熊錦秋

8月13日上海市人民檢察院發(fā)布《上海市檢察機關關于深化服務保障科創(chuàng)板注冊制改革的實施意見》，提出20條服務保障舉措。值得關注的是，其中檢察機關將探索證券投資者保護新機制，在違規(guī)披露、欺詐發(fā)行等涉眾型資本市場違法犯罪領域試點提起民事公益訴訟，并加大對證券犯罪中相關責任人員違法所得的追繳力度，探索適用認罪認罰從寬基礎上的先行賠付制度。這是個重大制度創(chuàng)新。

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了“公益訴訟”制度，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可向法院提起訴訟;檢察院發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可向法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，檢察院可以支持起訴。

違規(guī)披露、欺詐發(fā)行，侵害廣大投資者利益，此類行為當然可歸為“危害社會公共利益的行為”，檢察機關當然可以提起“公益訴訟”。提起“公益訴訟”有系列文件予以規(guī)范。2015年最高檢出臺《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，其中規(guī)定，檢察機關以公益訴訟人身份提起民事公益訴之前，應當督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織提起民事公益訴訟，若其沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關可以提起民事公益訴訟。檢察機關可向法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。

而且，上述《辦法》為落實被告的賠償義務，還規(guī)定配套措施，對于可能因被告一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成與社會公共利益相關的其他損害情形，檢察院可向法院建議對被告財產(chǎn)進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。根據(jù)檢察院建議，法院采取保全措施的，檢察院無需提供擔保。

新《證券法》規(guī)定了中國特色的集體訴訟制度，今年7月底最高人民法院《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，其中規(guī)定的“特別代表人訴訟”遵循“默示加入、明示退出”原則，投保機構可作為代表人參加訴訟，實質(zhì)即為集體訴訟。投服中心作為投保機構之一，也出臺《投服中心特別代表人訴訟業(yè)務規(guī)則（試行）》，明確了投服中心參加特別代表人訴訟的公益屬性原則。

也就是說，證券民事公益訴訟一般是由投服中心等投保機構來發(fā)起，若投保機構發(fā)起集體訴訟、檢察院可支持起訴;若投保機構等不發(fā)起，檢察院可以提起證券民事公益訴訟。當然，由誰發(fā)起證券民事公益訴訟，也可能是由投保機構與檢察院提前主動協(xié)商確定。

檢察院作為原告發(fā)起證券民事公益訴訟，相比普通投資者或投保機構發(fā)起的民事訴訟，具有不可比擬的優(yōu)勢。我國憲法規(guī)定“檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，其職權范圍包括“對公安機關偵查的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴;對刑事案件提起公訴、支持公訴”等，檢察機關設置有公訴、反瀆、反貪等部門，擁有法定調(diào)查權，在提起民事公益訴訟時，可充分調(diào)動本單位各內(nèi)設部門的力量收集案件證據(jù)、調(diào)查證據(jù)，有利于解決舉證難問題。

其次，檢察院擁有大量的法律專業(yè)司法人員，他們對法律的理解、應用、法律流程都比較嫻熟，由檢察院專業(yè)隊伍發(fā)起公益訴訟，勝訴的可能性大大提高。證券被告往往財大氣粗、聘請的律師層次較高，知曉法律漏洞或灰色區(qū)域，普通投資者、其他社會組織即便聘請律師也可能難以對付。

其三，檢察院可通過追究被告刑事責任、促進被告民事賠償責任落實。證券被告涉嫌犯罪，檢察院可對其提起公訴，筆者認為若被告認罪認罰、全力賠付投資者，那么檢察機關可對其刑事責任適當從寬追究。

證券市場涉及千千萬萬投資者利益，某種程度也代表社會公共利益，各級人民檢察院承擔著維護公共利益、保證和監(jiān)督法律實施的使命，同時國家也賦予其案件偵查、批準逮捕、提起公訴等強制性手段，由擁有公權力和強力手段的檢察院提起訴訟，更能代表國家的立場，更能維護好法律的尊嚴、維護證券市場三公、打擊證券市場違法犯罪行為。