宗 敏 彭利達(dá) 孫旻愷 張建林 杜文武

隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，中國城市公園的數(shù)量日益增加，公園綠地的面積也逐年上升。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，我國人均公園綠地面積由1981年的1.6m2上升至2017年的14.01m2[1]。大規(guī)模的公園建設(shè)、管理與維護(hù)伴隨著大量資金的持續(xù)投入，如何確保公園品質(zhì)、提升公園活力、減輕政府管養(yǎng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，成為當(dāng)前及未來亟待解決的重要問題。

日本城市公園發(fā)展過程中也面臨著類似問題。為解決該問題，從1956年頒布《都市公園法》，到1999年頒布《PFI法》[2]，再到2017年修訂《都市公園法》，其公園制度體系進(jìn)行了持續(xù)的更新和完善。然而，我國第一個(gè)公園管理相關(guān)法律文件《城市綠化條例》于1992年才正式頒布[3]，同時(shí)在其后近30年的快速發(fā)展中公園管理制度未能有效更新。在我國“自上而下，政府主導(dǎo)”的建設(shè)管理形勢(shì)下，積極創(chuàng)新城市公園多元主體管理模式，有效更新公園管理制度迫在眉睫。

本文介紹了日本新型公園管理制度——Park-PFI。該制度是“自上而下”與“自下而上”管理相結(jié)合的典范，在鼓勵(lì)私人資本參與公園運(yùn)營，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)仄髽I(yè)經(jīng)營優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行了積極探索并取得了顯著成果。本文選取其中最具代表性的案例——南池袋公園為研究對(duì)象，該公園以其設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、經(jīng)營的綜合協(xié)調(diào)對(duì)園林學(xué)的進(jìn)步和發(fā)展作出了顯著貢獻(xiàn)，于2017年獲日本造園學(xué)會(huì)獎(jiǎng)[4]，具有相當(dāng)高的人氣。本文希望通過審視Park-PFI制度在日本都市公園建設(shè)管理中的應(yīng)用，啟示我國城市公園管理運(yùn)營制度探索，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公園活化。

1 Park-PFI的提出背景

1.1 日本城市公園管理面臨的問題

截至2017年，日本人均公園綠地面積達(dá)10.5m2，城市發(fā)展進(jìn)入后建設(shè)時(shí)期[5]。一方面，公園設(shè)施老化，吸引力不足等問題普遍存在；另一方面，公園管理部門的維護(hù)管理費(fèi)有限，在公園更新建設(shè)方面的投資也有一定的局限性。因此，為了推進(jìn)公園設(shè)施的更新，提高城市公園的魅力，日本提出一種新型的城市公園建設(shè)管理制度——Park-PFI制度[6]。并于2017年都市公園法的修訂中正式出臺(tái)相應(yīng)文件，確定其具體實(shí)施辦法。

1.2 城市公園相關(guān)管理制度的發(fā)展

1.2.1 設(shè)置管理許可制度

該制度創(chuàng)設(shè)于1969年，根據(jù)日本都市公園法第五條，允許公園管理者以外的人向公園管理者提出申請(qǐng)，在公園內(nèi)設(shè)置收費(fèi)設(shè)施并對(duì)其進(jìn)行運(yùn)營[7]。這是一種“自上而下”的管理制度，由公園管理者進(jìn)行決策。且按照該制度的規(guī)定，公園內(nèi)收費(fèi)設(shè)施的使用期限不超過10年，該制度運(yùn)行機(jī)制如圖1所示。

1.2.2 PFI制度

PFI(Private Finance Initiative)制度是依據(jù)1999年設(shè)立的PFI法，選定特殊目的公司(SPC)與金融機(jī)關(guān)等，運(yùn)用私人資本，由私人企業(yè)對(duì)公園進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營管理的手法[8]。私人企業(yè)與第三方簽訂合同，負(fù)責(zé)公園的建設(shè)與運(yùn)營管理，為市民提供公共服務(wù)，具體運(yùn)行機(jī)制如圖2所示。

與傳統(tǒng)的公園建設(shè)與管理方式相比，PFI制度有利于分擔(dān)政府的公共事務(wù)與財(cái)政負(fù)擔(dān)。但該制度的實(shí)施手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，從申請(qǐng)到許可再到設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)都涉及多方協(xié)調(diào)，適用于投資需求較大的大型公共建設(shè)項(xiàng)目(如道路、醫(yī)院等)[9]，對(duì)于小型城市公園而言程序過于冗雜，實(shí)施進(jìn)展較慢。

1.3 Park-PFI的誕生

面對(duì)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、公園設(shè)施老化、公園服務(wù)質(zhì)量亟待提升的現(xiàn)狀，作為對(duì)前述制度的改良，Park-PFI應(yīng)運(yùn)而生。一方面，Park-PFI制度在設(shè)置管理許可制度的基礎(chǔ)上增加了公眾參與，形成了“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的管理特點(diǎn)，還提出了延長設(shè)施使用時(shí)間至20年的鼓勵(lì)措施。另一方面，Park-PFI制度融合了PFI制度允許私人資本參與到公園設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理維持的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上簡化了操作流程(圖3)?？傮w而言，Park-PFI制度的創(chuàng)設(shè)為日本公園管理制度體系注入了新的血液。

圖1 設(shè)置管理許可制度運(yùn)行機(jī)制圖

圖2 PFI制度運(yùn)行機(jī)制圖

圖3 Park-PFI制度運(yùn)行機(jī)制圖

圖4 Park-PFI制度實(shí)施示意圖

2 Park-PFI概述

2.1 Park-PFI的定義

Park-PFI是指在城市公園中設(shè)置提升服務(wù)品質(zhì)、擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容的付費(fèi)設(shè)施，采取公開優(yōu)選、嚴(yán)格準(zhǔn)入的方式，對(duì)其進(jìn)行市場化經(jīng)營，并通過該設(shè)施產(chǎn)生的收益，反哺公園設(shè)計(jì)、建設(shè)、改造及持續(xù)管理的“收益還原型”公園運(yùn)營制度[6](圖4)。

2.2 Park-PFI的特征

Park-PFI制度的主要特征體現(xiàn)在3個(gè)方面。

1)私人融資與公共屬性的兼?zhèn)?。通過公開優(yōu)選的方式對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行篩選并簽署長效合作協(xié)議(一般10年以上)[6]，整個(gè)過程涉及多方參與，在市場化經(jīng)營的同時(shí)確保公園使用者對(duì)該設(shè)施需求的必要性，以及設(shè)施服務(wù)對(duì)象的大眾性。

2)設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理運(yùn)營一體化。通過在設(shè)計(jì)之初考慮收益設(shè)施的建設(shè)并提前簽署協(xié)議，規(guī)定運(yùn)營商向公園管理者繳納部分收益用于公園維護(hù)管理[10]。使得公園的設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理運(yùn)營在協(xié)議下一體化開展，為公園建成后的可持續(xù)性管理提供長效資金與制度保障。

3)鼓勵(lì)區(qū)域協(xié)同。一方面，將區(qū)域貢獻(xiàn)作為選取優(yōu)質(zhì)運(yùn)營商的重要指標(biāo)。另一方面，公園管理部門與城市其他管理部門相互合作，以公園帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 Park-PFI的實(shí)施過程

私人企業(yè)根據(jù)公園管理者公布的運(yùn)營商招募信息，提交申請(qǐng)計(jì)劃，由公園管理者對(duì)商家及企業(yè)進(jìn)行篩選，過程規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。為建立長效合作機(jī)制，保護(hù)本地文化及社區(qū)傳承，優(yōu)先考慮本地商家及特色商家，為公園后期運(yùn)營及地域活化建立良好的基礎(chǔ)。選定之后，私人企業(yè)與公園管理者簽訂包括設(shè)施管理運(yùn)營在內(nèi)的有關(guān)條件的協(xié)議。私人企業(yè)根據(jù)相應(yīng)的計(jì)劃及協(xié)議，統(tǒng)一設(shè)計(jì)建設(shè)公園收費(fèi)服務(wù)設(shè)施及園內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施。由公園管理者向私人企業(yè)提供一定的建設(shè)費(fèi)支持，私人企業(yè)向公園使用者提供服務(wù)，并獲得該服務(wù)所產(chǎn)生的收益[10]。

2.4 Park-PFI的應(yīng)用價(jià)值

對(duì)公園管理方而言，有利于減輕管理者財(cái)政負(fù)擔(dān)并分擔(dān)其管理維護(hù)事務(wù)；對(duì)私人企業(yè)而言，有利于經(jīng)營業(yè)務(wù)拓展和收益增加；對(duì)公園使用者而言，有利于增強(qiáng)其使用便利性、舒適性和安全性，以及獲得更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。總體而言，Park-PFI是一種集政企合作與公眾參與于一體的城市公園建設(shè)管理制度，該制度有利于協(xié)調(diào)公園管理者、私人企業(yè)、公園使用者等多方利益，提升公園設(shè)施品質(zhì)及服務(wù)質(zhì)量，對(duì)于公園活力的提升和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有較高的應(yīng)用價(jià)值。

3 Park-PFI理念在南池袋公園建設(shè)管理中的應(yīng)用

3.1 南池袋公園簡介

南池袋公園是位于東京都豐島區(qū)南池袋的區(qū)立公園，于2016年更新建設(shè)完成，面積7 811.5m2。在日本城市公園分類中屬于近鄰公園。公園位于JR池袋站和區(qū)政府大樓之間，周邊緊鄰商業(yè)辦公樓與文化建筑。更新后的南池袋公園集休閑娛樂、聚會(huì)餐飲、兒童游戲、防災(zāi)等功能于一體，主要由草坪、櫻花露臺(tái)、兒童活動(dòng)場地和一棟收益型服務(wù)建筑組成(圖5)。

在Park-PFI理念的指導(dǎo)下，南池袋公園在充分調(diào)動(dòng)本地居民參與公園管理運(yùn)營方面取得了顯著成果。公園采取公開招募的方式選取私人企業(yè)并與之簽訂協(xié)議，其設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理運(yùn)營在協(xié)議指導(dǎo)下一體化進(jìn)行，建設(shè)和運(yùn)營管理階段均有私人資本的加入，同時(shí)私人企業(yè)的部分收益還原于公園管理。此外，豐島區(qū)公園管理部門與其他部門合作，以南池袋公園的管理運(yùn)營帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和活力的提升。

3.2 P-PFI①理念在南池袋公園建設(shè)中的應(yīng)用

3.2.1 南池袋公園建設(shè)過程的多方參與

南池袋公園誕生于二戰(zhàn)后的日本區(qū)劃整理事業(yè)，初次開園可追溯到1951年，其后逐漸成為流浪漢聚居的場所，居民不敢靠近。直至2007年，東京電力公司計(jì)劃在公園地下設(shè)置變電所，成為南池袋公園更新的契機(jī)。在東京電力向豐島區(qū)提出申請(qǐng)后，公園關(guān)閉了近4年[11]。直到2013年9月，該區(qū)召開研究會(huì)，聽取公園周邊的土地管理者和居民的意見，提出在公園內(nèi)設(shè)置咖啡餐廳。為豐富使用體驗(yàn)，咖啡餐廳綜合了書吧閱讀及臨時(shí)辦公等功能。

公園一期建設(shè)于2014年10月開始實(shí)施，以建筑工程為主，建筑物由區(qū)建設(shè)、持有、樓層出租，內(nèi)部裝修委托給經(jīng)營者。公園內(nèi)咖啡餐廳經(jīng)營者的選定通過公開招募的方式，由申請(qǐng)者提出申請(qǐng)后，2015年3月，區(qū)內(nèi)召開研究會(huì)最終確定由區(qū)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)豐富的私人企業(yè)接管[12]。2015年4月開始咖啡餐廳向周邊市民開放，隨后開始了二期工程(即廣場、草坪等園林工程)的建設(shè)，于2016年完成建設(shè)并全面開園。公園建設(shè)流程如圖6所示。

圖5 南池袋公園平面圖(作者改繪自https://www.landscapeplus.co.jp/minamiikebukuro)

圖6 南池袋公園建設(shè)流程圖(黃色部分涉及多方參與)

圖7 南池袋公園管理運(yùn)營機(jī)制圖

3.2.2 南池袋公園建設(shè)中的私人融資

南池袋公園的建設(shè)費(fèi)用主要來源為東京電力地下變電所修復(fù)費(fèi)，此外還包括咖啡餐廳經(jīng)營者和政府出資，具體建設(shè)收入與支出費(fèi)用情況如表1所示②。私人資本(咖啡餐廳)的加入減輕了豐島區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，在設(shè)計(jì)建設(shè)之初除考慮環(huán)境與社會(huì)效益外，充分考慮其經(jīng)濟(jì)效益，為公園的可持續(xù)管理奠定基礎(chǔ)。

3.3 P-PFI理念在南池袋公園管理運(yùn)營中的應(yīng)用

3.3.1 南池袋公園的協(xié)同管理機(jī)制

公園的維持管理由豐島區(qū)公園管理部門外包給西武造園公司，主要負(fù)責(zé)清掃、植栽管理、兒童活動(dòng)區(qū)的木屑更換等。同時(shí)，成立地區(qū)組織“南池袋公園促進(jìn)會(huì)”協(xié)助公園管理。其管理運(yùn)營機(jī)制如圖7所示?！澳铣卮珗@促進(jìn)會(huì)”由政府、市民、社區(qū)代表等利益相關(guān)者合作成立，具體組織架構(gòu)如圖8所示。主要職能是討論公園使用準(zhǔn)則、為提升公園魅力定期舉辦研討會(huì)，以及審議公園活動(dòng)申請(qǐng)等。

表1 南池袋公園建設(shè)費(fèi)用明細(xì)表

3.3.2 南池袋公園的運(yùn)營收入反哺公園管理

南池袋公園的運(yùn)營以私人資本(咖啡店運(yùn)營商)為主導(dǎo)，通過租用公園內(nèi)的建筑，擁有其使用權(quán)，咖啡廳經(jīng)營者每年需繳納約1 930萬日元的租金，占管理總收入的一半以上。此外，東京電力和東京地鐵每年需向公園繳納一定的占用費(fèi)。南池袋公園的具體管理運(yùn)營費(fèi)用如表2所示?？傮w而言，南池袋公園在P-PFI模式下的管理運(yùn)營每年收益約1 000萬日元，這部分收入為地區(qū)協(xié)會(huì)“南池袋公園促進(jìn)會(huì)”提供資金支持。

圖9 南池袋公園管理運(yùn)營現(xiàn)狀圖

圖10 南池袋公園活動(dòng)照片(引自https://www.facebook.com/Minamiikebukuropark/)

3.4 P-PFI理念在南池袋公園的應(yīng)用效果

3.4.1 南池袋公園利用率顯著提高

在私人企業(yè)、“南池袋公園促進(jìn)會(huì)”和公園管理者的共同努力下, 南池袋公園從居民不敢靠近的黑暗場所成為豐島區(qū)人氣公園，公園環(huán)境與服務(wù)質(zhì)量均得到了顯著的提升，吸引了大量周邊市民及游客。據(jù)了解，公園平日人流量約1 000人/d，休息日平均2 000人/d，約30%游客在此消費(fèi)③，公園的建設(shè)與管理運(yùn)營取得了良好的效果(圖9)。

3.4.2 公園活化運(yùn)營帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

在公園管理者和“南池袋公園促進(jìn)會(huì)”的協(xié)同合作下，周邊道路管理者也參與其中，由Nest公司定期開展活動(dòng)，一方面為市民提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，另一方面為“南池袋公園促進(jìn)會(huì)”的管理提供資金支持[13]。此外，Nest公司還定期在官網(wǎng)上發(fā)布相關(guān)活動(dòng)信息，如美食活動(dòng)、音樂節(jié)等，為南池袋公園進(jìn)行宣傳，進(jìn)一步吸引游客，相關(guān)活動(dòng)照片如圖10所示。豐富的運(yùn)營活動(dòng)為公園帶來活力的同時(shí)推動(dòng)了周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 對(duì)我國城市公園建設(shè)管理的啟示

由于國情的不同和土地權(quán)屬的差異，“Park-PFI”制度不一定適用于中國，但對(duì)于目前中國普遍“自上而下、政府主導(dǎo)”的公園建設(shè)管理模式，Park-PFI可以給我們?nèi)缦聠⑹尽?/p>

1)對(duì)管理者的啟示。

(1)與時(shí)俱進(jìn)更新管理思維。管理不等于維護(hù)，不只是公園建設(shè)完成后的一個(gè)環(huán)節(jié)，而是公園生命力的開始，且公園會(huì)隨著自身的發(fā)展和每一代人需求的變化而變化。

表2 南池袋公園管理運(yùn)營費(fèi)用明細(xì)表

(2)多方協(xié)作促進(jìn)多元管理。在以政府為主導(dǎo)的管理基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)多方參與公園管理，如本地居民、本地經(jīng)營者、專業(yè)人員等，建立合作管理組織，協(xié)助政府進(jìn)行公園管理。

(3)多維角度貫徹管理目標(biāo)。管理者應(yīng)從公園滿意度評(píng)價(jià)、活動(dòng)組織、管理機(jī)制、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)等多方面進(jìn)行整體考慮，確保公園管理的可持續(xù)性。

2)對(duì)管理方法的啟示。

(1)采用設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理運(yùn)營一體化模式和思維。傳統(tǒng)的EPC(設(shè)計(jì)+采購+施工)模式于管養(yǎng)期后便移交政府管理，政府多采用購買服務(wù)模式。服務(wù)費(fèi)用僅包含綠化養(yǎng)護(hù)及維護(hù)費(fèi)用，而社會(huì)服務(wù)、設(shè)施更新等費(fèi)用幾乎空白[14]。將設(shè)施運(yùn)營納入一體化實(shí)施范圍，使EPC模式逐步向EPC-O(Operation)模式發(fā)展，真正做到“以設(shè)施養(yǎng)設(shè)施”，建立長效管理機(jī)制，加強(qiáng)城市公園建設(shè)管理的可持續(xù)性。

(2)通過“管理+運(yùn)營”實(shí)現(xiàn)公園活化[15]與區(qū)域協(xié)同發(fā)展。城市公園具備“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”與“公共資產(chǎn)”的雙重屬性，在城市公園體系中，對(duì)于投資成本較低、具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)營潛力的公園(尤其是中小公園)，可通過設(shè)置收費(fèi)服務(wù)設(shè)施，公開優(yōu)選運(yùn)營商并簽訂服務(wù)合同的方式實(shí)現(xiàn)這類公園的可持續(xù)管理；對(duì)于不具備上述條件的公園，也可設(shè)置收費(fèi)服務(wù)設(shè)施，由廣告收益或政府撥款對(duì)私人企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。整體而言，將“某些公園是‘賺錢’的，某些公園是要‘補(bǔ)錢’的，但總體是‘省錢’的”作為公園可持續(xù)管理目標(biāo)，帶動(dòng)城市協(xié)同發(fā)展。

3)對(duì)管理制度的啟示。

(1)構(gòu)建多方合作的公園管理制度體系。日本根據(jù)實(shí)際需要不斷創(chuàng)新公園管理制度，先后提出了指定管理者、設(shè)置管理許可制度、PFI、P-PFI等一系列多方合作管理制度。并在具體公園管理中通過評(píng)估手段導(dǎo)入適合的管理制度，增加了公園管理的靈活性，對(duì)我國單一的“自上而下”管理制度提供了良好的借鑒。

(2)加強(qiáng)協(xié)同管理的制度保障，確保公園的“公共服務(wù)”屬性和多方合作的穩(wěn)定性。多方參與的管理方式面臨著一些深層問題，如公園納入社會(huì)及私人合作后服務(wù)是否變味，公園管理主體、執(zhí)法主體及責(zé)任主體邊界模糊，法定責(zé)任不清、合同約定期限得不到保障等[16]。因此，堅(jiān)持“多方參與”與“政府主導(dǎo)”相結(jié)合，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，以簽訂合同等法定方式明確各方責(zé)任，平衡各方利益，通過在服務(wù)合同中對(duì)回報(bào)率和使用費(fèi)做出明確規(guī)定，對(duì)管理和維護(hù)提出明確要求，對(duì)實(shí)施過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)合同履行進(jìn)行嚴(yán)格保障等手段保證公園管理與運(yùn)營質(zhì)量十分重要。

由于Park-PFI制度的提出時(shí)間較短，目前建設(shè)完成并投入使用的公園案例數(shù)量較少，且南池袋公園的改造具有一定的特殊性(與城市地下交通與電力工程密切相關(guān))，因此，該制度在城市公園建設(shè)管理中的應(yīng)用研究是未來需要繼續(xù)努力探索的方向。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制或拍攝。

致謝：感謝日本一般社團(tuán)法人地域綠化技術(shù)普及協(xié)會(huì)代表理事西野哲央先生對(duì)本研究訪談的幫助與數(shù)據(jù)的提供。

注釋：

① 本文中“P-PFI”均為“Park-PFI”的簡稱。

② 表格數(shù)據(jù)來源均為筆者訪談。第1次訪談，被訪談?wù)撸杭?xì)野哲央.訪談?wù)撸鹤髡?2019-01-09；第2次訪談，被訪談?wù)撸杭?xì)野哲央，訪談?wù)撸鹤髡?2019-04-03.

③ 公園使用者數(shù)量及消費(fèi)情況數(shù)據(jù)來源為筆者訪談。第1次訪談，被訪談?wù)撸杭?xì)野哲央.訪談?wù)撸鹤髡?2019-01-09；第2次訪談，被訪談?wù)撸杭?xì)野哲央，訪談?wù)撸鹤髡?2019-04-03.