祁雪凡

摘要：在我國過去40年經(jīng)濟發(fā)展過程中，人民對于經(jīng)濟高速增長的期望促進了我國GDP的高速增長，經(jīng)濟增長實現(xiàn)了所謂的“增長奇跡”。與此同時，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思想導(dǎo)致了對于政府政績的考核集中在了經(jīng)濟層面。政府官員在制定相應(yīng)的政策時受政績的壓力也會出現(xiàn)片面的追求GDP增長而忽視了生態(tài)環(huán)境保護的情況。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。黨的十九大將生態(tài)文明建設(shè)納入到民族發(fā)展大計中，奠定了我國新時代生態(tài)文明建設(shè)的新格局。在生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展逐步推進的背景下，我國對于政府生態(tài)治理績效考核進行了諸多探索，獲得了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)。本文基于文獻分析法，從合規(guī)性原則、空間合理性原則、監(jiān)督管理機制與激勵機制協(xié)同原則和科學(xué)性原則四個角度對于我國新時代地方政府生態(tài)治理績效評估體系的構(gòu)建提出相關(guān)建議，推動生態(tài)文明建設(shè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;績效評估;政府績效

中圖分類號：D603? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）08-0009-03

一、引言

近年來，生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。習(xí)近平總書記在十九大報告中明確提出了要加快生態(tài)文明體制改革。把生態(tài)文明建設(shè)納入到了中華民族發(fā)展大計中。對于生態(tài)文明的關(guān)注，是我國在過往片面強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)，追求GDP增長以及對自然生態(tài)環(huán)境保護忽視導(dǎo)致的生態(tài)破壞、環(huán)境污染后的必然選擇。生態(tài)環(huán)境與人的生存和發(fā)展息息相關(guān)，生態(tài)文明的建設(shè)需要地方政府的大力投入，而生態(tài)治理成果也成為地方政府的重要政績考核導(dǎo)向。當社會整體對生態(tài)環(huán)境保護的重視提高時，對政府生態(tài)治理績效的考核成為當前結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理和政府績效評估中形成的一種新的績效考核形式，以生態(tài)為導(dǎo)向的政府績效評估是當前國內(nèi)公共管理和政府審計學(xué)術(shù)界面對的一個重要課題。對政府生態(tài)治理績效的研究是我國當前加強生態(tài)文明制度建設(shè)，促進環(huán)境生態(tài)保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。研究地方政府生態(tài)治理績效的評估體系構(gòu)建對考察責任政府、激勵地方政府官員樹立生態(tài)責任意識、豐富我國生態(tài)治理績效評估的理論體系具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

二、文獻梳理

國外對于相關(guān)環(huán)境績效的研究主體主要是企業(yè)，并且對于政府生態(tài)環(huán)境治理績效評估機制的研究相對較少，多數(shù)是通過相關(guān)法案以及政策條例來為政府的生態(tài)環(huán)境違法行為進行問責追究。但是國外對于環(huán)境績效指標的構(gòu)建和評估方法有了相當成熟的體系，可以為我國生態(tài)文明建設(shè)中的地方政府生態(tài)治理績效的指標和評估體系構(gòu)建提供參考。評價環(huán)境績效的指標體系有從經(jīng)濟、社會、環(huán)境等某一角度出發(fā)的單一指標，如麻省理工學(xué)院1971年提出的定量測算經(jīng)濟增長對資源及環(huán)境壓力的生態(tài)需求指標、可持續(xù)經(jīng)濟福利指數(shù)（ISEW）（Daly H E and Cobb C，1989）、凈經(jīng)濟福利指標（James Tobin and William D. Nordhaus， 1972）、生態(tài)足跡（EF）（Haberl，H.2007）、人類發(fā)展指數(shù)（HDI）（UNDP，1990）?；蚴且罁?jù)社會發(fā)展目標、研究需要以及生態(tài)治理要求構(gòu)建的綜合性指標體系，如聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標體系、歐洲議會制定的可持續(xù)發(fā)展評價指標體系等。

在我國現(xiàn)有的文獻當中也尚未有學(xué)者準確地提出政府生態(tài)治理績效評估機制相關(guān)概念以及構(gòu)建原則。對于政府生態(tài)治理績效的內(nèi)涵界定主要是基于政府績效評估的概念上衍生而來。一些學(xué)者對于“政府環(huán)境績效”、“政府生態(tài)文明建設(shè)績效”、“政府環(huán)境績效”等概念進行了解釋。李代明（2018）將地方政府在落實國家生態(tài)文明戰(zhàn)略和綠色發(fā)展理念中對于生態(tài)環(huán)境的保護與治理成效的考核評價界定為地方政府生態(tài)治理績效考核。黃愛寶（2019，2010）從在將環(huán)境管理績效和環(huán)境績效進行區(qū)別后，將政府環(huán)境績效界定為政府基于環(huán)境保護和維護環(huán)境公共利益的目標，在特定的資源約束以及環(huán)境條件下各種投入、管理、產(chǎn)出、效果所形成的各種因果關(guān)系的總和。除了對內(nèi)涵進行界定以外，一些學(xué)者從生態(tài)文明建設(shè)評估和環(huán)境績效考核的角度進行了研究。部分學(xué)者認為環(huán)境保護的績效評估應(yīng)當與我國的生態(tài)文明建設(shè)目標相一致，以生態(tài)文明建設(shè)要求為評估體系構(gòu)建導(dǎo)向。任丙強（2013）認為要建立和完善符合生態(tài)文明建設(shè)的綠色績效考核機制來保障地方政府有效執(zhí)行相關(guān)環(huán)境政策。李凌漢等（2017）基于生態(tài)文明建設(shè)的視野下將地方政協(xié)作為環(huán)境保護績效的評估主題，認為相關(guān)指標在進行篩選時應(yīng)當確保于生態(tài)文明建設(shè)的目標相一致。盛明科（2016）認為在以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向可以更加注重生態(tài)效益，在考評指標構(gòu)建時要加大對高污染物減排、耕地保護這類環(huán)境損耗和資源消耗指標的覆蓋面。孫貴艷等（2015）認為要實現(xiàn)在生態(tài)文明框架下進行環(huán)境保護要充分發(fā)揮中央和地方的雙重作用。在各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價體系要擴大納入的生態(tài)環(huán)境績效考核指標范圍，并建立責任追究制度。還有學(xué)者從考核評價指標構(gòu)建方法的角度入手研究我國生態(tài)文明建設(shè)評估。唐斌（2017）認為單純用某一套指標體系難以反映我國地方政府生態(tài)文明建設(shè)的成果。在評估指標體系的構(gòu)建上基于灰色關(guān)聯(lián)分析法以及 DPSIR 模型框架構(gòu)建出地方政府生態(tài)文明建設(shè)績效評估指標體系。劉洋等（2018）基于交易成本政治學(xué)的理論基礎(chǔ)，探究將公共價值績效評價和成本結(jié)構(gòu)績效評價兩種績效評估方法整合對生態(tài)治理績效進行評價的可能性。彭國甫（2017）在分析當前生態(tài)文明建設(shè)成果不足的基礎(chǔ)上結(jié)合評估機制的問題和原因提出從協(xié)同參與機制、信息管理機制、激勵機制和約束機制四個角度入手來完善地方政府生態(tài)文明建設(shè)績效評估機制。李代明（2018）基于委托代理的視角認為當前上下級政府之間存在生態(tài)治理績效考評指標不完備、考評信息不對稱以及監(jiān)督不完善的情況，導(dǎo)致了目前政府生態(tài)治理績效的考核失去了推動生態(tài)文明建設(shè)的功能，認為應(yīng)該優(yōu)化當前的地方政府生態(tài)治理績效考評信息管理機制、指標調(diào)整機制、績效考評激勵與約束機制以及考評結(jié)果運用機制。

另外還有學(xué)者從生態(tài)問責的角度切入來研究政府的生態(tài)治理問題，這是在考察政府生態(tài)治理績效的基礎(chǔ)上對于未達到績效考核目標的地方政府以及各層官員進行責任追究。對于政府生態(tài)責任的基本內(nèi)容，梁芷銘（2016）基于政府的生態(tài)責任來自于政府與社會成員之間的契約，政府生態(tài)責任的主體、政府和社會對于生態(tài)環(huán)境問題的基本共識、政府生態(tài)責任的運行和監(jiān)督是政府生態(tài)責任的四大基本內(nèi)容。當前對于政府生態(tài)責任要規(guī)范其責任運行，監(jiān)督政府切實承擔生態(tài)責任。康建輝等（2010）從環(huán)境法的角度將各級政府以及各級政府官員界定為生態(tài)問責的客體，而各級政府及其官員的環(huán)境違法行為是生態(tài)問責的主要內(nèi)容。婁煥英（2013）建議從完備法律的角度切入，對中國環(huán)境問責的具體途徑提出依靠立法體系來進行規(guī)范。盧智增（2015）認為對政府生態(tài)環(huán)境績效的評估需要建立有效的監(jiān)督反饋機制和責任追究機制，才能夠確保相應(yīng)的評估工作有效進行。司林波等（2017）則著重思考政府生態(tài)績效問責制的運行機制構(gòu)建。在目標管理相關(guān)理論的基礎(chǔ)下，將績效責任機制、績效評估機制、績效回應(yīng)機制、績效獎懲機制以及績效改進機制作為政府生態(tài)績效問責制的構(gòu)建組成部分。劉小青（2017）基于目標管理理論以及發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗對我國地方政府生態(tài)績效問責機制提出以目標責任、目標評估、目標回應(yīng)、目標獎懲以及目標改進五個層次為主題的構(gòu)建框架。

三、地方政府生態(tài)治理績效評估體系的構(gòu)建

（一）合規(guī)性原則

對于地方政府的生態(tài)治理績效進行評估時要遵循國家相關(guān)的法律和地方政府制定的有關(guān)環(huán)境政策，這是地方政府生態(tài)治理績效評估標準構(gòu)建的首要原則，也是要貫穿評估體系運行整個過程的重要標準。對于地方政府生態(tài)治理相關(guān)責任的法律和法規(guī)界定是對其生態(tài)治理績效評估體系運行的基礎(chǔ)和保障，若是缺少相關(guān)法律法規(guī)的界定，難以保障地方政府對于相關(guān)生態(tài)治理建設(shè)的承擔和實施，很容易出現(xiàn)地方政府和相關(guān)官員進行扯皮和做表面文章的情況。因此，對于地方政府生態(tài)治理績效進行評估的首要任務(wù)是以法律法規(guī)的形式明確地方政府應(yīng)當承擔的生態(tài)責任，這樣對于地方政府的生態(tài)治理的績效評估也有相關(guān)的法律法規(guī)文件依據(jù)，滿足合規(guī)性原則。

（二）空間性合理原則

對于我國不同地區(qū)來說，受經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源擁有程度、進出口貿(mào)易水平以及地區(qū)發(fā)展需要的不同，對于不同地區(qū)地方政府生態(tài)治理績效的評估標準也應(yīng)當不同。對于我國經(jīng)濟發(fā)展最為迅速、發(fā)展程度最高的東部地區(qū)，當制約東部發(fā)展的不再是技術(shù)與資金而是環(huán)境的危機和資源的枯竭問題時，對于東部地區(qū)的地方政府的生態(tài)治理績效考核應(yīng)當更為嚴格。而對于中、西部地區(qū)來說經(jīng)濟發(fā)展相對落后和工業(yè)化水平較低的現(xiàn)狀需要抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇來增加地區(qū)的資金投入，進行經(jīng)濟的發(fā)展和投資，如果對于中、西部地區(qū)的地方政府進行過于嚴苛的生態(tài)治理績效考核，會導(dǎo)致中、西部地區(qū)因為考慮到績效考核標準而錯失發(fā)展機遇。

（三）監(jiān)督管理機制與激勵機制協(xié)同原則

對于地方政府生態(tài)治理績效評估的監(jiān)督主體體系構(gòu)建要全面。不僅要有行政監(jiān)督和權(quán)力、司法機關(guān)涉入的監(jiān)督還要將群眾和社會輿論的監(jiān)督納入到體系當中去。其次，評估體系的監(jiān)督管理機制要全面，監(jiān)督行為要貫穿于評估的全過程。對于評估標準的合理性、評估方法的有效性、評估結(jié)果的客觀性都要進行監(jiān)督。還要把激勵機制的作用凸顯出來，如將政府生態(tài)治理的目標與公務(wù)員的個人目標結(jié)合起來，對于政府的生態(tài)治理績效考核與公務(wù)員個人績效考核掛鉤，使公務(wù)員在政府生態(tài)治理的大方向中看到自己的目標。其次，生態(tài)治理績效考核要涉及到地方政府官員的晉升激勵和選拔任用的標準中，作為晉升的硬性指標有助于提高地方政府生態(tài)治理水平。

（四）科學(xué)性原則

科學(xué)性原則時為了保證在進行生態(tài)治理績效評估體系構(gòu)建時尊重相關(guān)的理論和市場規(guī)律。因為生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，導(dǎo)致了環(huán)境問題與大量的人類行為有關(guān)，這對于評估指標的選取帶來了難度。一些指標的有效性仍然值得商榷。因此，相關(guān)的指標選取要有一定的文獻和理論支持。其次要注重市場規(guī)律，市場機制在生態(tài)環(huán)境保護中的作用明顯，在制定相關(guān)指標和構(gòu)建評估體系時，要充分考慮到市場的作用。最后，還要考慮到評估體系的內(nèi)在邏輯是否科學(xué)，避免出現(xiàn)因為評估體系的邏輯問題導(dǎo)致評估內(nèi)容沖突、評估導(dǎo)向沖突、評估結(jié)果沖突等情況。

基于以上四點原則，對于政府生態(tài)治理績效評估的構(gòu)建路徑值得進一步地探討。首先要對地方政府生態(tài)治理績效評估的信息管理機制進行優(yōu)化，明確評估主、客體的責任和義務(wù)，對于生態(tài)治理政績的信息收集渠道要規(guī)范化、合理化，避免出現(xiàn)信息失真導(dǎo)致的績效信息收集錯誤的情況。對于績效的考評信息要做到公開透明以及及時，促進社會對于政府生態(tài)治理行為的督促?？梢砸劳杏诖髷?shù)據(jù)平臺的作用，對生態(tài)治理信息進行收集、評價。其次，對于地方政府生態(tài)治理績效考評指標要進行有效甄選。因為我國的地方政府生態(tài)治理績效評估尚處于起步階段，相關(guān)理論和實踐仍然處于探索階段，因此建立有效的生態(tài)治理績效考核指標調(diào)整診斷機制十分有必要。考核指標要有科學(xué)性和實踐價值，相關(guān)的有效性和效度分析也是十分有必要的，并且要跟隨時代發(fā)展的變化，國家政策的發(fā)展需要進行調(diào)整。此外，作為對政績的考評，評估指標的選取要具備一定的內(nèi)在邏輯和導(dǎo)向功能，指標的選取要充分考慮到其內(nèi)在的動力機制、運行機制和導(dǎo)向機制。評估指標的制定要充分考慮到地方政府和地方政府官員進行生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)的動力。運行過程中要注意利用指標的客觀性，避免出現(xiàn)弄虛作假的情況，也要避免過于嚴苛的標準導(dǎo)致的官員難以達到考核要求出現(xiàn)懈怠的現(xiàn)象。利用指標選取的合理化和有效性來保證政府生態(tài)治理績效評估的有效性，這對于我國地方政府進行生態(tài)治理，促進我國生態(tài)文明建設(shè)有重要意義。第三，對于地方政府生態(tài)治理績效的評估結(jié)果要進行充分利用，這是目前諸多生態(tài)治理績效評估研究中所忽視的重要一環(huán)，要對評估結(jié)果進行復(fù)盤，對于政府生態(tài)治理績效進行評估時常常因為評估中的一些主觀因素的存在導(dǎo)致績效評估產(chǎn)生誤差，進行有效的復(fù)盤，可以幫助減小這樣的誤差。進行有效復(fù)盤還可以幫助地方政府理解生態(tài)文明的意義，更好地進行生態(tài)治理以及制定相關(guān)的生態(tài)環(huán)境政策。要對評估的結(jié)果進行充分執(zhí)行也是其中最為重要的內(nèi)容。如果有評估結(jié)果卻不執(zhí)行，那對于地方政府的生態(tài)治理績效進行考核將毫無意義。除了要保證對評估結(jié)果進行復(fù)盤和執(zhí)行以外，對于評估結(jié)果還需要建立反饋機制，讓問題落實到具體的政府部門，幫助評估的主、客體之間進行有效溝通，這有利于考評部門進行評估機制改革，也有利于被評估的客體充分認識到自身在生態(tài)治理方面的不足，進行治理行為的優(yōu)化和生態(tài)政策實施的合理化。

四、結(jié)語

本文基于文獻分析法對于國內(nèi)外相關(guān)地方政府生態(tài)治理問題以及績效的評估原則進行了研究，總結(jié)相關(guān)學(xué)者的觀點并從合規(guī)性原則、空間合理性原則、監(jiān)督管理機制與激勵機制協(xié)同原則以及科學(xué)性原則四個角度對于我國新時代地方政府生態(tài)治理績效評估體系的構(gòu)建提出相關(guān)建議，對于我國地方政府的生態(tài)治理績效評估工作的安排和發(fā)展要有科學(xué)性，既要滿足對于地方政府生態(tài)治理績效考核的需要，同時也不能阻礙地方經(jīng)濟的發(fā)展。既要依靠法律法規(guī)強有力的支撐，還要有合理的監(jiān)督管理和激勵措施的保障。具體地從政府生態(tài)治理績效評估的構(gòu)建路徑來看，要優(yōu)化地方政府生態(tài)治理績效評估的信息管理機制，科學(xué)甄選地方政府生態(tài)治理績效考評指標，充分利用地方政府生態(tài)治理績效的評估結(jié)果。以此來促進我國地方政府生態(tài)治理績效評估的評估水平，提高地方生態(tài)文明建設(shè)水平，改善地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理不平衡的局面。

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[責任編輯：方 曉]