從寶輝

（中國人民銀行安慶市中心支行，安徽安慶 246001）

2020年，最高人民法院工作報告強調(diào)，加大數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護力度，嚴懲侵犯公民個人信息犯罪。2020年，中國人民銀行征信工作會議指出，當前個人信用信息保護尚有漏洞，要持續(xù)加強征信合規(guī)管理，確保征信信息安全。近年來，以公、檢、法為代表的國家機關(guān)請求基層人民銀行分支機構(gòu)查詢個人信用信息數(shù)量快速增長，其客觀上具有特殊性。一方面，作為國家機關(guān)，其查詢個人信用信息的主要目的是為了維護公共利益，打擊違法犯罪行為。另一方面，作為征信監(jiān)管部門，中國人民銀行分支機構(gòu)在受理國家機關(guān)業(yè)務申請的同時，又要保護個人征信權(quán)益。近年來，國內(nèi)部分省市制訂推廣律師《調(diào)查令》試行制度。在實踐中，律師持法院《調(diào)查令》請求基層人民銀行分支機構(gòu)提供協(xié)助查詢個人信用信息的行為合法性頗具爭議，并由此引發(fā)持令調(diào)查律師與協(xié)查單位之間的矛盾糾紛。如何進一步規(guī)范國家機關(guān)尤其是律師持令查詢個人信用信息行為，切實保障信息主體合法權(quán)益，有效規(guī)避潛在法律風險，成為基層人民銀行分支機構(gòu)征信管理工作的重要課題。

一、司法機關(guān)查詢個人信息的國際經(jīng)驗

個人信用信息是個人信息的重要組成部分。目前，世界上主要國家先后制訂了個人信息保護的專門法律法規(guī)。如1970年，美國國會制定專門保護個人信用信息的《公平信用報告法》規(guī)定，法院命令或傳票、行政許可審批、存款機構(gòu)清算、國家安全調(diào)查（含反恐、反間諜）等4種用途可查詢個人信用報告。

（一）細化查詢用途，界定國家機關(guān)查詢權(quán)限

國家機關(guān)查詢個人信息用途主要包括維護國家安全、配合司法行動、部門履職需要、保護公共利益四類。根據(jù)用途界定可查詢個人信用信息的國家機關(guān)范圍，如美國規(guī)定只有聯(lián)邦調(diào)查局擁有反間諜目的查詢權(quán)限。比較而言，英美對查詢用途和國家機關(guān)范圍劃分更細致。

表1 國家機關(guān)查詢個人信用信息的法定用途分類

（二）分類要件管理，平衡信息共享與權(quán)益保護

根據(jù)國家機關(guān)查詢信息用途，明確查詢申請條件和可查詢內(nèi)容。查詢申請條件根據(jù)查詢用途分為兩類，第一類是一般用途查詢。查詢個人信用信息須經(jīng)部門負責人以上層級官員出具有法律效力的文件、書面授權(quán)。第二類是特定目的查詢，不同查詢用途下查詢信息內(nèi)容不同。如美國規(guī)定，反間諜活動可查詢個人賬戶、身份等個人信息，而國家安全調(diào)查和反恐行動等則可查詢身份、住址、信用卡和借記卡等相關(guān)信息。

表2 國家機關(guān)查詢條件與查詢內(nèi)容一覽表

（三）明確職責范圍，嚴懲侵犯信息主體權(quán)益行為

美國、德國均明確規(guī)定國家部門和工作人員查詢、保存信息責任，并規(guī)定可向第三方披露的情形。美國《公平信用報告法》則要求國家機關(guān)及其雇員不能對外泄露獲取的信用信息，如發(fā)生違規(guī)行為，需向受害當事人支付賠償金，賠償標準參照違法查詢造成的損失和行為主觀性認定。在德國，除要求國家機關(guān)承擔經(jīng)濟賠償責任外，還要求相關(guān)責任人承擔刑事責任。

表3 國家機關(guān)及其工作人員違規(guī)查詢個人信用信息處罰標準

（—表3續(xù)）

二、司法調(diào)查權(quán)與人民法院調(diào)查取證相關(guān)規(guī)定

（一）司法權(quán)的性質(zhì)

司法權(quán)是指特定國家機關(guān)通過開展依其法定職權(quán)和一定程序，由審判的形式將相關(guān)法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權(quán)力。司法權(quán)通常具有以下屬性：

一是司法權(quán)具有專屬性。司法權(quán)不同于行政權(quán)，行政權(quán)具有可授權(quán)性，而司法權(quán)則具有專屬性。在行使主體方面，行政權(quán)可以根據(jù)行政事務的重要程度、復雜程度指派行政人員或授權(quán)給非政府人員處理，比如委托給社會團體、自治組織處理原本屬于政府的事務。而承擔司法職能的主體只能是特定的司法機關(guān)工作人員，其職權(quán)是專屬的，不可以轉(zhuǎn)授權(quán)或委托給其他個人。

二是司法權(quán)具有程序性。程序性是指司法權(quán)的運作是依據(jù)程序法律所規(guī)定的順序、步驟、程式所開展的表現(xiàn)形式。司法權(quán)的行使非經(jīng)法定程序不得變更或解除，不得改變其效力。司法權(quán)必須依法律規(guī)定的順序、期限、主體、條件等來展開。如果違反這些要素則構(gòu)成程序違法，程序違法就不能產(chǎn)生法定的效果和權(quán)威。

三是司法權(quán)具有被動性。被動性是指司法權(quán)的整個運行過程中只能根據(jù)當事人的申請啟動并根據(jù)該申請內(nèi)容進行裁判，而不能主動啟動司法程序或擅自變更當事人的訴請內(nèi)容。法院和法官既不作為糾紛任何一方的組成部分，也不主動介入糾紛之中，不提前介入糾紛的調(diào)查、討論、決定，堅持不訴不理原則。

（二）人民法院調(diào)查取證相關(guān)規(guī)定

《民事訴訟法》第六十四條第二款規(guī)定：“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應當調(diào)查收集?！笨梢姡嗣穹ㄔ赫{(diào)查取證的方式有依申請調(diào)查取證和依職權(quán)調(diào)查取證兩種。

《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十五條規(guī)定：“《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定的‘人民法院認為審理案件需要的證據(jù)’，是指以下情形：（一）涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的事實；（二）涉及依職權(quán)追加當事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實體爭議無關(guān)的程序事項”。第十七條規(guī)定：“符合下列條件之一的，當事人及其訴訟代理人可以申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)：（一）申請調(diào)查收集的證據(jù)屬于國家有關(guān)部門保存并須人民法院依職權(quán)調(diào)取的檔案材料；（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的材料；（三）當事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料?！?/p>

因此，除第十五條規(guī)定情形外，人民法院調(diào)查收集證據(jù)，應當依當事人申請進行。當事人及其訴訟代理人申請調(diào)查取證內(nèi)容是否屬于人民法院依申請調(diào)查取證范圍則由人民法院做出判斷。

三、律師持《調(diào)查令》查詢個人信用信息的問題分析

近年來，為了調(diào)動執(zhí)業(yè)律師取證積極性，適當減輕基層法院調(diào)查負擔，進一步提高司法公信力，北京、陜西、安徽、四川等地先后制訂了《調(diào)查令》試行辦法，對律師《調(diào)查令》制度開展了先行先試，如2013年8月，安徽省高級人民法院印發(fā)了《關(guān)于民事訴訟調(diào)查令的實施辦法（試行）》。在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中并沒有關(guān)于《調(diào)查令》的規(guī)定，《調(diào)查令》制度尚處于探索階段。無論是從依法行政角度，還是從征信業(yè)務角度，律師持《調(diào)查令》請求基層人民銀行分支機構(gòu)協(xié)助查詢個人信用信息行為的合法性頗具爭議。

（一）在依法行政角度看，法院是否有權(quán)授權(quán)律師進行個人信用信息查詢尚存爭議

律師《調(diào)查令》屬于訴訟制度范疇，是指當事人在民事訴訟中因客觀原因無法取得自己需要的證據(jù)，經(jīng)申請由人民法院批準，由人民法院簽發(fā)給當事人訴訟代理律師向有關(guān)單位和個人搜集證據(jù)的法律文件。

一是律師持調(diào)查令調(diào)查行為性質(zhì)。法院出具《調(diào)查令》時主要依據(jù)《民事訴訟法》第六十四條第二款：“……當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應當調(diào)查收集?！薄脑摋l款內(nèi)容上看，規(guī)定的是法院調(diào)查取證的責任和義務。法院出具《調(diào)查令》讓律師代其開展調(diào)查取證，其行為性質(zhì)屬于法院對律師的“委托調(diào)查和授權(quán)調(diào)查”，《調(diào)查令》相當于“委托書”。

二是目前調(diào)查令沒有明確法律依據(jù)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，《調(diào)查令》制度應由全國人大及其常委會立法規(guī)定，其他司法機關(guān)和立法機關(guān)不能突破立法創(chuàng)設(shè)新的訴訟制度?！墩{(diào)查令》在《民事訴訟法》等法律的立法層面上并無明確規(guī)定，在司法解釋上也沒有明確規(guī)定，部分省市高院制定的《律師調(diào)查令的若干意見》是否越權(quán)尚存爭議。最高人民法院雖然在《關(guān)于進一步加強金融審判工作的若干意見》、《關(guān)于全面加強知識產(chǎn)權(quán)審判工作為建設(shè)創(chuàng)新型國家提供司法保障的意見》、《關(guān)于當前商事審判工作中的若干具體問題》等文件中提到“探索建立證券侵權(quán)民事訴訟領(lǐng)域的律師調(diào)查令制度”、“探索試行調(diào)查令制度”、“積極探索利用調(diào)查令”等，但是亦未能提供明確法律依據(jù)。

可見，法院調(diào)查取證權(quán)是司法權(quán)的組成部分，屬于公權(quán)力，具有專屬性，是法院行使審判權(quán)的體現(xiàn)之一。在沒有明確法律依據(jù)的情況下，法院授權(quán)或者委托律師行使此項權(quán)利，有違司法權(quán)本質(zhì)屬性。

（二）從征信業(yè)務角度看，律師《調(diào)查令》制度與中國人民銀行相關(guān)查詢規(guī)程存在沖突

2013，中國人民銀行征信管理局、征信中心印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫向國家機關(guān)提供查詢服務的通知》（以下簡稱“通知”）是中國人民銀行分支機構(gòu)配合開展司法查詢的重要依據(jù)。比較發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)部分省市試行的律師《調(diào)查令》制度與中國人民銀行相關(guān)查詢制度存在沖突。

一是個人信用信息是否屬于個人隱私范疇沒有明確法律依據(jù)。以安徽省為例，《安徽省高級人民法院關(guān)于民事訴訟調(diào)查令的實施辦法（試行）》第五條規(guī)定，持令調(diào)查的證據(jù)包括銀行賬戶、登記材料、檔案材料、財務憑證、權(quán)利憑證、出入境記錄等書證、電子數(shù)據(jù)以及視聽資料、鑒定意見和勘驗筆錄。第六條又規(guī)定，涉及個人隱私的，不得申請調(diào)查令調(diào)查。

因此，個人信用信息是否屬于個人隱私成為是否接收執(zhí)業(yè)律師持令調(diào)查的關(guān)鍵因素。目前，雖然個人信用信息是否屬于個人隱私?jīng)]有明確法律依據(jù)，但是學界大多傾向于個人信用信息屬于個人隱私范疇。

二是律師《調(diào)查令》制度與人民銀行征信中心相關(guān)規(guī)定存在沖突。中國人民銀行征信管理局、征信中心《通知》中規(guī)定,國家機關(guān)依法申請查詢時需提供下列材料:明確法律法規(guī)等書面查詢依據(jù)、加蓋有本單位公章協(xié)查函、單位介紹信及經(jīng)辦人員身份證件或工作證件原件及復印件、填寫查詢登記申請表和保密承諾書。

以湖南省為例，《湖南省高級人民法院關(guān)于在民事審判和執(zhí)行程序中實行律師調(diào)查令的工作規(guī)程（試行）》第十條規(guī)定，代理律師持《調(diào)查令》調(diào)查時，視同人民法院調(diào)查，接收調(diào)查的自然人、法人或非法人組織不得拒絕。該規(guī)程又進一步明確，接收調(diào)查的自然人、法人或非法人組織不得要求持《調(diào)查令》的律師或者隨行人員提供律師《調(diào)查令》、律師執(zhí)業(yè)證、隨行人員身份證明材料以外的其他材料，其他省市律師《調(diào)查令》制度中大多有類似相關(guān)規(guī)定或表述。

三是基層人民銀行分支機構(gòu)對于是否接受律師持令調(diào)查做法不一。近年來，中國人民銀行系統(tǒng)自上而下逐步形成了內(nèi)審、巡視等工作化常態(tài)化機制。在是否受理律師持令調(diào)查個人信用信息方面，人民法院認為接受調(diào)查的法人或非法人組織不應要求人民法院或者持人民法院《調(diào)查令》的律師提供諸如協(xié)查函、介紹信、保密承諾書等其他任何書面材料。

如果基層人民銀行分支機構(gòu)以材料不全或程序不合規(guī)，拒不履行協(xié)助調(diào)查義務，則蘊含較高法律風險。如果接受律師持令查詢，又會因為違反了內(nèi)部規(guī)章制度在業(yè)務檢查中成為問題。調(diào)查顯示，在實際操作中，基層人民銀行分支機構(gòu)對于是否受理律師持《調(diào)查令》查詢個人信用信息做法不一。

四、進一步規(guī)范司法機關(guān)查詢個人信用信息的思考與建議

由于律師《調(diào)查令》制度缺乏立法支持，在試行過程中面臨著權(quán)威性不足、律師持令依然得不到配合、《調(diào)查令》被濫用等突出問題，《調(diào)查令》并非基層人民銀行分支機構(gòu)提供司法協(xié)助的法律依據(jù)。因此，要盡快依法確立律師調(diào)查令制度，司法機關(guān)應嚴格依法調(diào)查取證，中國人民銀行要修訂完善征信對外查詢服務規(guī)程，依法履行司法協(xié)助義務，在規(guī)范信息共享開放中進一步保障信息主體合法權(quán)益。

（一）司法機關(guān)應嚴格依法調(diào)查取證

《民事訴訟法》中規(guī)定法院進行必要司法調(diào)查合法收集有關(guān)證據(jù)，既是賦予其權(quán)力，也是規(guī)定其職責和義務，有利于保護當事人合法權(quán)益，法院應當依法規(guī)范施行?！墩{(diào)查令》是法院調(diào)查財產(chǎn)線索的一種新興方式，法律效力尚未達到法律、行政法規(guī)或者監(jiān)管規(guī)定的高度。如果法院將上述司法調(diào)查權(quán)在沒有明確法律規(guī)定的情況下轉(zhuǎn)授權(quán)于訴訟代理律師，勢必會因缺乏法律依據(jù)，使得《調(diào)查令》無法順利實施，也將被調(diào)查當事人的合法權(quán)益置于法律保護范圍之外。

（二）人民銀行應依法履行司法協(xié)助義務

對于基層人民銀行分支機構(gòu)而言，協(xié)助司法機關(guān)執(zhí)行公務，完成法律賦予的義務，有效提高司法機關(guān)執(zhí)行公務效率具有重要意義。在實踐中，類似《調(diào)查令》的新興調(diào)查方式在全國各地逐步增多。在沒有新的法規(guī)出臺之前，基層人民銀行分支機構(gòu)應嚴格依照現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行司法協(xié)助義務，切實保護自身與信息主體合法利益。

（三）盡快依法確立律師調(diào)查令制度

《調(diào)查令》制度有效降低了當事人及其代理律師調(diào)查取證的難度，特別是在執(zhí)行環(huán)節(jié)，可以有效強化申請執(zhí)行人財產(chǎn)調(diào)查能力，適當減輕法院依職權(quán)調(diào)查取證的壓力和負擔。但是，《調(diào)查令》制度屬于訴訟制度范疇，不應由各地法院在沒有法律依據(jù)的情況下試點探索，將矛盾轉(zhuǎn)移給律師和被調(diào)查人。法院應提請全國人大或者全國人大常委會從全國性立法層面規(guī)定律師《調(diào)查令》制度，保障律師和被調(diào)查人雙方合法權(quán)利。

（四）修訂完善征信對外查詢服務規(guī)程

根據(jù)深化“放管服”改革總體要求，系統(tǒng)修訂完善面向不同服務對象的查詢規(guī)章制度刻不容緩。按照實質(zhì)重于形式原則，進一步簡化司法機關(guān)查詢申請材料，設(shè)置兜底條款，整合不同類別申請對象查詢所需材料。進一步細化查詢用途，將查詢原因分為紀委審查、司法調(diào)查（如公檢法部門）、政府履職（如政府質(zhì)量獎評選、財政補貼審查等）、維護公共利益（如反洗錢、國安等等部門）和其他原因。進一步采取措施保障征信信息安全，對國家機關(guān)相關(guān)工作人員違法違規(guī)行為，依法追究其法律責任。