馬嶺
孫中山將西方的政治制度與中國的具體國情相結(jié)合,創(chuàng)造了自己的思想體系,其中的五權(quán)憲法即用憲法構(gòu)建出國家機(jī)構(gòu)的行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院,分別行使國家的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)。
監(jiān)察權(quán)的中國特色
1906年年底,孫中山在東京《民報(bào)》創(chuàng)刊周年慶祝大會上提出“五權(quán)憲法”的設(shè)計(jì)——“將來中華民國的憲法是要創(chuàng)一種新主義,叫作‘五權(quán)分立’?!敝笥謱ξ鍣?quán)做了進(jìn)一步的闡釋:“我所說的五權(quán),也非我杜撰的,就是將三權(quán)再分出彈劾及考試兩權(quán)。所謂三權(quán)者,就是將君權(quán)之行政、立法、裁判,獨(dú)立起來。但中國自唐、宋以來,便有脫出君權(quán)而獨(dú)立之兩權(quán),即彈劾、考試是也?,F(xiàn)在我們主張五權(quán),本來即是現(xiàn)時所說的三權(quán),不過三權(quán)是把考試權(quán)附在行政部分、彈劾權(quán)附在立法部分。我們現(xiàn)將外國的規(guī)制和中國本有的規(guī)制融和起來,較為周備?!边@個思想后來寫進(jìn)了《國民政府建國大綱》,其第19條規(guī)定:“在憲政開始時期,中央政府當(dāng)完成設(shè)立五院,以試行五權(quán)之治。其序列如下:曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考試院;曰監(jiān)察院?!蔽鍣?quán)憲法的設(shè)計(jì)一方面繼承了西方三權(quán)分立的框架,另一方面又借鑒了中國古代的考試、監(jiān)察制度,試圖把西方模式和中國傳統(tǒng)相結(jié)合,創(chuàng)造出一種具有中國特色的政權(quán)組織形式。
孫中山認(rèn)為考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)是五權(quán)憲法中具有中國特色的制度,“是中國固有的東西。中國古時舉行考試和監(jiān)察的獨(dú)立制度,也有很好的成績。像滿清的御史,唐朝的諫議大夫,都是很好的監(jiān)察制度。舉行這種制度的大權(quán),就是監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)就是彈劾權(quán)。外國現(xiàn)在也有這種權(quán),不過把它放在立法機(jī)關(guān)之中,不能夠獨(dú)立成一種治權(quán)罷了?!睂O中山在實(shí)踐中反對盲目照搬國外體制,強(qiáng)調(diào)要結(jié)合中國國情,既反對全盤西化,也反對全盤俄化,這是非常難能可貴的?!巴鈬鼇韺?shí)行這種三權(quán)分立,還是不大完全。中國從前實(shí)行那種三權(quán)分立,更是有很大的流弊,我們現(xiàn)在要集合中外的精華,防止一切的流弊,便要采用外國的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán),加入中國的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán),連成一個很好的完璧,造成一個五權(quán)分立的政府。像這樣的政府,才是世界上最完全、最良善的政府。”
中國的監(jiān)察制度有悠久的歷史,其中不乏可借鑒的內(nèi)容;但它們與三權(quán)為什么是并列而非從屬的關(guān)系,孫中山并沒有作出令人信服的解釋。他批評西方把“糾察權(quán)歸議會掌管……產(chǎn)生出無數(shù)弊端”,“比方美國糾察權(quán)歸議院掌握,往往擅用此權(quán),挾制行政機(jī)關(guān),使他不得不俯首總命(俯首聽命于議院),因此常常成為議院專制;除非有雄才大略的大總統(tǒng),如林肯、麥堅(jiān)尼、羅斯威等,才能達(dá)行政獨(dú)立之目的。況且照正理上說,裁判人民的機(jī)關(guān)已經(jīng)獨(dú)立,裁判官吏的機(jī)關(guān)卻仍在別的機(jī)關(guān)之下,這也是論理上說不去的,故此這機(jī)關(guān)也要獨(dú)立。”筆者認(rèn)為,不論一個國家把監(jiān)察權(quán)劃歸議會還是政府,或者獨(dú)立而設(shè),往往都是根據(jù)本國的具體情況而定的,美國的模式雖然可能挾制行政機(jī)關(guān),導(dǎo)致議院專制,但大體上是符合美國國情的。更重要的是,在當(dāng)時的中華民國初期,最大的弊端可能是行政專制而不是議會專制,在議會沒有完全樹立權(quán)威時大談議會專制的危害,未免不合適宜。
監(jiān)察權(quán)是否具有獨(dú)立性
孫中山認(rèn)為,中國古代的監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于皇權(quán),“就中國政府權(quán)的情形講,只有司法、立法、行政三個權(quán)是由皇帝拿在掌握之中,其余監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)還是獨(dú)立的。就是中國的專制政府,從前也可以說是三權(quán)分立的,和外國從前的專制政府便大不相同。……中國在專制政府的時候,關(guān)于考試權(quán)和監(jiān)察權(quán),皇帝還沒有壟斷?!薄爸袊螄L沒有憲法:一是君權(quán),一是考試權(quán),一是彈劾權(quán)。而君權(quán)則兼有立法、行政、司法之權(quán)。”“說到彈劾,有專管彈劾底官,如臺諫、御史之類,雖君主有過,亦可冒死直諫,風(fēng)骨凜然?!睉?yīng)當(dāng)指出的是,冒死直諫并不可能“彈劾”君主,只是“批評”君主而已,這與現(xiàn)代的彈劾權(quán)、罷免權(quán)有本質(zhì)的不同。中國古代監(jiān)察權(quán)的根本目的是維護(hù)君權(quán)而不是制約君權(quán),因此它主要是對下而非對上,是縱向監(jiān)督,而非橫向制約,是專門機(jī)關(guān)監(jiān)督而非平行機(jī)構(gòu)之間的相互掣肘,因此中國古代的監(jiān)察權(quán)最終還是受皇權(quán)掌控的,認(rèn)為古代“中國也是三權(quán)分立”,且已有“幾千年”的歷史,恐怕難以成立。
監(jiān)察權(quán)在傳統(tǒng)權(quán)力體制中的地位
孫中山在論述五權(quán)憲法時,重點(diǎn)闡述了考試權(quán)和監(jiān)察權(quán),這或許是因?yàn)閲怅P(guān)于三權(quán)的論述已經(jīng)極多,他沒有更多的補(bǔ)充和說明。但筆者認(rèn)為,這無意中也顯示了孫中山對中國傳統(tǒng)權(quán)力體制真諦的精準(zhǔn)把握,考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)正是中國帝制的重心所在——用人制度,皇權(quán)統(tǒng)治的關(guān)鍵點(diǎn)是如何選拔人和監(jiān)督人,確切地說是如何選拔官員和監(jiān)督官員?!熬骷丛诔燥埶X的時候,亦心念著全國的人才,誰是人才,好叫誰去做官”。
“君主以用人為專責(zé),他就很可以搜羅天下的人才?!薄熬饕杂萌藶閷X?zé)”真是畫龍點(diǎn)睛之句,古代君王最關(guān)心的問題也是孫中山最關(guān)心的問題,這是中國傳統(tǒng)社會人治思維的反映——下面要跟對人,上面要用對人,治理國家的關(guān)鍵在人,選人用人的問題解決好了,國家就有希望。關(guān)于選人用人也并非沒有規(guī)章制度可循,但所有制度都是從上而下的,對皇帝這樣高高在上的人不可能沒有制度約束?;实壑喂伲僦伟傩?,百姓逼急了就揭竿而起,這樣單向而非雙向的制度循環(huán)并不能杜絕事實(shí)上存在的雙向牽制,只是將其隱蔽化了,導(dǎo)致其不規(guī)范、不健康。如官也能治皇帝,但往往是“挾天子以令諸侯”,甚至外戚、太監(jiān)都能架空皇帝,致使政權(quán)秩序混亂不堪。
總之,不論是“洋為中用”還是“古為今用”,要用得恰到好處都不容易。孫中山五權(quán)憲法的設(shè)計(jì)吸取了中國古代“賢人政治”“權(quán)力監(jiān)督”等思想和制度因素,官場腐敗現(xiàn)象在孫中山去世近百年后仍屢見不鮮,足見他當(dāng)年的思考不是沒有道理的。
(作者系中國社會科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院教授)