陳智卿　董青

關(guān)鍵詞 基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督 行政處罰 案件

作者簡介：陳智卿，濟南市市中區(qū)衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督所，中級職稱，主要從事衛(wèi)生監(jiān)督工作;董青，濟南市市中區(qū)衛(wèi)生和計劃生育監(jiān)督所。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.011

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，廣大人民群眾認(rèn)知水平的提高，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作越來越重要。為進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場，提高醫(yī)療機構(gòu)管理水平，保障人民群眾健康權(quán)益，通過對當(dāng)?shù)?014-2019年查處的160起醫(yī)療衛(wèi)生行政處罰案件進(jìn)行分析，找出基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督管理行政執(zhí)法中存在的問題，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生行政執(zhí)法效率，為基層衛(wèi)生監(jiān)督工作指出方向。

一、資料來源

160起醫(yī)療衛(wèi)生行政處罰案件來源于基層衛(wèi)生執(zhí)法人員在經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)、社會舉報、上級交辦的案件。其中行政處罰案件的主要來源是社會舉報，為82 起（占51.25%）;其次為日常監(jiān)督檢查77 起（占48.13%）;最后為上級交辦1起（占0.62%）。

二、案件分析

（一）違法主體

160起行政處罰案件的單位類別有診所、門診部、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）及醫(yī)院共4類，加上無證行醫(yī)即非醫(yī)療機構(gòu)共5類，分別為：診所100起，占總數(shù)的62.5%;非醫(yī)療機構(gòu)50起，占總數(shù)的31.25%;門診部5起，占總數(shù)的3.13%;醫(yī)院3起，占總數(shù)的1.24%;社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）2起，占總數(shù)的1.88%。（見表1。）

表1：160起醫(yī)療衛(wèi)生處罰案件單位類別

（二）違法行為案由構(gòu)成（表2）

表2：160起醫(yī)療衛(wèi)生行政處罰案件案由

非法行醫(yī)包括未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自開展診療活動和未取得《執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格證書》行醫(yī)的行為，占處罰案件總數(shù)的38.13 %。不少大中專醫(yī)學(xué)畢業(yè)生一畢業(yè)就失業(yè)，考取《醫(yī)師資格證書》的時間相對較長，他們?yōu)榱损B(yǎng)家糊口，在城鄉(xiāng)結(jié)合部租個房子打針、輸液、賣藥。一些曾經(jīng)的牙科技師了解一點洗牙、拔牙等口腔科的醫(yī)學(xué)知識，他們?yōu)榱硕鄴赍X， 在偏僻的地方租個房子，擺臺牙椅，就洗牙、拔牙，甚至安裝假牙。

違反醫(yī)療文書相關(guān)管理規(guī)定的有52起，占處罰案件總數(shù)的32.50 %，其中診所51起，醫(yī)院1起。分析這51家診所，性質(zhì)都是個體?；鶎有l(wèi)生監(jiān)督員監(jiān)督的對象就是個體診所、一級以下私立醫(yī)院。

（三）行政處罰的種類

160起醫(yī)療衛(wèi)生行政處罰案件中受到警告的57? 家，罰款的 81 家，警告加罰款的 22 家，沒收違法所得、沒收非法財物的55? 家，吊銷《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》的1人，吊銷《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的1家。

（四）結(jié)案方式和期限

在160起醫(yī)療衛(wèi)生行政處罰案件中，有145件的當(dāng)事人自覺履行了處罰決定，8 件是申請法院強制執(zhí)行的，3件走的聽證程序，這3件的聽證意見均為執(zhí)行原處罰決定，進(jìn)行行政訴訟的4件，法院最后裁定駁回被處罰單位的起訴。

三、討論

（一）無證行醫(yī)者增多的原因

近年來我國高等學(xué)校的招生人數(shù)有所增加，醫(yī)學(xué)院校的畢業(yè)學(xué)生增多，構(gòu)成了醫(yī)療資源的剩余狀況，醫(yī)療市場衛(wèi)生技術(shù)人員明顯供大于求，加之許多退休后的醫(yī)務(wù)人員仍要發(fā)揮余熱，導(dǎo)致新畢業(yè)的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人員越來越難就業(yè)，這種情況在大城市尤其突出[1]。醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生有一年臨床工作經(jīng)驗后方可報考醫(yī)師資格考試，即使考試合格取得《醫(yī)師資格證書》，還要注冊取得《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》后方可從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作。一些未取得《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》的人員就業(yè)相對困難，為了生存，他們會在城鄉(xiāng)結(jié)合部租個小屋打針、輸液、賣藥，治療常見病，成為無證行醫(yī)者。

撤村改居后合并到一個村衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村醫(yī)生因各種原因不愿合作，就自己出來開展診所活動。核準(zhǔn)登記的許可證就一個，由其中一個鄉(xiāng)村醫(yī)生掌管，其他無有效執(zhí)業(yè)許可證的鄉(xiāng)村醫(yī)生自己租個房子、或者在自己家里為村民打針、輸液，因為多年來在基層行醫(yī)的影響，這些鄉(xiāng)村醫(yī)生有病源，村民還很相信他們的醫(yī)術(shù)。

行政執(zhí)法人員的權(quán)力有限。衛(wèi)生行政部門在執(zhí)法中，經(jīng)常遇到不配合檢查，甚至遭遇附近群眾和當(dāng)事人的阻撓。一些群眾認(rèn)為黑診所跟自己沒有關(guān)系，采取一副事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，只有當(dāng)非法行醫(yī)者侵害了自己的利益以后，才急著找有關(guān)部門投訴舉報。在取締非法行醫(yī)的過程中，執(zhí)法人員也就是沒收其藥品、器械，對非法行醫(yī)者的違法收入不好落實，非法行醫(yī)者沒有記錄，全憑其承認(rèn)多少是多少。經(jīng)常會面對關(guān)門逃避檢查這樣的情況，執(zhí)法人員只有一趟趟地去，最后是找不到人為止。這些非法行醫(yī)者就采取打游擊的策略與執(zhí)法人員周旋，他們常常是換一個地方繼續(xù)非法行醫(yī)，或者利用周末和晚上行醫(yī)，或者將大量藥品藏在其他地方，只在非法行醫(yī)場所內(nèi)接診，真正給病人治療的場所就在隱藏藥品的地方，執(zhí)法行動不能從根本上打擊非法行醫(yī)[2]。

非法行醫(yī)的主要市場是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、外來務(wù)工人員和租住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的個體經(jīng)營者，他們文化程度低，收入少，沒有非法行醫(yī)的概念和意識。因為收費低廉，他們會無視非法行醫(yī)在很多方面的不正規(guī)。

（二）治理無證行醫(yī)的對策建議

打擊非法行醫(yī)需要全面執(zhí)法、綜合治理。要想徹底打擊非法行醫(yī)，除衛(wèi)生行政部門加大執(zhí)法力度外，還需要司法部門、公安部門、街道辦事處、村委會等協(xié)同構(gòu)建聯(lián)席會議機制，定期組織不同層次、不同級別的聯(lián)席會議，加強打擊非法行醫(yī)過程中的溝通和銜接。 同時政府部門也應(yīng)該在政策上給予相關(guān)部門大力支持。引導(dǎo)不同部門對調(diào)查取證、證據(jù)移交等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格結(jié)合新刑訴法相關(guān)硬性要求為基準(zhǔn)達(dá)成共識。針對一些疑難雜癥案件的辦理，要及時組織聯(lián)席會議作出全面討論，力爭做到集中處理相關(guān)問題[3]。這樣，非法行醫(yī)者賴以生存的土壤才能從根本上鏟除，才能有效打擊非法行醫(yī)，為廣大人民群眾提供一個安全健康的就醫(yī)環(huán)境。

落實好網(wǎng)格化管理制度，通過各級醫(yī)療機構(gòu)協(xié)管員巡查發(fā)現(xiàn)非法行醫(yī)行為，并及時報送轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，由衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法實施處罰，給予重點打擊。合理規(guī)范醫(yī)療資源，鼓勵符合執(zhí)業(yè)醫(yī)師報考條件的人員參加考試取得醫(yī)師資格。對部分符合條件的助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師應(yīng)吸收到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)工作，解決他們的就業(yè)問題。落實好國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《國家衛(wèi)生健康委關(guān)于允許醫(yī)學(xué)專業(yè)高校畢業(yè)生免試申請鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)注冊的意見》內(nèi)容。

城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋租賃成本低，且隱蔽性好，不容易被發(fā)現(xiàn)，無證行醫(yī)者被打擊后可以很快轉(zhuǎn)移場地繼續(xù)非法行醫(yī)。房屋出租者只管收取租金，對承租人從事何種經(jīng)營不管不問，甚至充當(dāng)“保護(hù)傘”。應(yīng)強化房屋出租行為管理，加強對房屋出租人的教育，爭取其理解和支持，不將房屋出租給非法行醫(yī)者，必要時書面通報公安機關(guān)依據(jù)《租賃房屋治安管理規(guī)定》予以處罰，使非法行醫(yī)失去落腳點。

通過現(xiàn)場宣傳、專業(yè)人員現(xiàn)場講解、發(fā)放通俗易懂的宣傳資料及采取媒體正面報道等形式開展宣傳教育，向群眾普及醫(yī)學(xué)基本常識和醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)知識，引導(dǎo)其到正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)。通過宣傳教育，提高廣大人民群眾的健康意識和法律意識，增強其識別正規(guī)醫(yī)療機構(gòu)和黑診所的能力，增強其有義務(wù)舉報黑診所的意識。

充實基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍力量，加大處罰力度。2020年出臺的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第九十九條“違反本法規(guī)定，未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動，沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得五倍以上二十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計算”。對基層衛(wèi)生執(zhí)法人員來說，這法條非常好操作，而且處罰力度大，對非法行醫(yī)會起到一定震懾作用?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍人員不足，而監(jiān)管的機構(gòu)眾多，還要迎接上級各種檢查，所以充實基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量，讓衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員有時間精力深入每一個社區(qū)，加強日常巡回監(jiān)督檢查，不留死角，促使醫(yī)療服務(wù)市場秩序逐步得到規(guī)范。

（三）醫(yī)療文書不規(guī)范的原因及治理建議

居民為了方便來基層醫(yī)療機構(gòu)看病，不要求醫(yī)師的文字記錄。醫(yī)師法律意識不強，不寫門診病歷就看病，不開處方就把藥賣給患者。即使開了處方，也是填寫不全。診所為了降低成本，在崗醫(yī)師的數(shù)量有限，忙碌也是醫(yī)師不寫門診病歷、不開具處方的原因。

醫(yī)務(wù)人員將在醫(yī)療活動中獲取的病史、疾病發(fā)生發(fā)展過程、化驗檢查報告單、影像資料等記錄在病歷中，并進(jìn)行歸納、分析、整理，得出較準(zhǔn)確的診療方案，給予病人更好的治療預(yù)后建議。通過對病人進(jìn)行診斷、治療等醫(yī)療行為的詳細(xì)過程記錄病歷，可以反映醫(yī)療工作的實際情況和醫(yī)務(wù)人員的工作責(zé)任心。另外，通過病歷可判斷醫(yī)務(wù)人員的技術(shù)水平及行為對錯，當(dāng)發(fā)生醫(yī)患爭議時，病歷作為原始的診療記錄，是解決醫(yī)療爭議、判斷法律責(zé)任等事項不可缺少的依據(jù)。多組織醫(yī)療機構(gòu)及衛(wèi)生技術(shù)人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)、規(guī)范、要求及衛(wèi)生法律法規(guī)知識培訓(xùn)，提高他們的法律意識，讓醫(yī)療機構(gòu)及衛(wèi)生技術(shù)人員認(rèn)識到規(guī)范完整書寫病歷的重要性，加強自我約束管理，降低違法行為的發(fā)生率。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 許梅.非法行醫(yī)罪疑難問題研究[D].保定：河北大學(xué)，2013：69.