文 廖軍權(quán)

全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書指出，人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，代表人民參加行使立法權(quán)、參與立法工作，使命光榮，責(zé)任重大。尊重代表主體地位，擴(kuò)大代表對(duì)立法工作的參與，這是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。他指出，經(jīng)過(guò)多年探索實(shí)踐，代表參與立法工作已經(jīng)有了一套比較成熟的機(jī)制和做法，要堅(jiān)持下去并在實(shí)踐中繼續(xù)創(chuàng)新完善。要把辦理代表議案建議與編制立法規(guī)劃計(jì)劃、制定修改法律更緊密地結(jié)合起來(lái)，邀請(qǐng)更多人大代表參與常委會(huì)立法工作，利用信息技術(shù)為代表參與立法工作搭建便捷高效的平臺(tái)。他強(qiáng)調(diào)，人大代表要提升政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從履行法定職責(zé)、不負(fù)黨和人民重托的高度，認(rèn)真負(fù)責(zé)地參加行使立法權(quán)、參與立法工作。

2015年修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，如何提高地方法規(guī)立法質(zhì)量一直是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。在執(zhí)行地方立法權(quán)的過(guò)程中，人大代表實(shí)際參與立法工作的密度和深度參差不齊。無(wú)論是立法部門發(fā)出法規(guī)征求代表意見(jiàn)的反饋，還是立法專題調(diào)研、論證、座談的發(fā)言，代表的參與力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2018年6月《人民日?qǐng)?bào)》刊登的《提高代表參與立法的水平 做好新時(shí)代立法工作》一文提到，要擴(kuò)大代表參與立法的覆蓋面，廣泛吸收專家型代表參與，加強(qiáng)對(duì)代表的立法專題培訓(xùn)。這篇文章對(duì)如何調(diào)動(dòng)人大代表參與立法工作給了很好的啟發(fā)。

筆者認(rèn)為，立法過(guò)程中要充分調(diào)研、反復(fù)論證，廣泛集中民意、集中體現(xiàn)民智，其中人大代表積極參與立法工作的起草、論證、調(diào)研、審議、評(píng)估工作，便是重要一環(huán)。今年3月，省人大常委會(huì)辦公廳制定了《關(guān)于健全省人大代表參與立法工作的意見(jiàn)》，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮代表在立法工作中的作用，不斷提高立法質(zhì)量起到了推動(dòng)作用。

健全制定立法規(guī)劃和計(jì)劃征求代表意見(jiàn)的工作機(jī)制

有關(guān)委員會(huì)應(yīng)重視省人大代表依法提出的立法議案建議辦理工作，將代表議案建議的辦理與編制立法規(guī)劃、立法計(jì)劃緊密結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真研究采納代表議案建議提出的相關(guān)意見(jiàn)，對(duì)確有立法必要、條件成熟的立法項(xiàng)目，及時(shí)列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃。法制委、法工委編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)向省人大代表征集立法項(xiàng)目建議。

健全代表參與立法活動(dòng)的工作機(jī)制

有關(guān)委員會(huì)開展立法起草、論證、調(diào)研、審議、評(píng)估等活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)專業(yè)領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域的省人大代表參加，充分聽取代表的意見(jiàn)和建議。選聯(lián)工委要及時(shí)將常委會(huì)年度立法計(jì)劃印發(fā)省人大代表，征求代表對(duì)參加有關(guān)立法活動(dòng)的意見(jiàn)，了解代表擬參與立法項(xiàng)目的意愿，有針對(duì)性地邀請(qǐng)代表參與常委會(huì)的立法工作。要結(jié)合常委會(huì)會(huì)議議程，每次邀請(qǐng)一定比例的基層代表、相關(guān)領(lǐng)域代表以及提出相關(guān)立法議案建議、參與立法活動(dòng)的代表列席常委會(huì)會(huì)議。

健全法規(guī)草案征求代表意見(jiàn)的工作機(jī)制

一是有關(guān)委員會(huì)在法規(guī)草案一審前，應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案文本和材料送有關(guān)省人大代表征求意見(jiàn)；在法規(guī)草案一審后，有關(guān)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將代表反饋的書面意見(jiàn)或口頭意見(jiàn)以及法規(guī)草案的有關(guān)材料一并送法工委；法規(guī)草案二審、三審前，法工委應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案文本和材料送有關(guān)代表征求意見(jiàn)。二是根據(jù)工作需要，法制委建議提請(qǐng)常委會(huì)審查批準(zhǔn)的地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)省人大代表的意見(jiàn)。三是有關(guān)委員會(huì)到市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)召開調(diào)研座談會(huì)征求法規(guī)草案意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)若干名當(dāng)?shù)氐氖∪舜蟠韰⒓幼劊犎∫庖?jiàn)建議。

構(gòu)建落實(shí)這一條機(jī)制，首先要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，及時(shí)妥善解決、處理立法中遇到的各種問(wèn)題，通過(guò)立法程序出臺(tái)的法規(guī)草案需要及時(shí)送有關(guān)省人大代表征求意見(jiàn)。尤其是有重大利益調(diào)整問(wèn)題和爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)的法規(guī)草案，更應(yīng)及時(shí)送達(dá)，以期得到人大代表的意見(jiàn)反饋。這樣，才能提高立法質(zhì)量和效率，避免立法決策失當(dāng)、失準(zhǔn)和久拖不決。其次，要積極運(yùn)用專門、專業(yè)、技術(shù)等方面的力量和科學(xué)規(guī)范的方法，擴(kuò)大人大代表、公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達(dá)和反映渠道，著力提高立法的精準(zhǔn)性和有效性，更好發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面的重要作用。

有關(guān)法規(guī)草案在采取論證會(huì)、聽證會(huì)、委托研究、咨詢等形式進(jìn)行時(shí)，特別是到市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)召開調(diào)研座談會(huì)征求法規(guī)草案意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)聽取相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員的意見(jiàn)和建議，特別應(yīng)廣泛聽取當(dāng)?shù)厝舜蟠淼囊庖?jiàn)。法規(guī)草案涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)自然人、法人或非法人組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，在聽取利益利害關(guān)系方的意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，還特別要聽取所在地人大代表的意見(jiàn)建議。人大代表的意見(jiàn)建議是最貼近基層實(shí)際的意見(jiàn)建議，他們的參與可以發(fā)揮基層單位在地方立法中的民意聚集作用，為拓寬公民和社會(huì)組織參與立法的渠道，提高立法質(zhì)量發(fā)揮不可或缺的作用。

健全通過(guò)代表聯(lián)絡(luò)站和立法聯(lián)系點(diǎn)征求代表意見(jiàn)的工作機(jī)制

有關(guān)委員會(huì)征求對(duì)法規(guī)草案或者立法工作意見(jiàn)時(shí)，要注重發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)廣泛征求基層人大代表的意見(jiàn)。征求代表意見(jiàn)時(shí)，要注重針對(duì)性，明確征求意見(jiàn)的具體內(nèi)容，包括審議法規(guī)草案時(shí)意見(jiàn)比較集中的問(wèn)題、各有關(guān)方面關(guān)注度比較高的問(wèn)題和立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等。建立代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見(jiàn)機(jī)制。省人大常委會(huì)探索建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，協(xié)助收集立法工作相關(guān)信息、開展立法調(diào)研相關(guān)工作。人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)可以深入或依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)，聽取基層群眾的意見(jiàn)建議，更好地回應(yīng)人民群眾對(duì)立法工作的關(guān)切。

代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)本市、縣的情況更了解，對(duì)征求意見(jiàn)的法規(guī)是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)情也最了解。各代表聯(lián)絡(luò)站、立法聯(lián)系點(diǎn)積極配合省人大常委會(huì)開展立法調(diào)研，征求對(duì)法律法規(guī)的意見(jiàn)和建議，會(huì)提出許多“接地氣”的意見(jiàn)。當(dāng)省人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)寄送或者通過(guò)專門信息平臺(tái)發(fā)送法律法規(guī)（草案）、法規(guī)性決定（草案）、立法背景資料和其他需要征求意見(jiàn)的文件時(shí)，代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)積極組織所在站點(diǎn)發(fā)揮應(yīng)有的功能，并積極反饋意見(jiàn)建議。省人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分重視代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)所提出的意見(jiàn)建議，在有關(guān)立法調(diào)研報(bào)告、審議意見(jiàn)或說(shuō)明中予以反映。同時(shí)，省人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)要關(guān)心和支持基層代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法培訓(xùn)并劃撥必要的工作經(jīng)費(fèi)，適當(dāng)邀請(qǐng)基層代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人或工作人員旁聽省人大常委會(huì)會(huì)議，列席立法工作會(huì)議，參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)等活動(dòng)，提高他們審議法規(guī)草案的水平和能力，從而推進(jìn)地方立法工作。

目前，立法工作機(jī)構(gòu)與代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間信息還不完全對(duì)稱。為了方便代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)及廣大公眾掌握立法動(dòng)態(tài)和相關(guān)信息，人大立法部門要通過(guò)媒體向公眾公布征求五年立法規(guī)劃項(xiàng)目和年度立法計(jì)劃的信息；通過(guò)媒體及時(shí)向公眾公開法規(guī)草案并征集意見(jiàn)、建議；及時(shí)將法規(guī)草案文本發(fā)送相關(guān)單位和個(gè)人征求意見(jiàn)；立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)征集到的公眾意見(jiàn)和建議及時(shí)認(rèn)真地歸類整理、分析研究，對(duì)科學(xué)、合理的意見(jiàn)建議，應(yīng)當(dāng)予以采納并作出回應(yīng)；建立代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的績(jī)效考評(píng)制度。省人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)平時(shí)工作記錄對(duì)照考評(píng)量化標(biāo)準(zhǔn)，綜合代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)自我評(píng)議和省人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)評(píng)議意見(jiàn)，提出考評(píng)等次及意見(jiàn)，報(bào)省人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)辦公會(huì)議定?？己私Y(jié)果通報(bào)全省各基層立法聯(lián)系點(diǎn)及有關(guān)市、區(qū)、縣人大常委會(huì)。對(duì)考核優(yōu)秀的代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)省人大常委會(huì)要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不合格的視情況確定是否取消代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

總之，在立法過(guò)程中加強(qiáng)與代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的緊密聯(lián)系，對(duì)加強(qiáng)我省立法能力建設(shè)、提高立法科學(xué)化水平將起到進(jìn)一步的促進(jìn)作用，它將成為人大聯(lián)絡(luò)群眾、聯(lián)系基層實(shí)踐的橋梁和紐帶，為提高我省地方性法規(guī)的科學(xué)性、權(quán)威性、可行性和操作性發(fā)揮積極作用。

健全將代表提出的意見(jiàn)進(jìn)行報(bào)告和反饋的工作機(jī)制

有關(guān)委員會(huì)報(bào)告法規(guī)草案的修改情況或者審議結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)將代表提出的意見(jiàn)建議及研究采納情況向常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告，并通過(guò)書面、口頭等多種形式向代表反饋采納或沒(méi)被采納的情況。

完善人大代表意見(jiàn)反饋機(jī)制，首先要對(duì)代表意見(jiàn)建議進(jìn)行分析。應(yīng)該從一般性分類向研究性分析轉(zhuǎn)變，從交辦性分類向問(wèn)題性研究轉(zhuǎn)變，從相對(duì)簡(jiǎn)單的法規(guī)意見(jiàn)建議到相對(duì)專業(yè)的法規(guī)意見(jiàn)建議，再向深度的法規(guī)意見(jiàn)建議轉(zhuǎn)變。我們需要加強(qiáng)和改進(jìn)代表提出法規(guī)意見(jiàn)建議的綜合分析機(jī)制，從而使其能有更深刻的法規(guī)意見(jiàn)建議內(nèi)涵和更重要的法規(guī)借鑒功能。代表對(duì)法規(guī)草案向立法機(jī)關(guān)反饋意見(jiàn)建議，是各級(jí)人民代表大會(huì)代表的法定權(quán)利，而對(duì)代表提出的法規(guī)意見(jiàn)建議進(jìn)行辦理與答復(fù)，也是立法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。進(jìn)一步說(shuō)，代表提出法律法規(guī)意見(jiàn)建議是代表反映群眾意愿、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的職責(zé)所在，是代表監(jiān)督支持國(guó)家機(jī)關(guān)、促進(jìn)改進(jìn)工作的履職行為，也是代表參與國(guó)家事務(wù)管理和人民當(dāng)家作主制度的一種表現(xiàn)形式。代表法第十八條明確規(guī)定：“代表有權(quán)向本級(jí)人民代表大會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，有關(guān)機(jī)關(guān)必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！睂?duì)于立法辦事機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，辦理落實(shí)好代表對(duì)法律法規(guī)的意見(jiàn)建議，既是對(duì)代表法定權(quán)利的認(rèn)可和尊重，也是對(duì)群眾呼聲的響應(yīng)和負(fù)責(zé)，更是對(duì)社會(huì)關(guān)切的回應(yīng)和反饋。因此，代表對(duì)法律法規(guī)意見(jiàn)建議的提出與反饋，可以說(shuō)事關(guān)重大，忽視不得。這里特別要提到應(yīng)建立健全人大代表提出法律法規(guī)意見(jiàn)建議的工作培訓(xùn)引導(dǎo)機(jī)制，這里的培訓(xùn)既是對(duì)法規(guī)意見(jiàn)建議的反饋提出，也包括人代會(huì)上提出意見(jiàn)建議的培訓(xùn)引導(dǎo)。我們應(yīng)該對(duì)代表從提出法規(guī)意見(jiàn)建議、分析法規(guī)意見(jiàn)建議到辦理落實(shí)法規(guī)意見(jiàn)建議等涉及具體工作各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)人員進(jìn)行專門的制式培訓(xùn)，并通過(guò)培訓(xùn)引導(dǎo)提高認(rèn)識(shí)，規(guī)范程序，正確操作，為全面改進(jìn)法規(guī)意見(jiàn)建議工作奠定一個(gè)比較扎實(shí)的基礎(chǔ)。尤其是對(duì)法律法規(guī)的意見(jiàn)反饋需要有一定的法律專業(yè)知識(shí)積淀和規(guī)范的表述。建議每年舉辦代表培訓(xùn)時(shí)，要把這一議題列入課程，并作為一個(gè)正式的工作機(jī)制加以建設(shè)，并使之制度化。同時(shí)，及時(shí)總結(jié)法規(guī)意見(jiàn)建議辦理工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于代表提出高質(zhì)量法規(guī)意見(jiàn)建議的應(yīng)向主任會(huì)議報(bào)告，并予以通報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放證書，樹立代表提出法規(guī)意見(jiàn)建議的示范和榜樣。

健全代表參與立法培訓(xùn)的工作機(jī)制

選聯(lián)工委要加強(qiáng)省人大代表履職學(xué)習(xí)培訓(xùn)，在代表履職培訓(xùn)班上增加有關(guān)立法方面的內(nèi)容，包括學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)立法法》《廣東省地方立法條例》等法律法規(guī)以及代表如何參與立法等履職知識(shí)和履職技能等，進(jìn)一步提高代表參與常委會(huì)立法工作的能力，充分發(fā)揮代表在立法工作中的作用。

代表培訓(xùn)既是履職的需要，也是時(shí)代發(fā)展的需要。開展法律法規(guī)培訓(xùn)，可以請(qǐng)一些長(zhǎng)期從事立法工作、理論功底和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的同志授課。對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)問(wèn)題，可以請(qǐng)一些高等院校、科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)智庫(kù)人員授課。授課內(nèi)容站位要高，授課質(zhì)量要高。授課要既有理論又有實(shí)踐，具有較強(qiáng)的思想性、理論性、針對(duì)性、指導(dǎo)性和操作性。培訓(xùn)要強(qiáng)調(diào)紀(jì)律，嚴(yán)格考勤，進(jìn)行交流發(fā)言。通過(guò)培訓(xùn)，使代表更加深入地領(lǐng)會(huì)習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，使代表更加深入領(lǐng)會(huì)憲法的監(jiān)督與實(shí)施的內(nèi)容和意義，展現(xiàn)代表良好的精神風(fēng)貌和務(wù)實(shí)的學(xué)習(xí)作風(fēng)。

在具體落實(shí)這六條工作意見(jiàn)中，必須認(rèn)識(shí)到人大代表參與地方立法工作是發(fā)揮其主體作用的表現(xiàn)，是其法定權(quán)利和義務(wù)之一。同時(shí)，也必須認(rèn)識(shí)到，要敢于改正我們過(guò)去在立法工作中的粗線條、形式化等方面的不足，今后，多與代表溝通、協(xié)調(diào)，不斷改進(jìn)工作方式方法，使代表參與立法工作更順當(dāng)更有成效。

堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮人大代表的主體作用是關(guān)鍵，拓展人大代表參與立法工作的密度和深度是途徑。我省要借鑒學(xué)習(xí)其他省人大常委會(huì)加強(qiáng)地方立法的好經(jīng)驗(yàn)好做法，結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)，推進(jìn)創(chuàng)新性的先行先試立法，真正發(fā)揮地方立法“試驗(yàn)田”作用。改進(jìn)地方立法工作方法，重視研究解決立法重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，制定并實(shí)施關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范、關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范等，都需要人大代表的積極參與。通過(guò)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代地方立法工作，健全完善立法工作體制機(jī)制，形成立法工作整體合力，切實(shí)提高立法質(zhì)量和效率，確保立一件成一件，更好助力我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。■