王勇

摘要：土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，我國土地資源嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響著人民生活水平提高和制約著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，黨中央確立了“要用世界上最嚴(yán)厲的手段管理我們的土地”的決心。國家不斷加大油氣的勘探開發(fā)力度，保障我們國家的安全。石油企業(yè)作為用地大戶，合理配置和有效經(jīng)營使用國有土地，是實現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)石油工業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。文章從優(yōu)化配置的必要性，用地現(xiàn)狀及存在問題，提出了新形勢下油田勘探開發(fā)用地配置優(yōu)化措施研究。

關(guān)鍵詞：油田勘探開發(fā)用地;現(xiàn)狀及存在問題;優(yōu)化配置措施

土地資源是油田勘探開發(fā)、生產(chǎn)建設(shè)所必須依賴的物質(zhì)基礎(chǔ)，是油田油氣資源之外的又一重要戰(zhàn)略資源。隨著國家和地方對水土生態(tài)環(huán)境保護(hù)及土地資源開發(fā)利用的要求越來越高，油田獲取和保有土地的成本增加、難度增大、責(zé)任加重，如何充分發(fā)揮土地資源利用價值，科學(xué)合理對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，對土地資源高效利用、促進(jìn)油田可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文以勝利油田為例，對新形勢下油田勘探開發(fā)用地配置優(yōu)化措施進(jìn)行探討和研究。

1.優(yōu)化用地配置的必要性

勝利油田作為石油生產(chǎn)行業(yè)，生產(chǎn)用地的利用和規(guī)劃有分散性、高成本性、綜合性等特點(diǎn)，土地本身又具有固定性的特點(diǎn)，這樣一旦確定下相應(yīng)的土地資源配置形態(tài)后，如果其后要調(diào)整配置格局，就需要耗費(fèi)巨額的協(xié)調(diào)成本，也會造成大量的其他資源財富的浪費(fèi)，因此，科學(xué)合理、長遠(yuǎn)性的進(jìn)行土地配置資源既是集約節(jié)約用地的要求，也是油田企業(yè)降本增效、長期發(fā)展的要求。

1.1.集約節(jié)約、提高土地效能的必然要求

貫徹執(zhí)行土地資源節(jié)約的發(fā)展方針是推動我國生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略性舉措，也是保證國家長期穩(wěn)定健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。黨的十九大報告明確提出“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式?！眹蚁群蟪雠_政策要求嚴(yán)守耕地紅線，嚴(yán)控非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，通過盤活存量、改進(jìn)占補(bǔ)平衡。減少劃撥用地類別，鼓勵提高土地利用率和容積率。

1.2.高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的客觀需要

近年來，油田提出“五大戰(zhàn)略、三大目標(biāo)”“兩個三年、兩個十年”戰(zhàn)略部署，明確“建設(shè)一流企業(yè)、打造百年勝利”的愿景，聚焦增儲穩(wěn)油降本，推進(jìn)高效勘探、效益開發(fā)。結(jié)合實際，做到眼前與長遠(yuǎn)相結(jié)合，退出與新增相結(jié)合，實現(xiàn)土地資源集約高效、合理利用和優(yōu)化配置是提高油田資產(chǎn)運(yùn)營效益、保障油氣增儲上產(chǎn)的重要措施之一。

1.3.油地融合共建共贏的重要載體

土地是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體。圍繞新時代東營“打造山東高質(zhì)量發(fā)展的增長極，黃河入海文化旅游目的地，建設(shè)富有活力的現(xiàn)代化濕地城市”的目標(biāo)定位，油地融合發(fā)展，加強(qiáng)項目合作離不開土地資源的優(yōu)化和整合。優(yōu)化配置油田用地布局，打造油地文化融合的陣地和平臺，實現(xiàn)工業(yè)資源和文化資源、旅游資源的融合，可大大增強(qiáng)職工群眾的認(rèn)同感、歸屬感和生活幸福指數(shù)，為油田勘探開發(fā)提供的支撐和保障。

2.用地現(xiàn)狀及存在問題

油田企業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)覆蓋面積廣、涉及地貌復(fù)雜，地下油氣藏分布不確定，決定了油氣勘探開發(fā)建設(shè)用地具有用地規(guī)模的不確定性、用地單宗面積小、累計數(shù)量多、分布零星分散的特點(diǎn)，國家土地及用地政策變化對石油企業(yè)的影響大，企業(yè)土地投入高、管理工作難度和強(qiáng)度大。

2.1.土地持有成本高

2015年財政部 國家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于石油天然氣生產(chǎn)企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》，對工礦區(qū)內(nèi)的采油（氣）井相配套生產(chǎn)設(shè)施用地不再免征土地使用稅，勝利油田土地持有成本大幅上升，土地的持有成本成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。

2.2.新增用地獲取難度加大、成本高

受耕地開墾費(fèi)及區(qū)片地價調(diào)整的影響，土地取得成本不斷攀升。占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場化試點(diǎn)后，耕地開墾費(fèi)價格從2015年5.4-7萬元/畝上升到2019年的10.6-20萬元/畝。2020年5月山東省征地區(qū)片綜合地價上調(diào)的幅度20%～50%，調(diào)整后全省最低區(qū)片地價為6萬元/畝。以東營區(qū)為例，2015年永久基本農(nóng)田、一般耕地取得成本分別為17.6萬元/畝、15.7萬元/畝， 2019年分別達(dá)到了35萬元/畝、22.2萬元/畝。

2.3.存量土地管理面臨問題多

土地保護(hù)難度較大。油田被稱為“沒有圍墻的工廠”，在擁有土地的使用權(quán)的同時也承擔(dān)了土地管理、法律等一系列風(fēng)險和責(zé)任，盡管在存量土地管理方面每年投入大量的人力、物力、財力，但土地被侵占現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。土地被侵占問題是油田各類歷史遺留問題中較為突出問題，難點(diǎn)問題，每次內(nèi)審?fù)獠椋惨?，都能發(fā)現(xiàn)多處此類問題。

3.土地優(yōu)化配置建議

從目前土地優(yōu)化配置現(xiàn)狀和形勢來看，存在著不確定性較強(qiáng)的特點(diǎn)，對此，需要從制度建設(shè)，關(guān)鍵點(diǎn)管控、調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)等方面入手，加大土地開發(fā)調(diào)整力度，實現(xiàn)土地管理的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合勝利油田用地現(xiàn)狀，從幾個方面探討土地優(yōu)化建議：

3.1.建立完備的優(yōu)化用地管理機(jī)制，實現(xiàn)土地配置科學(xué)規(guī)范

首先要對用地規(guī)劃建立長效機(jī)制。對土地優(yōu)化配置實施宏觀調(diào)控，要與地方政府進(jìn)行多方面溝通結(jié)合，使油田用地發(fā)展規(guī)劃與地方市政發(fā)展用地規(guī)劃緊密結(jié)合。二是建立土地優(yōu)化配置評估機(jī)制。邀請土地規(guī)劃評估專業(yè)部門及專業(yè)人員對土地優(yōu)化進(jìn)行評估，對土地優(yōu)化配置的措施、效果、存在的問題等做出專業(yè)性指導(dǎo)意見，作為優(yōu)化用地方案的依據(jù)。三是建立用地優(yōu)化方案審核機(jī)制。年初直屬單位上報用地規(guī)劃，對各單位土地使用土地投資預(yù)算進(jìn)行審核，確保按規(guī)劃實現(xiàn)土地。

3.2.落實城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)井場、井路及輸油管線定點(diǎn)用地配置，實現(xiàn)土地優(yōu)化與發(fā)展良好銜接

油田契合地方城市規(guī)劃，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)通過科學(xué)布置井組井臺，擴(kuò)大輻射范圍，提高油氣采收率，同時要積極采取新工藝、新技術(shù)，讓油田設(shè)施主動融入城市環(huán)境，實現(xiàn)開發(fā)“綠色環(huán)保、宜居生態(tài)”。協(xié)調(diào)政府在土地收儲、城市規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃設(shè)計時，統(tǒng)籌考慮地上城市規(guī)劃和地下油氣資源勘探開發(fā)用地需求，將油田在勘探開發(fā)、地下油氣管廊帶、電力線路、道路建設(shè)等方面的需求一并融入到城市規(guī)劃中，做好油田生產(chǎn)用地規(guī)劃配置。

3.3.抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外井場、井路及輸油管線定點(diǎn)用地配置，實現(xiàn)管輸用地規(guī)范合理

城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，井場采油生產(chǎn)及維護(hù)需配置對外交通道路，用地配置應(yīng)堅持“資產(chǎn)明晰有效，連通輸油管線”的原則，確保農(nóng)業(yè)耕作生態(tài)系統(tǒng)不被損壞。

一是以縣、鄉(xiāng)公路為依托。目前，縣鄉(xiāng)公路已基本定型，符合現(xiàn)行的城鄉(xiāng)、國土規(guī)劃，這樣的成果也被國土空間規(guī)劃傳承。油田生產(chǎn)路可以以此為依托，以縣鄉(xiāng)級公路為起點(diǎn)，向生產(chǎn)井場配置交通道路。由于油田生產(chǎn)使用的多為大型車輛，分級道路仍需采取常規(guī)的油地共建，適當(dāng)補(bǔ)貼提高標(biāo)準(zhǔn)加以解決。

二是縣鄉(xiāng)級公路以進(jìn)井路的配置，要調(diào)整現(xiàn)行按現(xiàn)狀道路征地配置的思維方式。道路的配置要符合土地整治規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。在選擇其進(jìn)井路線型時，要掌握上述規(guī)劃的方案，同時與當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)級自然資源部門溝通協(xié)調(diào)，查閱該區(qū)域上述規(guī)劃的編制方案。如上述兩規(guī)中有村級道路配置方案，且與現(xiàn)狀道路不一致，應(yīng)按規(guī)劃道路擬定土地征收線型，原土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目實施后將該道路固定下來，滿足確權(quán)發(fā)證后，使土地資產(chǎn)明晰有效。

土地是油田全面可持續(xù)發(fā)展的重要資源，是油田高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。隨著油田生產(chǎn)建設(shè)的不斷發(fā)展，我們必須不斷適應(yīng)新的形勢的要求，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，更好的優(yōu)化油田勘探開發(fā)用地配置，為油田的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。