沈連軍

摘要：土地空間規(guī)劃的核心要素為：生態(tài)的紅線保護、城市發(fā)展邊界、永久性基本農(nóng)田這三條控制要線。生態(tài)保護紅線是環(huán)保領(lǐng)域的“底線”，永久基本農(nóng)田是土地領(lǐng)域的“紅線”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界則是各項建設(shè)發(fā)展的“上線”。以安徽省郎溪縣為例，縣級國土空間規(guī)劃具有承上、啟下的功能，體現(xiàn)了宏觀調(diào)控的作用。編制國土空間規(guī)劃是為了協(xié)調(diào)全縣生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間格局，協(xié)調(diào)生態(tài)保護、永久性基本農(nóng)田和城市發(fā)展邊界三條控制線，合理布局城鎮(zhèn)建設(shè)體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺、公共設(shè)施等各類空間要素，以生態(tài)為首，以綠色發(fā)展之路為基礎(chǔ)，可極大提國土的空間治理力。

關(guān)鍵詞：縣級;國土空間規(guī)劃;“三線”相關(guān)機制

一、著力構(gòu)建評估成效機制。深入開展當前城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃實施情況評價，評價資源環(huán)境承載力和土地空間開發(fā)適宜性，從指標執(zhí)行、用途管制、兩規(guī)差異沖突、實施管理、資源開發(fā)利用與人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展的匹配性、規(guī)劃編制方法、規(guī)劃體系等方面，全面總結(jié)本輪規(guī)劃實施以來取得的主要成效和面臨的突出問題，分析兩規(guī)差異，提煉建議和創(chuàng)新思路，大力推動土地空間規(guī)劃在理念、空間和格局、治理等，實現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型工作的開展。

二、著力構(gòu)建專題研究機制。梳理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，系統(tǒng)分析現(xiàn)行各類相關(guān)空間規(guī)劃成果，針對國土空間規(guī)劃編制過程中的核心、難點、關(guān)鍵問題，以及未來發(fā)展需要，開展城鎮(zhèn)化與人口變化趨勢、區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、“三條控制線”統(tǒng)籌勘定、重要自然資源保護利用、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、綜合交通體系、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、歷史保護和文化傳承、國土綜合整治與生態(tài)保護修復、規(guī)劃體系與運行保障、“十四五”國土空間布局研究、區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局全面開展各項專題研究。尤其要認真比對、研究、發(fā)現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀圖、國土空間規(guī)劃圖、城鎮(zhèn)（村）體系規(guī)劃圖、國土空間“三條控制線”規(guī)劃圖、國土空間規(guī)劃分區(qū)圖、歷史文化名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃圖、綜合交通體系規(guī)劃圖、市政基礎(chǔ)設(shè)施布局規(guī)劃圖、國土綜合整治與生態(tài)修復規(guī)劃圖、城市“四線”控制圖、綠地與公園體系規(guī)劃圖、住房與公共服務(wù)體系規(guī)劃圖、綜合防災規(guī)劃圖、城市空間形態(tài)控制圖等圖件疊加重合部分與現(xiàn)狀差異處。

三、著力構(gòu)建規(guī)劃目標機制。由單一的目標模塊轉(zhuǎn)變?yōu)榫仃囀礁窬?，協(xié)調(diào)縣域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、主體功能區(qū)及可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略，統(tǒng)籌布局縣域當前與長遠、局部與整體、需求與可能，科學研判未來發(fā)展趨勢、面臨問題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，明確2035年的縣域空間目標，明確限制性指標、導向性指標，提出總體空間發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)四個統(tǒng)一，即底圖、標準、規(guī)劃、平臺的統(tǒng)一要求，科學制定2025年的近期目標，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃銜接好，遠景展望至2050年。郎溪縣圍繞“中國綠茶之鄉(xiāng)，江南水韻之城”總體形象定位，結(jié)合長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展及“一地六縣”等發(fā)展戰(zhàn)略，進一步強化生態(tài)約束，明確縣域整體空間格局，優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，提升土地利用效率;進一步加強產(chǎn)業(yè)集中布局，謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺;強化綜合交通服務(wù)能力，提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)、市政設(shè)施、安全設(shè)施發(fā)展質(zhì)量。在國土空間規(guī)劃中，將進一步明確生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、常住人口規(guī)模等約束性指標。

四、著力構(gòu)建底線管控機制。以第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)為底數(shù)，以國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估，在資源環(huán)境承載力和土地空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，堅持目標導向、問題導向和治理導向相結(jié)合，堅持縣級國土空間安全底線，優(yōu)先劃定三條控制線，即生態(tài)保護紅線、永久性基本農(nóng)田和城市發(fā)展邊界，優(yōu)先考慮區(qū)域生態(tài)安全、糧食安全、環(huán)境安全、經(jīng)濟安全和文化遺產(chǎn)，形成全縣空間規(guī)劃“一張藍圖”，指導經(jīng)濟社會的高質(zhì)量、高效率和可持續(xù)發(fā)展。

五、著力構(gòu)建生態(tài)優(yōu)先機制。優(yōu)化國土空間格局，要推動各項建設(shè)由粗放擴張向集約方式轉(zhuǎn)變，逐步提高人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約化水平，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地有機更新，促進綠色發(fā)展和生活方式的形成。郎溪縣堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，打造生態(tài)品質(zhì)優(yōu)良的水城。劃定生態(tài)保護紅線、永久性基本農(nóng)田保護紅線和城市發(fā)展邊界三條控制線，確定城市發(fā)展底線;強化山水林田湖草“生命共同體”意識，利用好山水自然資源，統(tǒng)籌森林、河流、湖庫、濕地、農(nóng)田、礦產(chǎn)等自然資源系統(tǒng)保護，形成縣域整體生態(tài)空間保護格局，加強水資源、耕地資源、林草資源、礦產(chǎn)資源等保護與利用。積極踐行“兩山”理念，探索實踐“三美”模式，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護機制，強化綠色產(chǎn)業(yè)體系支撐，探索“兩山”理念實踐路徑，加快推進新和旅游度假區(qū)和其他旅游重點地區(qū)規(guī)劃建設(shè)。

六、著力構(gòu)建用途管制機制。統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展對資源利用、為適應生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，合理安排土地保護、開發(fā)和整治，促進形成科學、適度、有序的土地空間布局體系。加強土地利用管理，提高空間治理能力和水平。

七、著力構(gòu)建人居和諧機制。堅持把人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點。完善人地掛鉤機制，協(xié)調(diào)優(yōu)化各類空間結(jié)構(gòu)和功能布局，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，通過“增綠留白”等方式適當增加公共活動空間和開敞空間，改善人居環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，提升人民群眾的獲得感和幸福感。切實提升土地利用質(zhì)量和效益，促進人與自然和諧共生。

強化規(guī)劃編制過程的公眾參與，人民滿意程度是衡量計劃執(zhí)行水平的標準。

八、著力構(gòu)建沖突協(xié)調(diào)機制。1.各部門規(guī)劃沖突。三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅游等規(guī)劃銜接不夠，存在空間沖突。取多規(guī)重合部分為主，差異處建議以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)。2.三條控制線的劃分有沖突。劃界程序、技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)定缺乏統(tǒng)一標準，劃界工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，后續(xù)規(guī)范管理、嚴格監(jiān)管存在諸多矛盾和沖突，三條規(guī)劃控制線之間存在矛盾，要依照“保護優(yōu)先”、“生態(tài)優(yōu)先”的原則進行處理：生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態(tài)功能不、面積不減少的情況下，性質(zhì)不會改變;永久性基本農(nóng)田應保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，數(shù)量和質(zhì)量不下降;城市發(fā)展邊界應避開重要的生態(tài)功能，不得占用或者少占永久性基本農(nóng)田。三條控制線的劃定可制定差異化的空間管控舉措。3.面積界線認定沖突。由于耕地、林地、草地、水域等面積，不同部門的調(diào)查標準、時點、精度不一致，造成了矛盾沖突基礎(chǔ)原因。以國土三調(diào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和底圖地類界線為準。

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