閆吉順　張廣帥　蔡悅蔭　宮瑋　趙全民

摘要：為加強(qiáng)我國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償管理，并為進(jìn)一步的深入研究奠定基礎(chǔ)，文章論述我國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚搩?nèi)涵，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行定義，并界定不同損害行為的賠償范圍;通過構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境損害指數(shù)體系，探索我國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎窂揭约敖⑽覈Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓芾眢w系。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)環(huán)境;損害賠償;生態(tài)環(huán)境損害;損害指數(shù);海洋生態(tài)文明

中圖分類號(hào)：P76;F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2020）02-0053-05

Abstract：This paper discussed the theoretical connotation of compensation for damage to marine ecological environment in China.On this basis，the damage of marine ecological environment，and the compensation scope of different damage behaviors were defined.The index system of marine ecological environment damage was constructed and the legislative path of compensation for marine ecological environment damage was explored.Furthermore，the marine ecological environment damage compensation management system was established.

Key words：Marine ecological environment，Damage compensation，Ecological damage，Damage index，Marine ecological civilization

0 引言

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。 2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出“嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度、評(píng)估方法和實(shí)施機(jī)制，對(duì)違反環(huán)保法律法規(guī)的，依法嚴(yán)懲重罰;對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度;對(duì)造成嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任”[1]。黨的十九大報(bào)告更是提出具體的生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的路線圖。我國生態(tài)文明建設(shè)達(dá)到前所未有的重要程度。

目前國內(nèi)外關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚撗芯枯^少且缺乏系統(tǒng)性，而針對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償方面的研究較多。Elliott等[2]對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行理論研究，提出海洋資源生態(tài)補(bǔ)償可分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資源補(bǔ)償和生境補(bǔ)償3種類型;劉文劍[3]提出海洋資源和海洋環(huán)境開發(fā)使用補(bǔ)償費(fèi)的核算方法，該方法的優(yōu)點(diǎn)在于給出海洋資源價(jià)值補(bǔ)償?shù)挠?jì)算公式，但其系數(shù)不易確定，且隨意性和主觀性較大;韓秋影等[4]分析海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者、補(bǔ)償強(qiáng)度和補(bǔ)償途徑，提出海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯糠较蚴呛Ｑ笊鷳B(tài)資源的價(jià)值評(píng)估、海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕纠碚摵秃Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)證研究;劉霜等[5]提出我國填海造地項(xiàng)目亟須引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;陳尚等[6]基于MA框架，提出海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分類體系。

1 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚搩?nèi)涵

海洋生態(tài)環(huán)境損害本質(zhì)上源于侵權(quán)行為，這種侵權(quán)行為不以是否具有主觀過錯(cuò)為轉(zhuǎn)移，即在海洋資源開發(fā)利用過程中，對(duì)海洋自然屬性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量或價(jià)值產(chǎn)生的負(fù)面影響，損害其他海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)利人獲得海洋生態(tài)服務(wù)即海洋生態(tài)福祉的權(quán)利（能力）。

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償具有被動(dòng)性、法定性和廣泛性。

（1）被動(dòng)性。海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償是被動(dòng)式懲罰行為。在海洋資源開發(fā)利用過程中，由于海洋生態(tài)環(huán)境損害具有外部不經(jīng)濟(jì)性，出于經(jīng)濟(jì)理性，海洋開發(fā)利用主體缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)或減少生態(tài)環(huán)境損害的動(dòng)機(jī)，從而在海洋開發(fā)利用活動(dòng)中對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響，侵犯其他海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)利人的生態(tài)福祉。因此，須通過補(bǔ)償和賠償?shù)确绞绞雇獠砍杀緝?nèi)部化，通過經(jīng)濟(jì)手段驅(qū)使海洋資源使用人在開發(fā)利用海洋資源時(shí)將生態(tài)環(huán)境成本納入決策。

（2）法定性。為真正做到對(duì)海洋資源的合理開發(fā)利用，應(yīng)盡快在客觀和全面評(píng)估海洋生態(tài)資本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，制定海洋資源開發(fā)利用的法定賠償標(biāo)準(zhǔn)，從而保障國家作為海洋生態(tài)資本所有者和服務(wù)權(quán)益者的法定受償權(quán)。

（3）廣泛性。由于海洋生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、空間性和流動(dòng)性等特點(diǎn)，海洋生態(tài)環(huán)境損害行為對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響具有空間上的延展性和時(shí)間上的時(shí)滯性。因此，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償除對(duì)已損害的海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行賠償外，還包括對(duì)未破壞但有可能損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行預(yù)防和保護(hù)，即賠償客體應(yīng)最大限度地充分考慮可能因負(fù)面行為而使生態(tài)環(huán)境權(quán)益受損的群體。

本研究確定海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)為：開發(fā)利用海洋的人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面干擾，從而產(chǎn)生負(fù)外部性，損害海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益所有者的生態(tài)福祉（環(huán)境權(quán)益/受益）。

2 海洋生態(tài)環(huán)境損害的概念及其賠償范圍

人類活動(dòng)已經(jīng)或正在直接或間接地開發(fā)利用海洋資源，造成某種程度的海洋生態(tài)環(huán)境損害和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值損失。由于資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有收益性、稀缺性和權(quán)屬性等特征，權(quán)益人有權(quán)根據(jù)對(duì)自身造成的損害程度索取賠償。

2.1 我國法律對(duì)海洋環(huán)境污染損害的范圍界定

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海環(huán)法》）規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。此外，在《附則》中對(duì)海洋環(huán)境污染損害定義為：“海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響”。

根據(jù)《海環(huán)法》，我國相繼頒布《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》。我國現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)條例已對(duì)海洋環(huán)境污染損害行為及其造成后果的責(zé)任進(jìn)行界定，但存在罰則不清晰的問題，導(dǎo)致對(duì)海洋環(huán)境污染損害行為的發(fā)生及其造成的結(jié)果無法對(duì)照而實(shí)施明確罰則。

目前我國對(duì)海洋環(huán)境污染損害的賠償行為以“事件性”為主，并未對(duì)一般性和常態(tài)性污染損害行為實(shí)施有效賠償。而海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有一般性和特殊性的雙重特征，因此改變海洋自然屬性的行為均屬海洋環(huán)境污染損害范疇，應(yīng)實(shí)施損害賠償。本研究重點(diǎn)針對(duì)一般性和常態(tài)性的海洋環(huán)境污染損害行為，根據(jù)不同用海方式界定賠償范圍。

2.2 不同用海方式的用海特征

本研究將不同用海方式的用海特征分為三大類，即完全改變海洋自然屬性、部分改變海洋自然屬性和非改變海洋自然屬性。

（1）完全改變海洋自然屬性的用海方式包括填海造地和非透水構(gòu)筑物用海。此類用海對(duì)海洋自然資源的占用以及對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的損害是永久性且不可完全恢復(fù)的，即造成的損害是毀滅性的。

（2）部分改變海洋自然屬性的用海方式包括透水構(gòu)筑物用海和圍海用海等，主要包括圍海養(yǎng)殖、港池、圍海式游樂場(chǎng)、近岸鹽田、跨海橋梁、海底隧道和近岸棧橋（棧道）等。此類用海對(duì)海洋自然資源的占用以及對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的損害是非永久性且可完全恢復(fù)的，能夠保持海洋原生自然形態(tài)，對(duì)海洋自然屬性的改變程度有限。

（3）非改變海洋自然屬性的用海方式一般指開放式用海，主要包括開放式養(yǎng)殖和浴場(chǎng)等。此類用海對(duì)海洋自然資源的占用以及對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的損害是非永久性且可完全恢復(fù)的，不會(huì)改變海洋自然屬性，造成的損害主要表現(xiàn)在引入新物種，從而增加生物競(jìng)爭(zhēng)和水質(zhì)污染等。

綜上所述，所有用海方式均會(huì)對(duì)海洋資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成不同程度的損害，即屬于一般性海洋環(huán)境污染損害行為，應(yīng)明確界定其權(quán)責(zé)范圍，并根據(jù)損害程度進(jìn)行賠償。

此外，本研究所指常態(tài)化海洋環(huán)境污染損害行為主要是入海排污行為。

2.3 海洋生態(tài)環(huán)境損害的定義和賠償范圍

海洋生態(tài)環(huán)境損害是指責(zé)任主體因開發(fā)、利用和調(diào)查等使用海洋資源而造成海洋環(huán)境污染損害的行為，包括一般性、常態(tài)化和事件性3種。

（1）一般性海洋環(huán)境污染損害行為賠償范圍的界定。取得海域使用權(quán)的單位或個(gè)人的用海行為造成海洋環(huán)境污染損害的，依據(jù)損害程度實(shí)施損害賠償：①填海造地和非透水構(gòu)筑物用海屬完全改變海洋自然屬性的用海方式，損害程度較大，應(yīng)適當(dāng)加大賠償力度;②透水構(gòu)筑物用海和圍海用海等屬部分改變海洋自然屬性的用海方式，損害程度較完全改變海洋自然屬性的用海方式小，應(yīng)相應(yīng)減輕賠償力度;③開放式用海屬非改變海洋自然屬性的用海方式，損害程度較其他一般性海洋環(huán)境污染損害的行為小，應(yīng)制定最低賠償水平。

（2）常態(tài)化海洋環(huán)境污染損害行為賠償范圍的界定。取得排污許可的單位或個(gè)人的入海排污行為造成海洋環(huán)境污染損害的，依據(jù)損害程度實(shí)施損害賠償。損害賠償方式應(yīng)與排污費(fèi)相協(xié)調(diào)，可在排污費(fèi)中適當(dāng)增加海洋環(huán)境污染損害指標(biāo)，也可直接剝離排污費(fèi)中的相關(guān)指標(biāo)，重新建立常態(tài)化海洋環(huán)境污染損害行為賠償制度。

（3）事件性海洋環(huán)境污染損害行為賠償范圍的界定。單位或個(gè)人因用海行為造成突發(fā)或嚴(yán)重海洋環(huán)境污染損害的，依據(jù)現(xiàn)行法律實(shí)施損害賠償。

3 構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境損害指數(shù)體系

海洋生態(tài)環(huán)境損害指數(shù)反映不同用海方式對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的損害程度。海洋生態(tài)環(huán)境損害指數(shù)體系由海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估指標(biāo)體系、海洋生態(tài)環(huán)境損害動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系和海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估模型組成。

3.1 海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估指標(biāo)體系

針對(duì)不同的用海方式，構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估指標(biāo)體系。依據(jù)實(shí)際用海特征，將其分為填海造地和非透水構(gòu)筑物用海，圍海用海，透水構(gòu)筑物、跨海橋梁和海底隧道用海，開放式養(yǎng)殖用海，排放用海以及其他用海6類評(píng)估指標(biāo)。

（1）填海造地和非透水構(gòu)筑物用海生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估指標(biāo)包括海水環(huán)境、海洋生物質(zhì)量、海洋漁業(yè)資源量、海洋生物多樣性、自然岸線占用、濕地占用、底質(zhì)破壞、海水動(dòng)力環(huán)境和沖淤、紅樹林破壞以及珊瑚礁破壞等。根據(jù)海區(qū)自身特征對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整，權(quán)重可依據(jù)用海行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞程度進(jìn)行調(diào)整。

（2）圍海用海生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估指標(biāo)與填海造地和非透水構(gòu)筑物用?；鞠嗤?，但圍海用海對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害程度較弱。由于圍海用海對(duì)海水動(dòng)力環(huán)境和沖淤的影響較大，在指標(biāo)選取和權(quán)重確定時(shí)應(yīng)有所傾向。

（3）透水構(gòu)筑物、跨海橋梁和海底隧道用海對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害較以上2個(gè)類型均較小，可依據(jù)海區(qū)特征適當(dāng)篩選指標(biāo)。此類用海以民生工程居多。

（4）開放式養(yǎng)殖用海對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害主要是對(duì)海水水質(zhì)和生物多樣性的影響，且單體項(xiàng)目用海的影響較小，因此應(yīng)針對(duì)區(qū)域進(jìn)行評(píng)估。

（5）排海用海包括取、排水口用海，污水達(dá)標(biāo)排放用海以及溫、冷排水用海，此類用海對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害屬于污染性損害，應(yīng)將其作為重要評(píng)估要素進(jìn)行指標(biāo)選取。

（6）其他用海包括人工島式油氣開采用海、平臺(tái)式油氣開采用海、海底電纜管道用海、海砂等礦產(chǎn)開采用海、傾倒用海和種植用海。此類用海對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害多屬于事件性損害，已有相應(yīng)管理體系，本研究不再贅述。

3.2 海洋生態(tài)環(huán)境損害動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系

海洋生態(tài)環(huán)境損害動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系主要有2個(gè)任務(wù)：①依據(jù)不同用海方式的海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估指標(biāo)體系，構(gòu)建相應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系;②對(duì)不同用海方式的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估提供動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)支撐。

實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的目的是掌握不同用海方式對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的周期性損害程度，可更準(zhǔn)確地評(píng)估海洋生態(tài)環(huán)境狀況。此外，為保障動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系的客觀性，應(yīng)編制海洋生態(tài)環(huán)境損害動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估模型

海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估模型包括評(píng)估指標(biāo)模型、損害指數(shù)模型和損害價(jià)值轉(zhuǎn)化模型。其中，評(píng)估指標(biāo)模型是不同用海方式的評(píng)估指標(biāo)計(jì)算模型，損害指數(shù)模型是不同用海方式的生態(tài)環(huán)境損害指數(shù)計(jì)算模型，損害價(jià)值轉(zhuǎn)化模型是不同用海方式的生態(tài)環(huán)境損害指數(shù)轉(zhuǎn)化成價(jià)值的計(jì)算模型。

4 海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎窂胶凸芾眢w系

4.1 立法路徑

建立健全我國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償管理體系的基礎(chǔ)在于明確對(duì)一般性和常態(tài)化海洋環(huán)境污染損害行為實(shí)施海洋生態(tài)環(huán)境賠償?shù)姆傻匚?。建議修訂《海環(huán)法》，增加對(duì)一般性、常態(tài)化和事件性3種海洋環(huán)境污染損害行為的具體定義。同時(shí)，在相關(guān)條例中分別細(xì)化3種海洋環(huán)境污染損害行為的權(quán)責(zé)邊界和賠償范圍等。

4.2 管理體系

4.2.1 開展制度建設(shè)

制定海洋生態(tài)服務(wù)功能區(qū)體系制度、海洋生態(tài)評(píng)估/監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度和地方海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償管理制度等。根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境損害指數(shù)，建立海洋生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值轉(zhuǎn)化模型，編制不同用海方式的生態(tài)損害價(jià)值清單，作為相關(guān)部門的管理依據(jù)。由國家到地方、至上而下地構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確事、責(zé)、人，結(jié)合現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境績效考核機(jī)制進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)。

4.2.2 劃清海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)氖聶?quán)和財(cái)權(quán)范圍

由相關(guān)部門統(tǒng)籌管理和組織實(shí)施，委托第三方單位或機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，并組織專家評(píng)審。依據(jù)不同用海方式的生態(tài)損害價(jià)值清單，對(duì)用海企業(yè)或個(gè)人開具海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償金繳費(fèi)通知。

由地方財(cái)政部門代理收繳用海企業(yè)或個(gè)人應(yīng)繳的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償金，賠償金全部上繳國庫。國家設(shè)立海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償專項(xiàng)基金，地方上報(bào)海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，經(jīng)組織評(píng)審后，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目劃撥定向資金。按一定的周期向地方劃撥專項(xiàng)資金，用于海洋生態(tài)保護(hù)性補(bǔ)償。

4.2.3 構(gòu)建全國海洋生態(tài)服務(wù)功能分區(qū)體系

全國海洋生態(tài)服務(wù)功能分區(qū)體系主要由海洋生態(tài)服務(wù)功能區(qū)劃分技術(shù)體系和海洋生態(tài)服務(wù)功能區(qū)組成。①海洋生態(tài)服務(wù)功能區(qū)劃分技術(shù)體系通過對(duì)全國海洋生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能的基礎(chǔ)研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，劃分全國海洋生態(tài)服務(wù)功能區(qū)，并制定海洋生態(tài)服務(wù)功能區(qū)劃分技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn);②海洋生態(tài)服務(wù)功能區(qū)是根據(jù)海域的地理位置、生態(tài)環(huán)境屬性、生態(tài)系統(tǒng)健康質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，而劃分的不同海洋生態(tài)服務(wù)功能類型區(qū)，包括供給服務(wù)功能區(qū)、調(diào)節(jié)服務(wù)功能區(qū)、文化服務(wù)功能區(qū)及其二級(jí)分區(qū)等。

5 結(jié)語

本研究淺析我國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚搩?nèi)涵、概念及其范圍、立法路徑以及管理體系等，為進(jìn)一步的深入研究奠定基礎(chǔ)。海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償是海洋生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是生態(tài)文明體制改革的貫徹落實(shí)，是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段。應(yīng)加快推進(jìn)我國海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，開展試點(diǎn)工作，并逐步在全國范圍推廣和實(shí)踐。

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