◎ 文 《法人》全媒體記者 銀昕

“智慧城市”之花，正開(kāi)遍中國(guó)大地。

有數(shù)字統(tǒng)計(jì)，截至2013 年中國(guó)已有154個(gè)城市提出建設(shè)“智慧城市”的口號(hào)，這一數(shù)字到2014 年增加到194 個(gè)。2016 年出臺(tái)的我國(guó)“十三五”規(guī)劃明確提出了建設(shè)一批“以基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便利化、社會(huì)治理精細(xì)化為重點(diǎn)，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)”的新型示范性智慧城市這一目標(biāo)。到2018 年8 月，我國(guó)已有超過(guò) 500 座城市明確提出建設(shè)新型智慧城市目標(biāo)，其中包括全部副省級(jí)及以上城市、76%以上的地級(jí)市和32%的縣級(jí)市，“數(shù)字城市”“智慧城市”的建設(shè)幾乎遍布中國(guó)每一塊土地上。

中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)數(shù)字城市工程研究中心副主任徐振強(qiáng)在一次訪談中曾表示，我國(guó)智慧城市市場(chǎng)規(guī)模估計(jì)在4 萬(wàn)億元人民幣左右，其潛力將在“十三五”（2016-2020 年）集中釋放，而今年已經(jīng)是“十三五”規(guī)劃的最后一年。

如今，“智慧城市”建設(shè)在中國(guó)已經(jīng)走了很遠(yuǎn)，甚至走到了披荊斬棘的深處。

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智慧城市的邊界在哪里

在如火如荼的“數(shù)字XX”“智慧XX”等建設(shè)中出現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象：智慧是個(gè)“筐”，什么都能往里裝。

例如，中國(guó)很多城市都在積極建設(shè)5G 基站和室外WiFi 網(wǎng)絡(luò)，這二者算不算智慧城市？“最多跑一趟”的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，百姓少跑腿”的目標(biāo)，算不算智慧城市建設(shè)的范圍？讓交通燈智能化，根據(jù)4個(gè)方向的車(chē)流量變化自行決定紅燈和綠燈的時(shí)間，讓路口發(fā)生擁堵的可能性降至最低，算不算智慧城市的范圍？

似乎每一個(gè)與電子技術(shù)和智能技術(shù)相關(guān)的城市建設(shè)，都可被歸位“智慧城市”建設(shè)，導(dǎo)致智慧城市變成了一個(gè)十分含混而寬泛的概念。到底什么樣的建設(shè)能算作智慧城市建設(shè)？真正躋身智慧化序列的城市應(yīng)該具備哪些特征？智慧城市建設(shè)亟待一系列落地到一個(gè)個(gè)具體應(yīng)用場(chǎng)景的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于場(chǎng)景的劃分，不同建設(shè)主體有不同劃分方式，有的地方政府將數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)3 個(gè)維度分別建設(shè)。也有人認(rèn)為，其實(shí)一個(gè)“數(shù)字城市”就足以覆蓋這3 個(gè)概念。對(duì)于場(chǎng)景劃分，中國(guó)信通院發(fā)布的《新型智慧城市發(fā)展研究報(bào)告（2019）》做出了更清晰的定義：智慧生活、智慧生產(chǎn)、智慧治理和智慧生態(tài)。前述智慧交通燈可以被認(rèn)為是智慧生活和智慧治理的交集，而“最多跑一趟”則屬于智慧治理，5G、室外WiFi 等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可歸為智慧生活。

在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)早在兩年前就已出現(xiàn)。2018 年12 月28 日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布了2018 年第17 號(hào)中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)公告，共包含646 項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和11 項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)修改單，其中就有涉及智慧城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，具體包括《智慧城市公共信息與服務(wù)支撐平臺(tái)第3 部分：測(cè)試要求》和《智慧城市術(shù)語(yǔ)》，后者在發(fā)布當(dāng)日立即生效，前者則將在2021 年1 月1 日開(kāi)始生效。

《智慧城市術(shù)語(yǔ)》界定了智慧城市領(lǐng)域中常用的術(shù)語(yǔ)和定義，包括智慧城市的相關(guān)術(shù)語(yǔ)等內(nèi)容，《測(cè)試要求》則是對(duì)智慧城市公共信息與服務(wù)支撐平臺(tái)功能及性能測(cè)試要點(diǎn)做出要求的依據(jù)。

但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從國(guó)家到地方，從省級(jí)行政單位到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要更加具體，且可分級(jí)推廣的具體標(biāo)準(zhǔn)。

2020 年3 月，由山東省計(jì)算中心主持編制的“山東省新型智慧城市建設(shè)指標(biāo)”系列地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，這是我國(guó)首套分級(jí)分類(lèi)推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)的省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)分為市縣兩級(jí)，兩級(jí)都包括數(shù)字惠民、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、保障措施、地方特色6 個(gè)一級(jí)指標(biāo)，又根據(jù)設(shè)區(qū)市和縣（市、區(qū)）在經(jīng)濟(jì)水平、人口規(guī)模、工作重心等方面的差異，給市縣兩級(jí)主體分別制定49 個(gè)和44 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，并劃分了從一星級(jí)到五星級(jí)5 個(gè)層級(jí)。此外，標(biāo)準(zhǔn)還對(duì)處于“神經(jīng)末梢”地位的社區(qū)層面給出了智慧社區(qū)建設(shè)指標(biāo)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)安全和服務(wù)創(chuàng)新4 個(gè)一級(jí)指標(biāo)和24 個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

該標(biāo)準(zhǔn)的主要起草人方可告訴《法人》記者，目前智慧城市建設(shè)的確存在概念不清、模棱兩可的情況。在他看來(lái)，符合智慧城市建設(shè)的項(xiàng)目要滿足3 個(gè)條件：要真正為城市服務(wù)，而不是單個(gè)部門(mén)或企業(yè)“自?shī)首詷?lè)”；數(shù)據(jù)層面要橫向打通，連接到其他領(lǐng)域，而不是單一的數(shù)據(jù)“煙囪”；要能激發(fā)城市整體的數(shù)據(jù)活力，而不是對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用層面毫無(wú)貢獻(xiàn)。

“如果不滿足這3 個(gè)條件，即便建設(shè)內(nèi)容中有智慧化的技術(shù)，項(xiàng)目被冠以‘智慧城市’之名，也不能扔到‘智慧城市’這個(gè)筐里。”方可說(shuō)。

“孤島”和“煙囪”需破解

“孤島”和“煙囪”是兩類(lèi)信息壁壘。所謂“孤島”，是指在某一數(shù)據(jù)集合中的各個(gè)子集之間沒(méi)有形成數(shù)據(jù)聯(lián)通，這類(lèi)壁壘存在于共同服務(wù)于某事項(xiàng)的部門(mén)之間或者管理同一地域不同事務(wù)的部門(mén)之間；“煙囪”則是指不同業(yè)務(wù)條線之間的數(shù)據(jù)未能聯(lián)通。在重資產(chǎn)交易中，房屋買(mǎi)賣(mài)被“孤島”和“煙囪”的影響最大，通常一處房產(chǎn)的交易涉及國(guó)土、住建和稅務(wù)3 個(gè)系統(tǒng)，在一些“最多跑一趟”工程建設(shè)不力的地方，購(gòu)房者要跑遍3 個(gè)部門(mén)才可以。

方可告訴記者，目前“煙囪”的主要表現(xiàn)形式是，由縣級(jí)有關(guān)部門(mén)收集上來(lái)的數(shù)據(jù)可以一直向上級(jí)集中到市級(jí)甚至省級(jí)數(shù)據(jù)平臺(tái)，但在不同地域和部門(mén)的數(shù)據(jù)間橫向聯(lián)通沒(méi)有做好；“孤島”的主要表現(xiàn)形式是“我想要的你不給”“你想給的我不想要，因?yàn)椴恢涝撛趺从谩被蛘摺拔业臄?shù)據(jù)沒(méi)有能力整合好，不好意思往外給”。

解決信息壁壘，除技術(shù)難關(guān)外，更關(guān)鍵的是打破體制機(jī)制上的障礙。清華大學(xué)國(guó)家治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)孟慶國(guó)曾對(duì)《法人》記者表示，“我國(guó)目前各類(lèi)型政務(wù)部門(mén)既有的數(shù)據(jù)庫(kù)在建立伊始并沒(méi)有想到后來(lái)的互聯(lián)互通，分別采用了不同的接口。解決‘煙囪’問(wèn)題，應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)上做橫向伸展，拉開(kāi)一張網(wǎng)；解決‘孤島’則應(yīng)該平臺(tái)化，將不同接口‘翻譯’成同一種語(yǔ)言。”他同時(shí)對(duì)記者表示，最大的障礙其實(shí)是在體制上的藩籬，技術(shù)上的解決難度并不大。

一個(gè)更顯著的事例發(fā)生在2017 年，我國(guó)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記聯(lián)網(wǎng)管理之時(shí)。曾參與湖南等地不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)搭建的中地?cái)?shù)碼總裁萬(wàn)波告訴記者，信息壁壘在“國(guó)土資源云”的搭建中極為常見(jiàn)，與其說(shuō)是信息壁壘，不如說(shuō)是利益壁壘?！拔覀?cè)?jīng)遇到過(guò)地方房管局不太配合不動(dòng)產(chǎn)登記中心搭建的問(wèn)題，房管局手中握有不動(dòng)產(chǎn)交易的大量信息，這部分信息從開(kāi)始就存放在房管局自己搭建的網(wǎng)絡(luò)中，一旦把它們分享給其他網(wǎng)絡(luò)，這部分業(yè)務(wù)的人員勢(shì)必會(huì)萎縮，就觸動(dòng)了既得利益。”

比較聰明的做法是從國(guó)土資源部門(mén)抽調(diào)一部分人，再?gòu)姆抗芫殖檎{(diào)一部分人，共同組建不動(dòng)產(chǎn)信息登記中心，“根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)，房管局的一半人馬被劃撥到不動(dòng)產(chǎn)登記中心后，阻力大大減小，若是把不動(dòng)產(chǎn)登記中心直接設(shè)置在國(guó)土資源部門(mén)之下，房管局就不太聽(tīng)使喚?！比f(wàn)波說(shuō)。

在方可看來(lái)，他起草的山東省標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)“孤島”和“煙囪”的問(wèn)題是做了防范的?！皹?biāo)準(zhǔn)要求達(dá)到四星級(jí)水平的市縣，不同部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享的比例不低于90%，要想達(dá)到五星級(jí)水平，這一數(shù)字必須達(dá)到100%。我們的原則是‘共享是常態(tài)，不共享是例外’，沒(méi)有特殊情況，必須實(shí)現(xiàn)共享?！狈娇烧f(shuō)。

數(shù)據(jù)確權(quán)仍待規(guī)則建立

智慧城市的建設(shè)，其靈魂即是數(shù)據(jù)。

2020 年4 月10 日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出了土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)5 個(gè)要素領(lǐng)域改革的方向，數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素被寫(xiě)入《意見(jiàn)》。此外，《意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。這一標(biāo)志性事件意味著，與土地等其他4 項(xiàng)生產(chǎn)要素相同，數(shù)據(jù)也面臨著被確權(quán)的需求。

智慧城市的建設(shè)不僅是官方行為，更吸引了無(wú)數(shù)社會(huì)資本和企業(yè)參與其中，其中不乏華為、阿里巴巴和騰訊這樣的“大廠”。

阿里巴巴和騰訊在爭(zhēng)奪“城市大腦”建設(shè)權(quán)中表現(xiàn)得尤為積極，兩者分別以ET 城市大腦和WeCity 兩款產(chǎn)品各據(jù)一方。二者也都基于支付寶和微信所斬獲的龐大用戶群體，在“城市大腦”項(xiàng)目中收割新的用戶，并基于這兩個(gè)幾乎人手一份的全民應(yīng)用來(lái)推動(dòng)智慧城市在多領(lǐng)域的場(chǎng)景落地。

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早在2016 年，阿里就與其發(fā)源地浙江省杭州市政府合作，在杭州安裝了“城市數(shù)據(jù)大腦”，促使杭州的交通、能源、供水等基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)單元的整合；騰訊則在2019年入局，與湖南省長(zhǎng)沙市政府推出智能城市方案。阿里的發(fā)力重點(diǎn)在交通領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用，而騰訊則利用社交產(chǎn)品的用戶優(yōu)勢(shì)更多地在政務(wù)民生方面有所斬獲。

此外，另一“大廠”華為也已在國(guó)內(nèi)積累了敦煌、龍崗、益陽(yáng)、嘉興、西安、國(guó)考網(wǎng)上報(bào)名、國(guó)家信息中心政務(wù)云等20 個(gè)智慧城市建設(shè)案例。

“大廠”們或出于商業(yè)利益，或出于與政府建立良好關(guān)系的訴求，紛紛加入智慧城市建設(shè)，數(shù)據(jù)的確權(quán)就顯得更為重要，因?yàn)橹腔鄢鞘兴婕暗臄?shù)據(jù)不同于一般性商業(yè)數(shù)據(jù)，而是牽涉到公共利益，甚至城市安全。哪些數(shù)據(jù)可供商業(yè)目的使用，哪些必須歸于公共部門(mén)，需要有一套明確規(guī)則。

然而，與其他4 項(xiàng)生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)的確權(quán)要難得多。

從企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，如果“城市大腦”背后的幾乎全部技術(shù)都是他們提供的，他們有理由以此索取盡可能多的數(shù)據(jù)，并使用這些數(shù)據(jù)繼續(xù)改良技術(shù)的性能。但對(duì)公共部門(mén)而言，城市運(yùn)行數(shù)據(jù)可以向企業(yè)開(kāi)放到什么程度，必須劃清界限。

數(shù)據(jù)確權(quán)問(wèn)題的紛爭(zhēng)在個(gè)人用戶與企業(yè)之間也一直存在。在我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的初期，個(gè)人用戶在個(gè)人信息權(quán)方面向廠商做出很大讓步，以此換取在各種生活服務(wù)和移動(dòng)支付方面享受便捷的“紅利”。但隨著《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)的出臺(tái)，數(shù)據(jù)控制方應(yīng)該按照有效性和有限性兩個(gè)原則收集并使用個(gè)人信息的理念已深入人心，不少個(gè)人用戶強(qiáng)烈地主張對(duì)其個(gè)人信息的所有權(quán)，甚至為此與網(wǎng)絡(luò)廠商對(duì)簿公堂。

與侵犯?jìng)€(gè)人信息權(quán)的個(gè)案相比，一旦在智慧城市建設(shè)中對(duì)信息安全把控不嚴(yán)，受損的絕不僅是個(gè)人信息權(quán)，而是城市甚至國(guó)家的“信息權(quán)”。

“這個(gè)問(wèn)題是有解的?！狈娇蓪?duì)記者說(shuō)，山東省的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后不久，他又投入了另一項(xiàng)國(guó)家級(jí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作中?！罢谄鸩菀环菖c城市智能服務(wù)有關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中涉及數(shù)據(jù)確權(quán)的問(wèn)題，一旦這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，政府、企業(yè)和個(gè)人三方對(duì)城市智能服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)分別持何種程度的使用權(quán)和所有權(quán)，就有據(jù)可循了?！?/p>