區(qū)為(即圖2編號)：1五大連池、2小北湖、3醫(yī)巫閭山、4蛇島老鐵山、5成山頭海濱地貌、6龐泉溝、7太統(tǒng)-崆峒山、8太寬河、9九寨溝、10雪寶頂、11小金四姑娘山、12白水河、13貢嘎山、14諾水河珍稀水生動物、15雞公山、16董寨、17長興地質(zhì)遺跡、18縉云山、19金佛山、20麻陽河、21東洞庭湖、22張家界大鯢、23九宮山、24廬山、25習水中亞熱帶常綠闊葉林、26長寧竹海、27佛頂山、28湖南舜皇山、29金童山、30南岳衡山、31井岡山、32陽際峰、33閩江河口濕地、34蒼山洱海、35納板河流域、36西雙版納、37九嶷山、38丹霞山、39鼎湖山、40漳江口紅樹林、41廈門珍稀海洋物種、42三亞珊瑚礁。

⑩ 《自然資源部國家林業(yè)和草原局關于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關工作的函》指出：“國家級和省級自然保護區(qū)與風景名勝區(qū)等各類自然保護地交叉重疊式，原則上保留國家級和省級自然保護區(qū)。”