陳 韻 黃 怡 CHEN Yun, HUANG Yi

0 引言

環(huán)境資源緊約束下的存量規(guī)劃時(shí)代，可供建設(shè)的土地資源日益稀缺，城市更新成為提升城市功能品質(zhì)的重要手段。而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，許多不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的落后產(chǎn)能面臨關(guān)停搬遷，由此帶來(lái)的存量工業(yè)地區(qū)更新將釋放出巨大潛力。但是，如何消除或減少原工業(yè)用途遺留的環(huán)境污染影響，使這些工業(yè)用地能夠平穩(wěn)安全地轉(zhuǎn)化為城市的新功能載體，已成為當(dāng)前空間規(guī)劃背景下一項(xiàng)具有普遍性的重要議題。

1 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

許多工業(yè)地區(qū)作為生產(chǎn)空間時(shí)，常伴隨著突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，地區(qū)范圍內(nèi)存在大氣、水、土壤的復(fù)雜污染以及生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題。當(dāng)工業(yè)地區(qū)更新轉(zhuǎn)變?yōu)樯羁臻g或生態(tài)空間時(shí)，這些地區(qū)則可能存在累積性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）相關(guān)研究的定義，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（environmental risks）是相對(duì)于人的健康而言，具有外部性的所有物理、化學(xué)和生物學(xué)因素以及所有相關(guān)行為，但不包括那些無(wú)法合理修改的自然環(huán)境[1]。根據(jù)商業(yè)詞典（business dictionary）的定義，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指企業(yè)或組織的活動(dòng)所產(chǎn)生的廢水、排放、廢物、資源消耗等對(duì)生物體和環(huán)境造成不利影響的實(shí)際或潛在威脅[2]。按我國(guó)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 169-2018）[3]的定義，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指突發(fā)性事故對(duì)環(huán)境的危害程度及可能性。此定義側(cè)重于突發(fā)性事故造成的影響，是基于建設(shè)項(xiàng)目涉及的物質(zhì)和工藝系統(tǒng)危險(xiǎn)性及其所在地環(huán)境敏感程度的綜合表征；對(duì)于長(zhǎng)期的、緩慢發(fā)生的、潛在的環(huán)境危害的考慮，則采用了“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)潛勢(shì)”的概念。上述從不同尺度、不同層面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的定義，目標(biāo)側(cè)重各異。

1.2 工業(yè)地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

工業(yè)地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，指的是由工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)引起的，對(duì)地域空間、自然環(huán)境及生命健康造成破壞、損害乃至毀滅性作用的概率及程度，包括突發(fā)性的事故損害，以及累積的健康、生態(tài)、社會(huì)后果。其中，與健康相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指通過(guò)水、土、大氣等環(huán)境介質(zhì)傳播的污染物進(jìn)入人體后所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)呼吸道和皮膚的刺激、對(duì)重要器官功能的損害、造成胎兒畸形和細(xì)胞癌變等；與生態(tài)相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指由于局部事故引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)整體影響，包括氣候異常、景觀品質(zhì)下降、生物多樣性減少、病菌繁殖等；與社會(huì)相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指公眾出于對(duì)生態(tài)環(huán)境和自身健康利益的關(guān)注而帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩，包括游行、靜坐、暴力沖突、網(wǎng)絡(luò)攻擊等。自2000年以來(lái)，國(guó)內(nèi)工業(yè)地區(qū)就發(fā)生了多起環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故或事件（見(jiàn)表1）。

表1 自2000年以來(lái)國(guó)內(nèi)部分工業(yè)地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故或事件Tab.1 Environmental risk accidents/incidents in China's industrial areas since 2000 (selected)

1.3 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

工業(yè)地區(qū)更新，相當(dāng)一部分是由原先的生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)變?yōu)樯羁臻g或生態(tài)空間。其中許多地區(qū)存在的累積性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)移到后續(xù)再利用活動(dòng)中，形成工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)工業(yè)用地被重新規(guī)劃直接作為經(jīng)營(yíng)性、公共性功能時(shí)，其中不乏對(duì)環(huán)境敏感度高的居住、教育和醫(yī)療等用途（見(jiàn)表2）。而這直接導(dǎo)致了更新項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)使用階段的嚴(yán)重“后遺癥”。例如常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校新校區(qū)選址建設(shè)緊鄰原先的化工廠污染地塊，2016年被報(bào)道近500名學(xué)生在短期內(nèi)出現(xiàn)皮膚、呼吸道不適以及血液指標(biāo)異常等癥狀。又如武漢農(nóng)藥廠舊址更新項(xiàng)目，因基地曾長(zhǎng)期遭受化學(xué)污染，在土地出讓后遭遇地產(chǎn)商退回，除退回買(mǎi)地款之外，還索賠1.2億元；在花費(fèi)2.8億元對(duì)地塊展開(kāi)土地污染修復(fù)工作后，才再度掛牌出售。

表2 我國(guó)部分工業(yè)地區(qū)更新項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況Tab.2 The status of environmental risk of industrial area renewal projects in China (selected)

2 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響因素

由于工業(yè)用地存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在各類(lèi)工業(yè)地區(qū)更新時(shí)，不可避免地面臨著與健康、生態(tài)和社會(huì)密切相關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，當(dāng)前在市、縣層面國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域，對(duì)于原先的工業(yè)生產(chǎn)空間在更新再開(kāi)發(fā)過(guò)程中向生活、生態(tài)空間的轉(zhuǎn)型進(jìn)行有效的用途管制，是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。這首先基于對(duì)工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其主要影響因素有充分的認(rèn)知。

2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要影響因素

與工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的主要因素眾多，包括工業(yè)地區(qū)的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)與用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、原先的生產(chǎn)類(lèi)別、污染類(lèi)型、更新驅(qū)動(dòng)模式和更新再利用的功能等（見(jiàn)表3）。

表3 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響因素Tab.3 The influencing factors on environmental risk in industrial area renewal

其中，區(qū)位因素與工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性主要體現(xiàn)在地理相鄰性上。大量亟待更新的工業(yè)用地往往位于城市中心區(qū)，由于周邊人口密度高、空間環(huán)境復(fù)雜，更易產(chǎn)生健康和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；濱水工業(yè)地區(qū)則由于其區(qū)位特征易引發(fā)特定介質(zhì)（地表水、地下水）的生態(tài)污染問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)及其用地規(guī)模往往與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概率、范圍和后果都呈正相關(guān)。對(duì)于有污染的產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模與能級(jí)越大，更新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在的幾率就越高，影響的后果程度就越嚴(yán)重；用地規(guī)模越大，影響的空間范圍就越大。

不同生產(chǎn)類(lèi)別的工業(yè)地區(qū)所隱含的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在差異性。工業(yè)原料制造廠由于涉及大量化學(xué)危險(xiǎn)物質(zhì)的合成，其更新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高；工業(yè)裝配制造廠由于生產(chǎn)過(guò)程所涉及的危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)相對(duì)較少，更新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較??；工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施的更新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度則與所存儲(chǔ)物品的性質(zhì)及以往是否發(fā)生嚴(yán)重事故或事件息息相關(guān)，典型的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)主要為危險(xiǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施用地。污染物類(lèi)型對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制有著至關(guān)重要的作用，污染物的類(lèi)別、含量、構(gòu)成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)的選擇起決定性作用，也是工業(yè)地區(qū)更新場(chǎng)地調(diào)查中最基本的調(diào)查內(nèi)容。

再利用方式對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)選擇具有重要影響。根據(jù)人體暴露時(shí)間，再利用方式為居住用地時(shí)，需要選擇較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)；而商業(yè)、綠地、產(chǎn)業(yè)等功能可以根據(jù)實(shí)際需要，選擇經(jīng)濟(jì)合理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)；再利用方式為公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，需根據(jù)實(shí)際功能進(jìn)行判斷，學(xué)校、醫(yī)院等敏感人群活動(dòng)區(qū)域不宜建設(shè)在留有污染的工業(yè)遺址上，而展覽館等則可以相對(duì)靈活地選擇控制標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 更新規(guī)劃與實(shí)施中對(duì)影響因素的選擇性認(rèn)知

在當(dāng)前的城市工業(yè)地區(qū)更新規(guī)劃與實(shí)施中，由于傳統(tǒng)的學(xué)科分野和從業(yè)者知識(shí)結(jié)構(gòu)的局限，規(guī)劃管理部門(mén)及規(guī)劃人員對(duì)于上述影響因素的考慮往往是選擇性的，他們關(guān)注的是區(qū)位條件、用地規(guī)模、再利用功能等方面。當(dāng)然，這些因素與重塑城市功能、優(yōu)化空間景觀以及土地價(jià)值最大化的規(guī)劃目標(biāo)緊密相關(guān)，也關(guān)系到用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)規(guī)模、建筑高度等控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心指標(biāo)的確定。至于既有的或潛在的環(huán)境污染問(wèn)題，多數(shù)規(guī)劃從業(yè)者要么知之甚少，要么選擇忽略，默認(rèn)在項(xiàng)目實(shí)施階段留待環(huán)境部門(mén)或相關(guān)企業(yè)自行解決，鮮少有人會(huì)將工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中所遺留的污染作為更新方案的主要考量。

對(duì)于原先工業(yè)用地生產(chǎn)歷史與環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的疏漏，對(duì)于生產(chǎn)類(lèi)別、污染類(lèi)型等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素知識(shí)的缺乏，直接造成了我國(guó)許多工業(yè)城市、工業(yè)地區(qū)更新中的工作被動(dòng)乃至失責(zé)，工業(yè)“毒地”未經(jīng)調(diào)查評(píng)估、未經(jīng)修復(fù)治理，直接轉(zhuǎn)做敏感用途，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件在全國(guó)多地均有發(fā)生。因此，在中華人民共和國(guó)成立后發(fā)展起來(lái)的為數(shù)眾多的大中型工業(yè)城市中，工業(yè)地區(qū)更新時(shí)對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素的全面認(rèn)知與綜合考慮是首要問(wèn)題。

3 上海工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)踐

針對(duì)工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在考察分析其影響因素的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)行有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制成為工業(yè)地區(qū)更新成敗的關(guān)鍵。本文中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制是指采取各種措施和方法，保障工業(yè)用地（及市政設(shè)施場(chǎng)地）再開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境安全，消滅或減少環(huán)境污染和人體健康損壞事件發(fā)生的可能性，或者減少該類(lèi)事件發(fā)生時(shí)造成的損失。以上海為例，探討工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)踐。

3.1 上海工業(yè)地區(qū)更新的基本情況

中華人民共和國(guó)成立后，上海曾長(zhǎng)期是我國(guó)最大的工業(yè)城市，目前仍居全國(guó)工業(yè)城市前列，在存量發(fā)展時(shí)期面臨著大量的工業(yè)地區(qū)更新任務(wù)。因此，上海工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)踐對(duì)于國(guó)內(nèi)其他許多工業(yè)城市以及工業(yè)地區(qū)更新來(lái)說(shuō)有著突出的典型性，對(duì)于工業(yè)地區(qū)更新中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制探索有著重要的引領(lǐng)意義。

1998年2 月，原國(guó)家土地管理局①1998年，組建成立國(guó)土資源部；2018年，組建成立自然資源部。通過(guò)并發(fā)布《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》②自2019年7月24日起，該暫行規(guī)定由自然資源部廢止。，允許劃撥工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌蚪?jīng)營(yíng)性用地，上海工業(yè)地區(qū)更新進(jìn)程由此啟動(dòng)。此后20年，上海工業(yè)地區(qū)更新陸續(xù)經(jīng)歷鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型、限制轉(zhuǎn)型、重新探索3個(gè)階段，逐步探索出既能激發(fā)工業(yè)地區(qū)更新積極性，又能避免利益被原物業(yè)權(quán)利人和開(kāi)發(fā)商瓜分的更新政策[8-9]。根據(jù)《上海市工業(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》中明確的產(chǎn)業(yè)向104個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊集聚化發(fā)展的導(dǎo)向，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊以外的“195區(qū)域”③規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集建區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，編制《上海市工業(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》時(shí)，該類(lèi)用地面積共計(jì)約195km2。、“198區(qū)域”④規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外且在集建區(qū)范圍外的現(xiàn)狀工業(yè)用地，編制《上海市工業(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》時(shí)，該類(lèi)用地面積共計(jì)約198km2。將分別按照功能轉(zhuǎn)型、逐步復(fù)墾的導(dǎo)向開(kāi)展更新。按照《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》要求，上海制定了工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地面積將從2015年的835km2減量至320—480km2的目標(biāo)[10]。整體而言，上海在工業(yè)地區(qū)更新及其中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的探索方面一直走在全國(guó)前列。

3.2 工業(yè)地區(qū)更新中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的政策演進(jìn)

從已經(jīng)開(kāi)展的工業(yè)地區(qū)更新實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)持續(xù)的政策推動(dòng)，上海已逐漸建立起一套多部門(mén)協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，相關(guān)的政策演進(jìn)過(guò)程大致可分為以下3個(gè)階段。

（1）初步確立階段（2014年）。為配合《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局⑤2018年，組建成立上海市規(guī)劃和自然資源局。制訂），集中頒布了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約水平的若干意見(jiàn)》（上海市人民政府頒布）、《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局制訂）、《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)及市政場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的管理辦法》（原上海市環(huán)境保護(hù)局⑥2018年，組建成立上海市生態(tài)環(huán)境局。、原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局、上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、原上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)⑦2015年，組建成立住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)。聯(lián)合頒布），在全國(guó)率先確立了“全生命周期”管理方式。

（2）逐步完善階段（2015—2017年）。通過(guò)頒布《關(guān)于加強(qiáng)本市經(jīng)營(yíng)性用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局制訂）、《上海市經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法》（原上海市環(huán)境保護(hù)局、原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局聯(lián)合制定），一方面，將全生命周期管理涵蓋的范圍由工業(yè)用地?cái)U(kuò)展至市政設(shè)施用地，最終覆蓋全部類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)性用地；另一方面，逐步建立起工業(yè)地區(qū)更新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制多部門(mén)相互配合的工作機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保、土地、建設(shè)、經(jīng)信等協(xié)同管理，土地儲(chǔ)備、出讓、收回、續(xù)期等節(jié)點(diǎn)開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查，以土地出讓合同、土地儲(chǔ)備協(xié)議為平臺(tái)開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。全生命周期管理的起點(diǎn)為地塊進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)階段，但是尚未觸及更前端的規(guī)劃編制階段。

（3）創(chuàng)新探索階段（2018年至今）。以2018年《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的頒布為起始點(diǎn)，該法令要求原工業(yè)用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查，同時(shí)提出建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄及調(diào)查報(bào)告評(píng)審制度。為落實(shí)相關(guān)要求，上海于2019年頒布了《上海市建設(shè)用地地塊土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、效果評(píng)估等報(bào)告評(píng)審規(guī)定（試行）》（上海市生態(tài)環(huán)境局、上海市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合制定），首次提出控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段需開(kāi)展環(huán)境調(diào)查評(píng)估，從而有望將工業(yè)用地“全生命周期管理”的起點(diǎn)從土地管理前置到規(guī)劃編制階段（見(jiàn)表4）。

3.3 工業(yè)用地全生命周期的過(guò)程管控

工業(yè)用地全生命周期管理是以土地出讓合同作為管理平臺(tái)，對(duì)工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行用途、功能、業(yè)態(tài)、土地使用權(quán)的全方位管理。按照目前的要求，再開(kāi)發(fā)為經(jīng)營(yíng)性功能的地塊需先進(jìn)行土壤環(huán)境調(diào)查，并向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)，若認(rèn)定污染需要治理，則由土地使用權(quán)人（含土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）承擔(dān)責(zé)任和費(fèi)用，達(dá)標(biāo)后土地方可進(jìn)入儲(chǔ)備、出讓、收回、續(xù)期流程，相關(guān)材料作為土地出讓合同附件。再利用過(guò)程中造成土壤和地下水環(huán)境嚴(yán)重污染的，可采取無(wú)償收回建設(shè)用地使用權(quán)、責(zé)令恢復(fù)到土地供應(yīng)文件約定的原狀等措施。

工業(yè)用地全生命周期管理可分為4個(gè)階段（見(jiàn)圖1）：①環(huán)境調(diào)查階段，初步判斷進(jìn)入儲(chǔ)備、出讓、收回、續(xù)期流程的土地污染物含量是否超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較小的直接進(jìn)入流轉(zhuǎn)，污染物含量超過(guò)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)的則開(kāi)展土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；②風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，對(duì)可能存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的土地，需進(jìn)行詳細(xì)的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并由第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)審。若環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在可接受范圍內(nèi)則進(jìn)入流轉(zhuǎn)，若對(duì)人體健康的風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)可接受水平，則納入全市建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄，不得供應(yīng)作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地，同時(shí)需開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。③治理修復(fù)階段，制定修復(fù)方案并實(shí)施場(chǎng)地修復(fù)和工程控制，將通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)效果評(píng)估后可以安全利用的地塊移出名錄，并進(jìn)入流轉(zhuǎn)。④再利用階段，即后續(xù)再利用施工和使用過(guò)程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。遵循“全生命周期管理、按階段監(jiān)管落實(shí)”的原則，上述4個(gè)步驟分別以初步調(diào)查評(píng)估報(bào)告、詳細(xì)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告、土地出讓合同為管理要件，實(shí)現(xiàn)從進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)到再利用全過(guò)程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。

從過(guò)程管控現(xiàn)狀來(lái)看，雖然成效明顯，但仍然存在不足。針對(duì)不同用地類(lèi)型（工業(yè)與市政設(shè)施用地）和情形范圍（儲(chǔ)備、轉(zhuǎn)讓、續(xù)期等），基本實(shí)現(xiàn)了土地管理、場(chǎng)地修復(fù)、建設(shè)實(shí)施、再利用監(jiān)控的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)控制。但是規(guī)劃編制階段的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)仍然薄弱，城市規(guī)劃階段預(yù)先的環(huán)境評(píng)估、合理的空間用途引導(dǎo)以及綜合的修復(fù)方案還有待加強(qiáng)，以減少整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本。

表4 上海工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制政策演進(jìn)Tab.4 The evolution of environmental risk control policy in Shanghai industrial area renewal

表5 工業(yè)地區(qū)更新環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的上海市地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)Tab.5 Local technical standards for environmental risk control of industrial area renewal in Shanghai

3.4 專(zhuān)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐

除了不斷優(yōu)化管理政策之外，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善同樣重要。2007年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局⑧2008年，升格為環(huán)境保護(hù)部；2018年，組建成立生態(tài)環(huán)境部。發(fā)布的臨時(shí)性技術(shù)準(zhǔn)則《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》(HJ/T 301-2007)是為配合2010年上海世博會(huì)工業(yè)地區(qū)更新而出臺(tái)的，而目前實(shí)施的《污染場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》 《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》 《場(chǎng)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》 《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》 《場(chǎng)地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》等一系列全國(guó)性的場(chǎng)地管理技術(shù)規(guī)范均是在此技術(shù)準(zhǔn)則基礎(chǔ)上分化形成。自2015年以來(lái)，為適應(yīng)多部門(mén)協(xié)同的工業(yè)用地全生命周期管理的需要，上海又推出了多部地方性的技術(shù)規(guī)范，確保環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)、再利用監(jiān)管全過(guò)程的技術(shù)指導(dǎo)（見(jiàn)表5）。

從技術(shù)支撐現(xiàn)狀來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不斷更新完善，為具體工作的開(kāi)展提供了有力支撐。但是現(xiàn)有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)集中在環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域，規(guī)劃領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)導(dǎo)則亟待完善，需要建立將風(fēng)險(xiǎn)控制理念予以具體化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化、可操作的規(guī)劃設(shè)計(jì)、編制與實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這也是今后國(guó)土空間規(guī)劃中工業(yè)地區(qū)更新需要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間安全經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵技術(shù)支撐。

3.5 分類(lèi)施策的資金保障

《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（2014年）首次提出“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，要求建設(shè)用地使用權(quán)人承擔(dān)土壤和地下水地質(zhì)環(huán)境修復(fù)的相關(guān)費(fèi)用。其初衷一方面是補(bǔ)充場(chǎng)地污染治理經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，另一方面是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)潛在污染企業(yè)起到警示的作用。然而，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，為避免由于環(huán)境治理資金無(wú)法落實(shí)而導(dǎo)致城市更新難以推進(jìn)的局面，“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則并沒(méi)有得到嚴(yán)格遵守。例如在同年頒布的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)及市政場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的管理辦法》中就明確指出，造成場(chǎng)地污染的責(zé)任方已終止或無(wú)法確定的情況下，由各區(qū)（縣）人民政府負(fù)責(zé)籌措環(huán)境治理的資金。《上海市經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法》（2016年）則進(jìn)一步將土地儲(chǔ)備成本作為落實(shí)環(huán)境治理資金的重要載體，提出針對(duì)規(guī)定出臺(tái)前已收儲(chǔ)的土地，以土地儲(chǔ)備成本支付土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)費(fèi)用；而未來(lái)需儲(chǔ)備的土地，責(zé)任方可以通過(guò)與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)商確定，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)工作，相關(guān)費(fèi)用可以納入土地儲(chǔ)備成本。

從資金保障現(xiàn)狀來(lái)看，目前的資金保障機(jī)制較好地確保了更新項(xiàng)目的推進(jìn)，也有利于落實(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制要求。但是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的資金機(jī)制仍不健全，資金的主要渠道仍然以各種方式轉(zhuǎn)嫁到政府財(cái)政，缺乏有效的追繳措施，本質(zhì)上偏離了“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則。此外，在拓寬資金渠道方面也仍有一定提升空間。

圖1 工業(yè)用地全生命周期管理過(guò)程示意圖Fig.1 The process diagram of life cyclemanagement of industrial lands

3.6 多主體協(xié)同的參與模式

就全國(guó)范圍內(nèi)而言，上海較早地建立起了由政府部門(mén)、原土地使用權(quán)人、新土地使用權(quán)人、專(zhuān)家等多方參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府部門(mén)之間的協(xié)同主要體現(xiàn)在政策制定上。自2014年提出全生命周期管理理念以來(lái)，關(guān)于工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)政策的探索，大多采用市政府發(fā)文或多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的方式頒布，已基本建立起市、區(qū)兩級(jí)人民政府、規(guī)土、環(huán)保、建管、經(jīng)信等管理部門(mén)協(xié)同的管理機(jī)制。工業(yè)用地更新相關(guān)主體之間的協(xié)同主要體現(xiàn)在利益協(xié)調(diào)上，原土地使用權(quán)人、新土地使用權(quán)人以土地儲(chǔ)備協(xié)議、土地出讓合同為平臺(tái)，明確各自的土壤和地下水水質(zhì)環(huán)境調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)責(zé)任。來(lái)自環(huán)境科學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域的專(zhuān)家則在環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)及修復(fù)方案制定中全過(guò)程參與和指導(dǎo)。

從主體參與現(xiàn)狀來(lái)看，上海在多部門(mén)及專(zhuān)家參與方面已經(jīng)建立了相對(duì)完善的協(xié)同機(jī)制，但是社會(huì)公眾參與的作用尚未充分發(fā)揮，公眾參與機(jī)制有待完善。長(zhǎng)期以來(lái)公眾僅被賦予投訴和舉報(bào)權(quán)，例如《土壤污染防治法》頒布后，建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄（見(jiàn)圖2）要求向社會(huì)公開(kāi)，但本質(zhì)上公眾仍以被動(dòng)告知為主，公眾監(jiān)督的廣泛度和積極性尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖2 《上海市建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄（第一批）》所列污染地塊空間分布Fig.2 Spatial distribution of the contaminated land parcels in The First List of Shanghai Soil Contamination Risk Control and Remediation

4 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

以上海的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，可以構(gòu)建我國(guó)工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制反映了工業(yè)用地更新中各階段環(huán)節(jié)之間相互作用的過(guò)程、相關(guān)主體之間的關(guān)系和參與方式，以及風(fēng)險(xiǎn)控制的技術(shù)依據(jù)和資金保障。如圖3所示，整體機(jī)制由4個(gè)維度組成，也可視作包含4個(gè)分機(jī)制，即過(guò)程管理機(jī)制、技術(shù)規(guī)范機(jī)制、資金融通機(jī)制、主體協(xié)同機(jī)制。

圖3 工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)整體控制機(jī)制Fig.3 The overall controlmechanism of environmental risk of industrial area renewal

4.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的路徑——過(guò)程管理

過(guò)程管理確立了工業(yè)用地更新中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的路徑，應(yīng)貫穿規(guī)劃編制、土地管理、治理修復(fù)、建設(shè)實(shí)施、再利用監(jiān)控的全流程。其重點(diǎn)是完善、優(yōu)化流程，協(xié)調(diào)規(guī)劃調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、環(huán)境治理的時(shí)序，明確環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理修復(fù)、再利用監(jiān)管這4個(gè)階段所需開(kāi)展的工作。

環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段的首要問(wèn)題是合理確定再利用功能和目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)水平。規(guī)劃和自然資源部門(mén)及環(huán)境部門(mén)應(yīng)基于對(duì)區(qū)位條件、占地規(guī)模、原有企業(yè)生產(chǎn)類(lèi)別、污染類(lèi)型等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響因素的綜合分析，綜合平衡城市功能、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)成本效益，共同確定最大程度發(fā)揮場(chǎng)地潛力、滿(mǎn)足多方訴求、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的更新用途，及經(jīng)濟(jì)可行、生態(tài)可持續(xù)的目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)水平。

治理修復(fù)、再利用監(jiān)管階段的首要問(wèn)題則是規(guī)劃和環(huán)境管理手段的高效協(xié)同。修復(fù)工程的方案制定、實(shí)施和驗(yàn)收的開(kāi)展，應(yīng)與預(yù)防性的規(guī)劃控制同步。例如，避免在污染場(chǎng)地周邊布置敏感人群活動(dòng)的功能或在周邊地下開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致污染物隨地下水發(fā)生遷移等。更新再利用過(guò)程中，除了對(duì)項(xiàng)目方案的審核、運(yùn)營(yíng)管理的策劃，還須建立定期取樣檢驗(yàn)、巡查走訪的規(guī)制，確保對(duì)人體健康的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期保持在可以接受的水平。

4.2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的依據(jù)——技術(shù)規(guī)范

技術(shù)規(guī)范提供了工業(yè)用地更新中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的依據(jù)，通過(guò)制定各項(xiàng)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的內(nèi)容、流程與質(zhì)量，為具體工作的開(kāi)展提供操作指南。尤其需要關(guān)注以下兩個(gè)方面：（1）構(gòu)建多層次、跨學(xué)科的技術(shù)支撐體系。按照適用范圍，在國(guó)家層面需要形成能夠與國(guó)際接軌、相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，在地方層面需要制訂符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和自然條件的地方標(biāo)準(zhǔn)。此外，工業(yè)地區(qū)更新涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、生態(tài)環(huán)境等跨學(xué)科的工作內(nèi)容，屬于綜合實(shí)踐領(lǐng)域，因此更需要跨學(xué)科的專(zhuān)業(yè)技術(shù)指南。這與當(dāng)前空間規(guī)劃對(duì)規(guī)劃從業(yè)人員的跨學(xué)科、跨專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備要求也是一致的。（2）注重技術(shù)支撐體系的更新和維護(hù)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要不斷更新，以適應(yīng)技術(shù)發(fā)展和不斷變化的現(xiàn)實(shí)需要。但實(shí)際上，我國(guó)的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》頒布于1995年初，于2018年8月廢止，并分解為兩項(xiàng)試行標(biāo)準(zhǔn)⑨《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 15618-2018）和《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB36600-2018）。。而這遠(yuǎn)低于《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》中明文規(guī)定的5年一次的修訂頻率[11]，使得我國(guó)工業(yè)地區(qū)更新長(zhǎng)期缺少?lài)?guó)家層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。

4.3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的保障——資金融通

資金融通為工業(yè)用地更新中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制提供了經(jīng)濟(jì)保障，使整體項(xiàng)目得以實(shí)施，主要分為資金擴(kuò)充、經(jīng)濟(jì)懲罰、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等形式。其中，資金擴(kuò)充為污染責(zé)任主體不明的存量污染土地治理提供資金支持，例如通過(guò)對(duì)重污染企業(yè)加征稅收等方式，在短期內(nèi)擴(kuò)充資金，也可通過(guò)設(shè)計(jì)財(cái)政基金或環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，為經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)的更新項(xiàng)目持續(xù)提供資金。經(jīng)濟(jì)懲罰是通過(guò)罰款擴(kuò)充資金的同時(shí)警示潛在污染企業(yè)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則是通過(guò)補(bǔ)貼激勵(lì)企業(yè)協(xié)助對(duì)潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的排查。多渠道、賞罰分明的資金籌措渠道不僅有利于保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性，也有利于經(jīng)濟(jì)杠桿的合理使用達(dá)到標(biāo)本兼治的雙重作用。

4.4 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的模式——主體協(xié)同

主體協(xié)同構(gòu)成工業(yè)地區(qū)更新過(guò)程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的模式，可以充分協(xié)調(diào)各方利益訴求。政府部門(mén)的主要訴求是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)政府財(cái)政稅收、改善環(huán)境品質(zhì)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。原土地使用權(quán)人期望在搬遷過(guò)程中獲得政府更多的政策和資金支持，剝除冗余的生產(chǎn)部門(mén)，也企圖盡可能擺脫環(huán)境治理責(zé)任；新土地使用權(quán)人則希望享受地價(jià)優(yōu)惠，但也不愿承擔(dān)轉(zhuǎn)移的環(huán)境治理責(zé)任和再利用過(guò)程中可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。專(zhuān)家具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但難以長(zhǎng)期跟蹤研究。公眾雖然專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，卻可能長(zhǎng)期暴露在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中。建立跨部門(mén)、多主體的協(xié)同參與機(jī)制，在于各方明確職責(zé)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，形成多角度、全方位的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，提升更新效率和再利用功能的接受度。

5 結(jié)語(yǔ)

在空間規(guī)劃背景下，工業(yè)地區(qū)的更新不僅是發(fā)揮土地價(jià)值和重塑城市功能的過(guò)程，也是依法開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、推動(dòng)環(huán)境生態(tài)修復(fù)的契機(jī)。充分認(rèn)識(shí)工業(yè)地區(qū)更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，從過(guò)程管理、技術(shù)規(guī)范、資金融通和主體協(xié)同4個(gè)維度構(gòu)建工業(yè)用地更新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，將為我國(guó)工業(yè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)安全、可持續(xù)的更新提供合理的路徑、依據(jù)、保障和模式，有助于實(shí)現(xiàn)工業(yè)地區(qū)更新的功能性、生態(tài)性和經(jīng)濟(jì)性綜合最優(yōu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間布局的科學(xué)轉(zhuǎn)換。同時(shí)，也為空間規(guī)劃體系下工業(yè)地區(qū)更新規(guī)劃及實(shí)施在專(zhuān)業(yè)知識(shí)拓展、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范方面的進(jìn)一步完善提出了迫切的現(xiàn)實(shí)訴求。