熊錦秋

8月13日上海市人民檢察院發(fā)布《上海市檢察機關關于深化服務保障科創(chuàng)板注冊制改革的實施意見》，提出20條服務保障舉措。值得關注的是，其中檢察機關將探索證券投資者保護新機制，在違規(guī)披露、欺詐發(fā)行等涉眾型資本市場違法犯罪領域試點提起民事公益訴訟，并加大對證券犯罪中相關責任人員違法所得的追繳力度，探索適用認罪認罰從寬基礎上的先行賠付制度。這是個重大制度創(chuàng)新。

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了“公益訴訟”制度，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可向法院提起訴訟;檢察院發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可向法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，檢察院可以支持起訴。

違規(guī)披露、欺詐發(fā)行，侵害廣大投資者利益，此類行為當然可歸為“危害社會公共利益的行為”，檢察機關當然可以提起“公益訴訟”。提起“公益訴訟”有系列文件予以規(guī)范。2015年最高檢出臺《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，其中規(guī)定，檢察機關以公益訴訟人身份提起民事公益訴之前，應當督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織提起民事公益訴訟，若其沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關可以提起民事公益訴訟。檢察機關可向法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。

而且，上述《辦法》為落實被告的賠償義務，還規(guī)定配套措施，對于可能因被告一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成與社會公共利益相關的其他損害情形，檢察院可向法院建議對被告財產(chǎn)進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。根據(jù)檢察院建議，法院采取保全措施的，檢察院無需提供擔保。

新《證券法》規(guī)定了中國特色的集體訴訟制度，今年7月底最高人民法院《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，其中規(guī)定的“特別代表人訴訟”遵循“默示加入、明示退出”原則，投保機構(gòu)可作為代表人參加訴訟，實質(zhì)即為集體訴訟。投服中心作為投保機構(gòu)之一，也出臺《投服中心特別代表人訴訟業(yè)務規(guī)則（試行）》，明確了投服中心參加特別代表人訴訟的公益屬性原則。

也就是說，證券民事公益訴訟一般是由投服中心等投保機構(gòu)來發(fā)起，若投保機構(gòu)發(fā)起集體訴訟、檢察院可支持起訴;若投保機構(gòu)等不發(fā)起，檢察院可以提起證券民事公益訴訟。當然，由誰發(fā)起證券民事公益訴訟，也可能是由投保機構(gòu)與檢察院提前主動協(xié)商確定。

檢察院作為原告發(fā)起證券民事公益訴訟，相比普通投資者或投保機構(gòu)發(fā)起的民事訴訟，具有不可比擬的優(yōu)勢。我國憲法規(guī)定“檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，其職權(quán)范圍包括“對公安機關偵查的案件進行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴;對刑事案件提起公訴、支持公訴”等，檢察機關設置有公訴、反瀆、反貪等部門，擁有法定調(diào)查權(quán)，在提起民事公益訴訟時，可充分調(diào)動本單位各內(nèi)設部門的力量收集案件證據(jù)、調(diào)查證據(jù)，有利于解決舉證難問題。

其次，檢察院擁有大量的法律專業(yè)司法人員，他們對法律的理解、應用、法律流程都比較嫻熟，由檢察院專業(yè)隊伍發(fā)起公益訴訟，勝訴的可能性大大提高。證券被告往往財大氣粗、聘請的律師層次較高，知曉法律漏洞或灰色區(qū)域，普通投資者、其他社會組織即便聘請律師也可能難以對付。

其三，檢察院可通過追究被告刑事責任、促進被告民事賠償責任落實。證券被告涉嫌犯罪，檢察院可對其提起公訴，筆者認為若被告認罪認罰、全力賠付投資者，那么檢察機關可對其刑事責任適當從寬追究。

證券市場涉及千千萬萬投資者利益，某種程度也代表社會公共利益，各級人民檢察院承擔著維護公共利益、保證和監(jiān)督法律實施的使命，同時國家也賦予其案件偵查、批準逮捕、提起公訴等強制性手段，由擁有公權(quán)力和強力手段的檢察院提起訴訟，更能代表國家的立場，更能維護好法律的尊嚴、維護證券市場三公、打擊證券市場違法犯罪行為。