摘? 要：PPP項目是一種新型的公共工程建設(shè)和開發(fā)合作模式，其主要針對的合作對象是公共部門和私營部門，該模式的研究和發(fā)展旨在提高城市公共工程的建設(shè)效率和質(zhì)量?；诖耍疚膶PP項目前期模式設(shè)計和前期談判要點(diǎn)及注意事項進(jìn)行了細(xì)致分析。

關(guān)鍵詞：PPP項目;前期模式設(shè)計;前期談判要點(diǎn);注意事項

中圖分類號：F283? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：2096-6903（2020）10-0000-00

1 PPP項目含義及其應(yīng)用優(yōu)勢

1.1 PPP項目含義

PPP項目指的是公共部門聯(lián)合私營部門共同建設(shè)城市公共工程，通過這種模式，公共部門可以將建設(shè)過程中的融資問題、建設(shè)風(fēng)險、收益效率轉(zhuǎn)移到私營部門中。PPP項目的具體應(yīng)用方式可以分為BOT、BOOT、DBFO三種，該模式應(yīng)用的核心理念是實(shí)現(xiàn)投資資金的最大化應(yīng)用，并在公共工程建設(shè)中同時發(fā)揮公共部門和私營部門的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共財產(chǎn)價值的最大化。目前PPP項目主要用于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域：如公共道路、鐵路運(yùn)輸、城市軌道、土地資源整治、環(huán)境保護(hù)以及海綿城市建設(shè)等多項領(lǐng)域。該模式可以依照政企雙方需求隨時轉(zhuǎn)變，其相同特質(zhì)表現(xiàn)在伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)等三個方面。

1.2 PPP項目應(yīng)用優(yōu)勢

在PPP模式下，公共財產(chǎn)的投入較小，而私營企業(yè)的盈利目的會讓建設(shè)部門在確保工程質(zhì)量的前提下，最大限度的發(fā)揮投資資金和資源的應(yīng)用率，進(jìn)而將杠桿作用發(fā)揮到極致，在緩解政府建設(shè)資金緊缺局面的同時，還能加快城市化建設(shè)。相對于傳統(tǒng)的公共工程建設(shè)模式而言，其具有較高的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力，能夠進(jìn)一步推動公共工程的協(xié)調(diào)建設(shè)和發(fā)展，進(jìn)而提高工程質(zhì)量。同時，捆綁式建設(shè)和經(jīng)營能夠充分發(fā)揮私營部門的能動性，推動建設(shè)部門通過合理設(shè)計和節(jié)約建筑資源等方式控制工程成本，進(jìn)而降低工程的失敗率[1]。

2 PPP項目前期模式設(shè)計

2.1 明確設(shè)計需求

需求分析是項目設(shè)計的重要前提，是確定投資方式的影響因素[2]。設(shè)計團(tuán)隊需要考慮項目的量化需求，并將其當(dāng)做考察項目績效的主要依據(jù)。在具體的工作過程中，要組建專業(yè)團(tuán)隊，團(tuán)隊成員要有強(qiáng)烈的風(fēng)險意識，商人頭腦，資金及時間價值觀。地方政府或項目業(yè)主的信譽(yù)、近年來的政府財政（一般性）預(yù)算收支、基金收支和債務(wù)情況;地方政府或項目業(yè)主已實(shí)施和正在實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目情況;地方政府關(guān)于征地、拆遷、安置、稅收及招商引資等方面的政策;項目的合法合規(guī)情況，包括項目的立項批文、環(huán)評、水土保持批復(fù)、用地批復(fù)、建設(shè)許可等; 當(dāng)?shù)赝惢A(chǔ)設(shè)施項目的概（預(yù)）算水平、建造成本和招投標(biāo)降造幅度等情況;項目的工可、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計進(jìn)展情況及工可投資估算、概（預(yù)）算水平分析;地方政府的需求及想法。

2.2 項目選擇

就項目選擇工作來講，其主要從五方面進(jìn)行入手：（1）經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，稅收結(jié)構(gòu)穩(wěn)步增長，PPP項目每年可獲取少于公共預(yù)算10%的資金補(bǔ)貼;（2）已納入庫中的PPP項目，因有關(guān)部門需對其補(bǔ)貼總投資金額10%的資金，而針對我國試點(diǎn)城市，有關(guān)部門需在三年內(nèi)持續(xù)提供補(bǔ)貼。在這其中，直轄市每年需補(bǔ)貼5億元，省會城市每年4億元，其它城市每年3億元;（3）各大城市初次涉及的PPP項目，因其具備示范性，所以財政部門可對其提供保障;（4）可選擇土地資源與房地產(chǎn)行業(yè)、市場環(huán)境較為良好的城市，因其財政補(bǔ)貼具有保障性;（5）具有良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的三線城市或國家百強(qiáng)縣城。

2.3 項目前期測算分析

項目前期測算分析主要從六個方面進(jìn)行闡述。（1）充分掌握總投資金額、資金成本、有關(guān)利潤、運(yùn)輸數(shù)量、運(yùn)輸價格、人員運(yùn)營成本、收入來源等重要資料;（2）明確財務(wù)數(shù)據(jù)：多項資金稅后收益率占比;（3）構(gòu)建測算模型，對現(xiàn)有資金進(jìn)行分析;（4）充分利用測算模型，令工程降造率、運(yùn)營期、資金成本滿足主要指標(biāo)底線，并初步掌握地方政府每年需補(bǔ)貼的資金額度;（5）如果地方政府暫時不具備充足資金提供補(bǔ)貼，即可依照等價理念，配備足夠優(yōu)質(zhì)的土地資源;但在此之前，需對土地資源市場開展調(diào)研活動。（6）政府在申報可實(shí)施的PPP項目時，需經(jīng)過物有所值和財政能力測算。

2.4 投資范圍

任何項目在通常情況下都可合理劃分為三大板塊（暫以公共建筑為例，下同）：（1）項目立項、報請批準(zhǔn)，初步設(shè)計、監(jiān)督管理與檢測，征地和拆遷等一系列前期工作。這部分工作不僅需要地方政府予以支持，也是其有效掌控項目總投資、對工程質(zhì)量、安全性等方面實(shí)施監(jiān)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（2）施工基礎(chǔ)設(shè)備的采購與安裝。（3）其余設(shè)備的采購與安裝，以及運(yùn)營項目的基礎(chǔ)費(fèi)用。

上述內(nèi)容PPP項目皆可完美涵蓋。此外，有些城市的項目投資費(fèi)用并不包括征地拆遷、立項以及報請批準(zhǔn)等，而是由地方政府實(shí)施前期工作，并在項目正式開展運(yùn)營時再將該系列工作無償租于項目負(fù)責(zé)公司使用，以此確保項目公司的特許經(jīng)營權(quán)具備合法性與完整性。

2.5 投資模式

投資體系具備多樣化，不同的投資模式具有不同的應(yīng)用優(yōu)勢。（1）全投資PPP模式主要指政府與企業(yè)共同建立PPP項目負(fù)責(zé)公司，并使其全權(quán)負(fù)責(zé)該項目的資金投入、建設(shè)以及運(yùn)營活動。而在達(dá)到特許經(jīng)營期后，需將其交還給政府，回收投資則需通過運(yùn)營活動的收入與地方政府每年提供的補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)。（2）部分投資模式與全投資模式具有大程度相似性，但不同的是，政府與企業(yè)共同創(chuàng)建的PPP公司只有負(fù)責(zé)部分項目資金投入、建設(shè)以及運(yùn)營活動的權(quán)利。（3）雙PPP投資模式主要指政府與企業(yè)共同成立兩個PPP項目負(fù)責(zé)公司。并將PPP項目分成兩大部分，令兩個PPP公司分別負(fù)責(zé)項目的資金投入、建設(shè)以及運(yùn)營活動。第一個PPP公司回收投資的手段是將資產(chǎn)租借給第二個PPP公司，而第二個公司則通過運(yùn)營活動的收入與政府每年提供的資金補(bǔ)貼回收投資。此外，兩個PPP項目公司的特許運(yùn)營期具有差異性。（4）股權(quán)投資模式具有延長回購時間的特點(diǎn)，但需少于10年。（5）其它投資模式即是多方協(xié)作投資模式。

2.6 項目獲取方式

項目獲取方式具體有公開式招標(biāo)、邀請招標(biāo)、談判、地方政府采購等;此外，除項目投資人需與項目負(fù)責(zé)公司簽訂EPC合同外，項目負(fù)責(zé)公司也需與地方政府簽訂特許經(jīng)營合同。并且，投資人招標(biāo)活動應(yīng)與EPC招標(biāo)活動同一時間開展。

2.7 項目公司的組建

項目公司注冊資金：符合國家有關(guān)規(guī)定即可。出資占比：在確定該比例時，可參照多方各自承擔(dān)的項目總投資比例。地方政府是否參與分紅都被有關(guān)規(guī)定允許。董事會、監(jiān)理事：參照相關(guān)法規(guī)確定，但雙方權(quán)責(zé)應(yīng)充分明確，需經(jīng)過股東會議確定。此外，通常政府會要求自身對重要項目的不合理規(guī)劃具有一票否決權(quán)，該點(diǎn)是政企雙方極易產(chǎn)生分歧的環(huán)節(jié)。

2.8 制定評估方案

對于確定應(yīng)用PPP模式的公共工程，設(shè)計團(tuán)隊要給予明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，并計算項目的投資總值和經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而為PPP項目提供合理的評估方案。并探究其可行性，具體的工作過程中，項目的可行性主要由權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析并提供報告，商業(yè)預(yù)測是可行性分析的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠讓政府在和私營部門展開深入合作前了解合作關(guān)系的適用性，為公共部門判斷私營部門是否能夠承擔(dān)公共工程建設(shè)責(zé)任提供參考信息。PPP項目涉及到了私人資本的流入和應(yīng)用，因此，可行性研究還包括風(fēng)險的量化和收益的評估，確定工程建設(shè)和經(jīng)營的凈利潤才能形成有效的可行性探究結(jié)果，進(jìn)而降低公共工程的招標(biāo)難度[3]。

2.9 確定決策規(guī)劃

確定決策規(guī)劃是PPP項目前期模式設(shè)計中的最后一項環(huán)節(jié)，在分析完方案和項目的可行性后，建設(shè)部門便可以形成確定性文件，并規(guī)劃績效審核方式、項目建設(shè)模式、項目運(yùn)營模式、風(fēng)險管理方式等，這也是PPP項目應(yīng)用過程中最關(guān)鍵的一項工作，這直接關(guān)系到了公共工程的建設(shè)質(zhì)量和效率。

市場調(diào)研分析，確定方向，明確項目總投資。此外，PPP項目在前期運(yùn)作中需注意：（1）明確地方政府控制概算環(huán)節(jié);（2）參與到概算編制、原則以及評審中;（3）應(yīng)爭取為施工圖設(shè)計環(huán)節(jié)、降造、調(diào)差、變更設(shè)計、政府性調(diào)動以及保證金額等多方面提供最優(yōu)質(zhì)的運(yùn)行條件。

3 PPP項目前期談判要點(diǎn)

3.1 設(shè)立招商小組并發(fā)布招商文件

PPP項目的招商主體一般由建設(shè)項目所在行業(yè)的主管部門和政府投資方組成，在PPP模式中，招商主體可以將招商工作全權(quán)委托給資產(chǎn)管理企業(yè)或資產(chǎn)運(yùn)營企業(yè)，并成立專門的招商小組。為了提高招商工作的完成效率和質(zhì)量，招商小組可以聘請財務(wù)顧問或技術(shù)顧問，為投資企業(yè)提供咨詢服務(wù)，進(jìn)而確保招商工作的高效展開。

招商工作還包括與合作對象的淺層溝通以及向?qū)I(yè)金融機(jī)構(gòu)咨詢等，并在此基礎(chǔ)上確定PPP項目的招商文件，招商文件的發(fā)布形式較多，常見的有合同和協(xié)議書，其中規(guī)定了工程款項的結(jié)算時間和方式、項目企業(yè)的建設(shè)形式、招商工作的負(fù)責(zé)范圍等。將擬定好的招商文件送至審核部門審核，經(jīng)過批準(zhǔn)后便可以發(fā)布到招投標(biāo)市場中。

3.2 談判和簽約

在談判過程中，專家團(tuán)隊和顧問團(tuán)隊需要結(jié)合項目的建設(shè)特點(diǎn)和市場形勢，對比分析建設(shè)方案的成本效益、技術(shù)創(chuàng)新程度、管理經(jīng)驗(yàn)豐富程度，并以推薦的形式給出建設(shè)方和投資方意見。但是PPP項目在我國的發(fā)展時間較短，相關(guān)部門積累的經(jīng)驗(yàn)不足以進(jìn)行細(xì)致分析和判斷。另外，審核部門需要充分考慮建設(shè)周期這一關(guān)鍵性因素，提高對建設(shè)團(tuán)隊技術(shù)創(chuàng)新力度和施工技術(shù)的重視程度。

招商主體在工程項目確定前需要和中標(biāo)企業(yè)簽訂合約，并授予中標(biāo)企業(yè)該項目的開發(fā)和建設(shè)權(quán)，將公共工程項目建設(shè)的投資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、管理權(quán)利和風(fēng)險轉(zhuǎn)移到建設(shè)企業(yè)上[4]。如果有外資參與PPP項目，國有企業(yè)還需要簽訂和外資企業(yè)的協(xié)議或合同。

3.3 分配風(fēng)險

PPP項目涉及到的建設(shè)風(fēng)險具有多樣性，如技術(shù)風(fēng)險、管理風(fēng)險、財政風(fēng)險、政策風(fēng)險、項目失敗風(fēng)險以及不可抗拒風(fēng)險等，在分配風(fēng)險時應(yīng)當(dāng)遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，進(jìn)而推動PPP項目實(shí)現(xiàn)最大價值。以上風(fēng)險中的大多數(shù)風(fēng)險由承包企業(yè)承擔(dān)，政府則負(fù)責(zé)分擔(dān)部分責(zé)任，一些特殊風(fēng)險需要在合作合同或協(xié)議中明確指出，如土地權(quán)屬、服務(wù)產(chǎn)品規(guī)格錯誤、政府要求等。

法規(guī)風(fēng)險和不可抗拒風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由公共部門和私營部門共同承擔(dān)，但是公共部分承擔(dān)得到此類風(fēng)險一般較多。如果條件允許的話，還可以在PPP項目中引入商業(yè)保險，以此來實(shí)現(xiàn)對不確定風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，避免不可抗拒風(fēng)險給公共工程承包方帶來過多的經(jīng)濟(jì)損失。

3.4 多級監(jiān)管

項目公司在獲得項目建設(shè)權(quán)后，應(yīng)當(dāng)設(shè)置多層監(jiān)管模式，以此來確保公共工程的質(zhì)量和施工效率，常見的多級監(jiān)管體系一般包括行政部門（負(fù)責(zé)對工程質(zhì)量和施工進(jìn)度的不定期檢查）、協(xié)調(diào)委員會（負(fù)責(zé)結(jié)合工程要求進(jìn)行定期抽查）、公司內(nèi)部檢查團(tuán)隊（負(fù)責(zé)對項目建設(shè)情況和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行長期的監(jiān)督管理）。

4 PPP項目談判注意事項

4.1 明確PPP項目的法律依據(jù)

PPP項目及其建設(shè)模式實(shí)際上是鼓勵社會性非公有資產(chǎn)逐漸進(jìn)入到社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，進(jìn)而提供公共性社會服務(wù)，為城市建設(shè)貢獻(xiàn)力量并提供資金和資源上的支持。早在2005年，我國就已經(jīng)出臺了關(guān)于非公有資產(chǎn)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律規(guī)定，簡稱為“非公36條”，該法律條文明確指出允許政府放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場的準(zhǔn)入條件。在2010年，我國頒布了“新36條”，旨在進(jìn)一步拓寬非公有資產(chǎn)的投資和建設(shè)范圍，并爭取引導(dǎo)民間資產(chǎn)進(jìn)入到公共設(shè)施建設(shè)中。

4.2 明確PPP項目的適用范圍

PPP項目的實(shí)施和應(yīng)用實(shí)際上是社會資本在得到政府授權(quán)后，自主建設(shè)和經(jīng)營公共工程，并通過獲取工程款和對外收取服務(wù)費(fèi)用等方式獲得利潤，特許期滿后，公共工程建設(shè)及經(jīng)營仍然交由政府機(jī)構(gòu)，基于此原則，大多數(shù)公共工程都可以通過PPP模式來建設(shè)并經(jīng)營。公共工程中存在一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)型設(shè)施，如公路、橋梁、電信、鐵路等，這種公共工程一般會對外收取一定的服務(wù)費(fèi)用，用于增加承包企業(yè)或政府的經(jīng)濟(jì)收益;一些社會基礎(chǔ)型公共設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓等，可以通過消費(fèi)者付費(fèi)的方式來獲取收益。

5 結(jié)語

總之，PPP項目的實(shí)施和應(yīng)用彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公共工程建設(shè)模式的缺陷，為公共工程的質(zhì)量和施工效率提供了更加牢固的保障，有利于提高社會建設(shè)資源分配和應(yīng)用的合理程度，因此，各級政府可以結(jié)合公共工程的具體要求和當(dāng)?shù)厮綘I企業(yè)的發(fā)展效力，適當(dāng)應(yīng)用PPP模式，從而為城市建設(shè)注入新鮮力量。

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收稿日期：2020-09-03

作者簡介：呂爽（1986—），女，滿族，遼寧錦州人，本科，講師，研究方向：工程管理。