王 琦

(華中師范大學 政治科學高等研究院，湖北 武漢 430079)

一、理論綜述與問題提出

文件治國是中國的現(xiàn)實和特色，文件作為一種常見的國家治理工具，長久以來發(fā)揮著重要的政治控制、政策執(zhí)行等功能。正如施從美所言：“當代中國行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的基本形式不外乎三種：一是會議，二是法律，三是文件。但相比較而言，經(jīng)常依靠的是文件而非法律?！盵1]作為我國特有的政治現(xiàn)象之一，文件政治目前在學界雖受到一定關(guān)注但總體受關(guān)注程度仍然較低，現(xiàn)有關(guān)于文件政治的研究，主要圍繞三個方面展開。

一是對文件政治的系統(tǒng)性研究。在論及文件與政治的關(guān)系時，周振華指出，政治制約文件，文件受政治影響、反映政治并為政治服務①。章興鳴提到，文件是政治傳播最基本的形式之一，基層政治生活的一個重要內(nèi)容便是對上級文件的傳達與學習②。吳國光是最早提出“文件政治”概念的學者，他提出了關(guān)于中國“文件政治”現(xiàn)象的五個假設，并將其與西方政治進程進行比較③。施從美在進一步闡述“文件政治”概念的基礎上，提出了政治系統(tǒng)分析、結(jié)構(gòu)功能分析、政治過程分析、新制度主義分析、文本分析和符號象征方法分析等具體研究路徑④?？傮w上看，以上研究者重在闡述文件的含義、特征、分類、與政治的關(guān)系及其方法論等系統(tǒng)性表征，對文件運作的內(nèi)部邏輯和機理少有分析與涉及。

二是對文件政治的制度化研究。施從美在《文件政治與鄉(xiāng)村治理》一書中指出，文件制度具有統(tǒng)治、利益表達、信息溝通、傳遞、轉(zhuǎn)換和執(zhí)行等基本功能⑤。吳國光也指出，文件可以被看作是中央政府尤其是中國共產(chǎn)黨自上而下指令性統(tǒng)治的主要意志表達⑥。謝岳在《當代中國政治溝通》一書中談到“文件制度”時表示，文件制度是政治溝通的執(zhí)行功能主要采取的四種形式之一，執(zhí)行能力隨文件發(fā)出的部門和時間而有所區(qū)別⑦。但縱觀此系列研究，多是對文件制度本身進行解釋，缺乏制度規(guī)范下其行為的發(fā)生及互動關(guān)系的研究。

三是對文件政治的治理性研究。文件治理是當前中國鄉(xiāng)村治理的主要手段⑧，但從實踐來看，文件治理是一個較為復雜的問題，因為文件牽扯到各級政府，政府層級不同、治理主體不同，掩蓋其下的文件治理的關(guān)系也因此不同?；诖?，部分研究者開始從事對文件治理系統(tǒng)的研究，這部分研究又呈現(xiàn)出從對中央文件的研究轉(zhuǎn)向?qū)Φ胤轿募难芯康内厔?。具體來講，學界關(guān)于中央文件的研究相對較多，諸如對中央政策文件制定出臺的過程⑨、對中央一號文件的解析⑩等。對基層文件的研究有限，如李林倬以定量考察的分析方法研究基層縣域文件治理和上級地方政府間的關(guān)系，指出地方政府存在兩種動力下的文件生產(chǎn)；羅大蒙等指出了基層政權(quán)文件生產(chǎn)的價值、效能以及我國文件政治存在的基礎和根源；周慶智指出了文件治理是威權(quán)體制的基本特性，即其性質(zhì)是作為正式規(guī)范來源與權(quán)威形式而存在。但以上研究者對文件如何介入基層治理以及文件治理的過程和關(guān)系如何等問題，缺少詳細闡述。

當前，我國的國家建設與基層政權(quán)運轉(zhuǎn)中，存在著不同程度的文件往來，不管是上下級之間，還是同級之間，亦或是政府與民眾之間，都需要以文件的形式傳遞信息、發(fā)布指令、請示上級、溝通工作等。可以說，文件是國家向社會提供某種制度和行政安排的載體和形式，也是社會與國家進行連接和互動的工具和手段，更是了解國家政治形態(tài)和權(quán)力運作的一個重要面向，在政治系統(tǒng)運作中發(fā)揮著不可或缺的作用。但在實踐中，中央與基層是如何通過文件進行互動的？其互動過程有著怎樣的特點、規(guī)律、條件和邏輯？這些都需要從理論上進一步深化和拓展。為此，本文將研究聚焦于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點改革(以下簡稱“股權(quán)改革”)這一基層治理場域，以文件制度為視角，以一個試點縣——京山縣的股權(quán)改革文件為例，通過揭示“文件轉(zhuǎn)發(fā)”的內(nèi)容、形式、條件及規(guī)律，探討在鄉(xiāng)村治理過程中，中央與基層社會的聯(lián)結(jié)與互動關(guān)系。

所謂文件轉(zhuǎn)發(fā)，是指各層級政府將以中央為代表的國家意志、國家精神或是行政命令，以文件的形式層級下達、貫徹到基層，是文件制度鏈條中的一種執(zhí)行、運作方式。本文之所以選擇對股權(quán)改革中的文件來作案例分析，主要基于兩個考慮：一是股權(quán)改革作為國家推進的一項重要制度改革，其運行是完整的從中央到基層的過程，通過對此過程中的文件轉(zhuǎn)發(fā)現(xiàn)象進行研究，能夠探析國家政策是如何通過文件傳導到基層以及在此過程中基層政治生態(tài)的邏輯與特征，具有一定代表性。二是股權(quán)改革作為“試點改革”之一，其性質(zhì)與以往的國家行政命令式的政治運作機理不同，在文件上具有很強的彈性與空白性，且文件在層層下達時，各級政府之間的文件有聯(lián)結(jié)也有變化，通過研究能更鮮明、生動地考察文件在轉(zhuǎn)發(fā)中的再生產(chǎn)演變過程以及各級政府在文件轉(zhuǎn)發(fā)過程中的互動關(guān)系，具有一定典型性。此外，本文突破了以往單一的以中央或地方為主的文件政治研究，而是采取自上而下的連貫式研究，著重考察“中央—縣級—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級—村級”在“文件治理鏈條”上的行為方式及互動關(guān)系。需要解釋的是，在行政層級上之所以選擇中央、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級，而忽略省、市級，一則因為京山縣作為全國第一批改革試點地區(qū)，在文件轉(zhuǎn)發(fā)及落實過程中，省、市級的作用不甚突出，關(guān)于中央文件精神的貫徹，通常由京山縣直接負責落實；二是本文重在考察中央與基層間的關(guān)系，中層地方政府行為在本文不作重點涉及。

二、案例解析：文件轉(zhuǎn)發(fā)的層級模式

京山縣地處鄂中，屬荊門市管轄，全縣國土面積3520平方公里，人口65萬人，下轄14個鎮(zhèn)、365個村(社區(qū))。2015年5月，京山縣作為全國第一批29個改革試點地區(qū)之一，同時作為湖北省唯一的試點縣，開始全面推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作。在這一工作推進過程中，自上而下的文件轉(zhuǎn)發(fā)隨層級衍生出解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應性轉(zhuǎn)發(fā)和重制性轉(zhuǎn)發(fā)三種模式形態(tài)。

(一)中央制發(fā)指示性文件

在整個文件治理鏈條中，中央文件是起始點，它是下級各級政府文件的合法性來源，且對地方政府及基層文件的制定和執(zhí)行產(chǎn)生著重要影響。2014年11月22日，為推進全國第一批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、國家林業(yè)局頒發(fā)了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》，方案主要包括指導思想、基本原則、主要內(nèi)容、組織實施等四個方面的內(nèi)容，為保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)等指明了改革方向和重點。從性質(zhì)及內(nèi)容上看，中央制發(fā)的這一文件屬于指示性文件，并未具體對改革流程、舉措作出“一刀切”的詳細規(guī)定；從作用上看，其在行政控制、政策指導的基礎上，以“試點方案”的形式，為基層自主性與創(chuàng)造性發(fā)揮留足了制度空間，賦予了下級在文件轉(zhuǎn)發(fā)、制定和實施過程中的合法性與正當性。

(二)縣級(試驗區(qū))對文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)

作為29個試驗區(qū)之一，京山縣直接收到了來自中央文件的指示，為了承接中央意志、貫徹改革執(zhí)行，京山縣當務之急便是對來自中央的指示性文件進行“轉(zhuǎn)換”，即通過進一步的細化和解讀，將抽象、概括、具有原則性的意識形態(tài)轉(zhuǎn)化成可操作、較具體、符合當?shù)貙嶋H的工作方案和指導意見，再轉(zhuǎn)發(fā)給下級。在京山縣，文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)具體表現(xiàn)為：

一是文件數(shù)量增多。從中央下發(fā)的1個文件增加至縣級制發(fā)的18個文件，其中除了方案類/辦法類文件外，還新增了管理類、報告類、公告類等配套文件(見表1)。二是文件可操作性更強。在《京山縣積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點工作方案》基礎上，研究制定了《京山縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定工作指導意見》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化設置管理指導意見》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份收益分配指導意見(試行)》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出實施辦法(試行)》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份繼承實施辦法(試行)》等多個改革實施辦法，分別對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的清產(chǎn)核資、清人分類、股權(quán)量化、股權(quán)配置、賦予權(quán)利等重點、難點內(nèi)容制定了較具針對性的指導意見和辦法方案。三是文件內(nèi)容的“解讀再生產(chǎn)”，即京山縣在中央指示性文件的基礎上結(jié)合當?shù)貙嶋H對文件內(nèi)容進行增減和部分修改的過程。比如，京山縣在轉(zhuǎn)發(fā)中央文件時，在試點任務指標上，根據(jù)自身的改革計劃與規(guī)劃，暫時刪掉了中央文件提到的“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的抵押、擔保權(quán)”和“有條件的地區(qū)可以探索政經(jīng)分設的組織形式和治理方式”等內(nèi)容；在改革內(nèi)容版塊，京山縣新增了“嚴格政策，全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”“搭建平臺，切實完善農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場體系”等內(nèi)容。

可以看出，京山縣對中央文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)主要遵循兩個基本原則：一是文件的核心內(nèi)容及主要精神不變，不刪不減反而還要更精細、具備闡釋性；二是轉(zhuǎn)發(fā)過程中可結(jié)合當?shù)貙嶋H環(huán)境部分調(diào)整文件內(nèi)容，包括當?shù)亻L遠規(guī)劃、改革已有基礎、現(xiàn)實完成任務的能力等，保證不越職權(quán)、不夸?？?、不急功近利，以實事求是的工作態(tài)度承接上級、指導下級。

表1 京山縣縣級下發(fā)的關(guān)于股權(quán)改革文件的分類匯總表

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級對文件的適應性轉(zhuǎn)發(fā)

所謂適應性轉(zhuǎn)發(fā)，是指有彈性、有選擇性的轉(zhuǎn)發(fā)，即在不同改革氛圍、不同行政任務訴求下，基層政府所作出的符合當?shù)貙嶋H的理性行為和策略體系，本質(zhì)是一種較強的適應能力和務實主義。在京山縣股權(quán)改革中，主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級文件(見表2)的“完全轉(zhuǎn)發(fā)”和“非完全轉(zhuǎn)發(fā)”。

由于京山縣是按照分類實施、有序推進的原則，精心選擇試點村莊，分批次開展試點工作，因此，在選擇首批試點村莊時，并不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都涉及在內(nèi)。對于一些不是縣級文件中提到的重點試點鎮(zhèn)，如Y鎮(zhèn)，由于缺少試點的行政任務和要求，在改革的總體方案上，該類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文件內(nèi)容基本和縣級文件一樣，即所謂的“完全轉(zhuǎn)發(fā)”。而對于一些提名的重點試點鎮(zhèn)，由于領(lǐng)導對改革的重視程度較強，肩負著試點的重大行政任務，為了適應改革存在的必要性與重要性，不得不實現(xiàn)文件的“非完全轉(zhuǎn)發(fā)”，即不和原文件完全一樣，需在改革布局、進度安排等方面作詳細統(tǒng)籌。兩種鄉(xiāng)鎮(zhèn)因試點布局的任務安排而選擇了不同的文件轉(zhuǎn)發(fā)行為，實則是一種適應性的政治選擇。

表2 京山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級下發(fā)的關(guān)于股權(quán)改革文件的分類匯總表

(四)村級對文件的重制性轉(zhuǎn)發(fā)

村級作為農(nóng)村基層建制的最低層級單元，既是上級文件的接收者，也是具體貫徹者，文件從一開始的接收、學習到最后的落地實施，通常都是交由村級來負責。在此過程中，村級對于文件經(jīng)歷了“重制性轉(zhuǎn)發(fā)”這一過程，即村級接收上級文件，經(jīng)過重新制發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的可操作方案，進而轉(zhuǎn)發(fā)給農(nóng)民實現(xiàn)互相合作以貫徹落實。

在京山縣，村級對文件的重制性轉(zhuǎn)發(fā)主要體現(xiàn)為以下兩點：一是在文件類型上，相較中央、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級文件，村級文件類型最為多樣，主要包括工作方案類、請示類、公告類、報告類、管理類、通知類、總結(jié)類等七種(見表3)。二是在文件內(nèi)容上，對可操作的技術(shù)要求較高，因此內(nèi)容更加細化，幾乎是對上級文件的重新制定。舉例來說，《城畈村積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點實施方案》不光新增了“基本要求”“基本程序”等內(nèi)容，還細化了每一階段改革的內(nèi)容、時間、做法等；《城畈村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資實施方案》對長達11頁的縣級清產(chǎn)核資指導方案進行大幅度刪減，最終形成了包括基本原則、具體方式方法在內(nèi)的2頁實施方案，內(nèi)容更具體，操作性更強；《城畈村集體經(jīng)濟組織成員身份界定實施方案》幾乎也是重新制定，主要是根據(jù)村級現(xiàn)實，列舉了成員身份界定的兩大類別、十種特殊情況以及如何解決等細節(jié)內(nèi)容。

京山縣各村級在文件的重制性轉(zhuǎn)發(fā)過程中，主要凸顯了三個宗旨與原則：一是民主性，主要表現(xiàn)為公告類文件數(shù)量增多，民主公開程度加深；二是程序性，主要表現(xiàn)為請示類、公告類、報告類、總結(jié)類文件開始出現(xiàn)且數(shù)量呈現(xiàn)一定上升趨勢；三是可用性，不同于中央的指示性文件、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的指導性文件，村級多是一些操作性文件，落地實施的可能性和實用性更強。

表3 京山縣村級下發(fā)的關(guān)于股權(quán)改革文件的分類匯總表

三、理論評析：文件轉(zhuǎn)發(fā)的內(nèi)在邏輯及機理

(一)文件轉(zhuǎn)發(fā)的特點規(guī)律

一是從整體上看，在轉(zhuǎn)發(fā)過程中，隨行政層級往下，文件數(shù)量、文件類型增多，配套性文件開始建立起來，文件的可操作性增強，如表4所示，中央、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級的文件數(shù)量分別為2個、18個、10個、20個，大體呈現(xiàn)上升趨勢；文件類型也從中央的2種、縣級的4種，增加至村級的7種，同時呈現(xiàn)出“指示性文件—指導性文件—操作性文件”的性質(zhì)轉(zhuǎn)變；此外，文件內(nèi)容發(fā)生變化，縣一級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級、村一級分別出現(xiàn)了對于上級文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應性轉(zhuǎn)發(fā)和重制性轉(zhuǎn)發(fā)三種差異模式。

表4 京山縣各行政層級文件轉(zhuǎn)發(fā)的整體特點匯總

二是從文件的縱向?qū)蛹墎砜?，呈現(xiàn)自上而下和自下而上兩種互動形式(見表5)。具體來說，對于改革的總體試點工作方案，其文件轉(zhuǎn)發(fā)形式為自上而下的“中央制定試點方案—縣級制定工作方案—村級制定實施方案”；對于成員身份界定、集體資產(chǎn)清查、股權(quán)量化配置的方案，則同時呈現(xiàn)出兩種互動，即自上而下的“縣級制定指導意見—村級制定工作方案”和自下而上的“村級請示文件—鄉(xiāng)鎮(zhèn)批復文件”，不同層級政府之間依自己的職能、權(quán)責而發(fā)生不同的行為聯(lián)結(jié)與互動。

三是從文件的橫向?qū)蛹墎砜?，村一級的程序性與民主性增強。具體來說，對于改革的總體試點工作方案，村級先是制定工作實施方案，再是貫徹落實后的總結(jié)文件，其程序性完整；對于成員身份界定、集體資產(chǎn)清查、股權(quán)量化配置的方案，村級大體上依循“工作方案—請示文件—公告文件—報告文件”的流程設置，每一項主要改革事項完成后，均要以公告的方式向村民公開，以報告的方式向上級匯報，其民主程度和執(zhí)行效力有所保障。

表5 京山縣股權(quán)改革四種主要方案的制定流程及層級特點

(二)文件轉(zhuǎn)發(fā)不同模式存在的原因與條件

一是政府職能導向?？h級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)的正式組織，主要是代表國家行使經(jīng)濟、政治、社會管理等權(quán)力，突出的是國家管理職能與政權(quán)建設；而村一級主要是承接上級行政工作，性質(zhì)是地域性、自治性的農(nóng)村基層群眾組織。因此，從文件性質(zhì)上看，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級文件多是指導性文件，村級文件多是操作性文件。此外，從各行政層級文件類型來看，縣級文件多方案類文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件多批復類文件，村級文件多請示類文件，這也與其職能權(quán)限及權(quán)力行使具有一定相關(guān)性，比如有請示即有批復，這是基于政府職能導向下的鄉(xiāng)—村級的最基本的文件互動形式。

二是文件功能導向。在中國當代政治生活中，文件極其重要，一般來說，文件制度具有統(tǒng)治、指令、執(zhí)行、傳遞和轉(zhuǎn)換五大基本功能。不同類型的文件，在政治生活中發(fā)揮著不同的功能與作用。以上述京山股權(quán)改革文件為例，方案類文件多發(fā)揮指令功能，管理類、總結(jié)類文件多發(fā)揮執(zhí)行功能，公告類、報告類、請示類、通知類文件多發(fā)揮傳遞功能。與此同時，文件在轉(zhuǎn)發(fā)過程中還伴隨著轉(zhuǎn)換功能的實現(xiàn)，正如美國學者舒爾曼所指出的，文件扮演著將“純粹的”意識形態(tài)轉(zhuǎn)換成“實踐的”意識形態(tài)。而解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應性轉(zhuǎn)發(fā)、重制性轉(zhuǎn)發(fā)即是將抽象的、表象的意識形態(tài)轉(zhuǎn)換為可行的、具化的行政命令的動態(tài)過程，其轉(zhuǎn)發(fā)后的文件的可操作性正是文件轉(zhuǎn)換功能的實質(zhì)體現(xiàn)。

三是制度空間導向。政策試點的實質(zhì)在于將試驗點的探索權(quán)限與上級政府及時有效的控制權(quán)限進行充分結(jié)合，這是其技術(shù)性操作過程背后的精妙邏輯所在。作為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試驗區(qū)，京山縣由于其“試點”性質(zhì)而被賦予了充分的自由裁量權(quán)，為此，在文件轉(zhuǎn)發(fā)中，縣級、村級作為直接的試點縣、試點村，有著極大的自主行動性，在遵循中央文件精神的指導下，可根據(jù)地方實際，解讀性、重制性處理和轉(zhuǎn)發(fā)文件內(nèi)容?？梢哉f，試點改革為京山縣的文件轉(zhuǎn)發(fā)模式提供了政治生存的制度空間，即在政策輸出過程中可根據(jù)當?shù)貙嶋H有選擇性地制定和貫徹文件政策。

四是主體利益導向，也可以說是行政任務導向。中央和上級部門制定的文件下達基層，離不開層級轉(zhuǎn)發(fā)的過程，文件轉(zhuǎn)發(fā)是其制度鏈條上的重要一環(huán)。轉(zhuǎn)發(fā)形式如何——是完全轉(zhuǎn)發(fā)還是非完全轉(zhuǎn)發(fā)，是解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應性轉(zhuǎn)發(fā)還是重制性轉(zhuǎn)發(fā)——往往需要根據(jù)各部門、各層級的現(xiàn)實主體利益去權(quán)衡和考量。正所謂，中央和上級部門制定的文件到了基層，往往是被基層政府各取所需地理解、執(zhí)行和各行其“是”。京山縣依據(jù)自身的改革背景和基礎，制定了符合自身改革規(guī)劃的階段性計劃，暫時摒棄了中央文件提到了但當前階段自己可能完不成的改革內(nèi)容和目標，如“賦予資產(chǎn)股份抵押權(quán)和擔保權(quán)、有條件的地區(qū)可以探索政經(jīng)分設”，可以說是目前“壓力型體制”下的一種理性選擇，以穩(wěn)健的改革態(tài)度規(guī)避了因急迫完成上級交付的行政任務而由此產(chǎn)生的做不到、做不好的政治風險。

(三)文件轉(zhuǎn)發(fā)的運行邏輯

1.常規(guī)運行邏輯：民主治理

文件是上級政府制定并推進政策執(zhí)行的重要手段和工具，其執(zhí)行功能不可或缺。對于中央、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級來說，通過自上而下的制發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)文件是一種治理策略，需要由下級組織來承接和實現(xiàn)其策略達成的目標，為此，村級組織就成了文件的承擔者和執(zhí)行者。村級如何制發(fā)和執(zhí)行文件，不僅關(guān)系到其行政任務完成的效率，也事關(guān)農(nóng)村基層治理的效能。以京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革為例，村級各個實施方案的制定普遍遵循“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則，歷經(jīng)組織準備、宣傳發(fā)動群眾和制定實施方案三個階段，在每個階段都十分重視農(nóng)民參與和民主決策。具體來說，對于清人分類、清產(chǎn)核資等工作方案，一是依托村“兩委”，吸收老黨員、老干部和村民代表及部分有威信的群眾，組建工作專班，并提出方案草案；二是經(jīng)村“兩委”班子成員和工作專班多次召開會議，集體討論方案草案并修改完善；三是將修改完善后的方案交由村民代表大會討論，并征求其意見；四是若改革實施方案通過了，由村民代表按手印確認。經(jīng)過一系列的民主化程序和流程，方案吸收了村莊各層次、各類型人員的意見并最終確定。可以說，村級重制性的文件轉(zhuǎn)發(fā)是民主治理邏輯的結(jié)果，既保障了文件制定過程中的民主性、程序性與規(guī)范性，符合農(nóng)村基層組織的自治性質(zhì)與本質(zhì)，也將文件執(zhí)行過程中可能遇到的反對、歧義等風險前置，一定程度上減少了政策執(zhí)行的代價與成本。

2.偶發(fā)行為邏輯：基層投機

基層的文件轉(zhuǎn)發(fā)實則是文件再生產(chǎn)的過程，在此過程中，有時迫于上級權(quán)威對基層行政工作的壓力，使得基層政府不得不按照上級權(quán)威認可的方式進行工作，進而制定符合上級要求的文件以保證其績效達標，這就使得文件再生產(chǎn)過程中不可避免地會出現(xiàn)“畸胎”現(xiàn)象。正如施從美所言，在一個多層級、人治化的集權(quán)體制中，文件的內(nèi)容尤其是政治文件的內(nèi)容與實際脫節(jié)幾乎是不能避免的。在股權(quán)改革的諸多地方實踐中，此種與實際相脫節(jié)的“畸胎”主要表現(xiàn)為“符號性文件”的產(chǎn)生。所謂符號性文件，多是基于上級政府的合法性壓力而不得不制發(fā)相關(guān)文件，但卻不能保障其完全的執(zhí)行性與有效性，屬于地方政府的一種投機性、避險性策略。舉例來講，筆者所在團隊在同期開展的對中部五省農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中期評估調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H省Z市為了迎接檢查，準備了齊全而豐富的文件資料匯編，因為下發(fā)與出臺文件是改革試點評價的重要指標之一，在對此部分內(nèi)容進行考評時，該試點市因完成目標任務獲得滿分。但在隨后幾天的實地走訪與調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該市具體改革舉措的落實并不如文件所寫的那樣，諸如集體資產(chǎn)清查、股權(quán)量化配置等皆是落在了文件上而未真正有效貫徹，改革的完整度、深入性、規(guī)范化有待加強。但此種行為多是偶發(fā)性的，是否會出現(xiàn)類似的“符號性文件”主要還是取決于地方政府及基層自身。

四、結(jié)論與討論

(一)科層化政府及其權(quán)力的等級體系是文件轉(zhuǎn)發(fā)存在的體制性因素

當代中國仍屬于一種高度中央集權(quán)的政治體制，從中央到地方本質(zhì)是一種權(quán)力的金字塔層級結(jié)構(gòu)。不同層級政權(quán)的職能目標、工作性質(zhì)不同，其管理范圍和權(quán)限也隨之不同。具體來說，等級越高，權(quán)力越大，管理的范圍、權(quán)限及職能越大；等級越低，權(quán)力越小，管理的范圍、權(quán)限及職能越低，執(zhí)行、操作的權(quán)限和職能相反越高。以農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點改革各層級下發(fā)的文件為例，中央頒布的是“試點方案”，到了縣級文件名稱變?yōu)椤肮ぷ鞣桨浮?，再到村級文件名稱則變?yōu)椤皩嵤┓桨浮?，這種話語表達外則反映了文件性質(zhì)的操作性越來越強，內(nèi)則蘊含的是各層級政府之間權(quán)力的等級序列。從文件具體內(nèi)容來看，京山縣在縣一級關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化設置管理指導意見的文件中指出：“股權(quán)設置可設集體股和個人股，也可以只設個人股，但集體股比例在原則上不得超過30%，剩余股本由成員按份享有?！痹谶@一方案的指導下，各村級充分發(fā)揮自主性和民主性，制定了符合各村實際的操作方案，基本上貫徹和踐行了“縣指導、村實踐”“縣定線、村定數(shù)”的改革總體思路和具體路徑?？梢钥闯?，文件轉(zhuǎn)發(fā)過程中解讀性、適應性、重制性行為的背后，實際上是權(quán)力的分配使然。如果中央收緊自己的行政控制權(quán)力，將文件內(nèi)容寫得太過具體，勢必就會剝奪和侵占地方的自主執(zhí)行權(quán)力，基層彈性空間減弱，改革的動力與效能也會因此受到影響，而這也是文件政治運作的基本規(guī)則。

(二)文件的層級轉(zhuǎn)發(fā)是文件再生產(chǎn)的過程，標志著文件治理鏈的形成，是國家制度化建設的表現(xiàn)

政治學領(lǐng)域的“新制度主義”反對行為主義只注重過程不注重制度，要求將制度同政治行為和行為互動整合起來。而在科層化的政府治理體系中，文件正是通過傳遞信息和命令，實現(xiàn)了上下級政府的互動“耦合”效應。實踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，文件作為國家制度的載體和形式，在中央與基層之間發(fā)生了緊密的聯(lián)結(jié)與互動關(guān)系?；鶎幼鳛橐粋€有著相對自主性的行動者，他們對中央下發(fā)的權(quán)威性文件并不是一味地完全轉(zhuǎn)發(fā)，而是存在著再生產(chǎn)的過程(如圖1)。諸如中央制發(fā)指示性文件后，縣級(試驗區(qū))對文件進行解讀性轉(zhuǎn)發(fā)下達給下級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級或直接轉(zhuǎn)發(fā)或少量修改后繼續(xù)下發(fā)給村級，村級在上級指導性文件的基礎上將政策精神轉(zhuǎn)為行動，制定一系列可實施的工作方案并付諸落實，以此構(gòu)成中央與基層間關(guān)于文件治理的“控制—指導—執(zhí)行”鏈條，有效實現(xiàn)規(guī)范管理所在轄區(qū)政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展以及行政治理的職能與效果。

圖1 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點中的文件制度及治理邏輯

(三)文件轉(zhuǎn)發(fā)反映了中央與基層的雙向互動關(guān)系，實質(zhì)是以制度優(yōu)勢提升國家治理能力的表現(xiàn)

“基層民眾與權(quán)威當局間的制度化聯(lián)系主要表現(xiàn)為自下而上的利益?zhèn)鬏敽秃戏ㄐ怨┙o以及自上而下的政策執(zhí)行，這種暢通循環(huán)為社會政治秩序的維持奠定了堅實基礎。”[2]從中央層面來看，一方面，中央對基層社會進行自上而下的滲透和控制，通過行政體系的文件傳達等，將宏觀政策轉(zhuǎn)化為基層政權(quán)的各項中心工作；另一方面，為了防止官僚化和集權(quán)化，中央通過賦予基層與社會自主發(fā)育成長的空間，激活基層發(fā)展活力，維護社會政治秩序。從基層層面來看，一方面，基層通過具體執(zhí)行與落實中央政策，為其政權(quán)合法性和國家發(fā)展目標提供保障；另一方面，各級基層政府在文件轉(zhuǎn)發(fā)過程中出現(xiàn)的重制性、解讀性、適應性模式實則也是他們利益與訴求表達的重要體現(xiàn)，是對中央文件及中央精神指示的一種補充、回應和反饋?？梢哉f，這是中央與基層雙向互動關(guān)系的主要行為體現(xiàn)。

但不可避免的是，中央與基層之間的關(guān)系不僅存在雙向性，也存在二重性。若是中央行政力度加大，集權(quán)程度加深，權(quán)力主體缺乏有效制約，勢必會導致諸如文件濫發(fā)、亂發(fā)等問題在內(nèi)的政治問題出現(xiàn)，侵占并影響基層自主、自治空間的生長。同時，由于基層空間自身的復雜性，中國基層的社會關(guān)系網(wǎng)絡、正式與非正式組織關(guān)系反過來也會對傳達到基層的文件進行一系列的改造行為，從而對中央與基層間的互動產(chǎn)生一定作用和影響，不利于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設。而若要實現(xiàn)國家和社會各項事務的制度化、程序化和規(guī)范化治理，充分發(fā)揮國家制度優(yōu)勢提高治理效能，一方面要構(gòu)建規(guī)范的文件治理體系，即建設完備的法制規(guī)范，建立健全文件備案審查機制和責任追究機制，將文件相關(guān)行為納入到法制框架下進行，通過構(gòu)建規(guī)范性文件保障體系，規(guī)避“文件亂象”的出現(xiàn)，從“文件治國”慢慢轉(zhuǎn)向“文法治國”。另一方面要重視強化民主協(xié)商的制度設計，善于利用文件制度中民主協(xié)商的形式和程序，將理性引入公共生活。通過民主議定、民主決策等方式建立起規(guī)則規(guī)范，在公開協(xié)商過程中解決公共利益訴求，建立政治認同，以此減少和避免基層社會關(guān)系網(wǎng)絡所帶來的無序狀態(tài)和不良影響，提高基層自主生長的活力與持久力，達成有效的自治效能。

注釋：

①參見周振華：《文件學概論》(甘肅人民出版社，2002年版)。

②參見章興鳴：《1949—1956年中國農(nóng)村變革中的政治傳播研究》(南京大學博士學位論文，2006年)。

③參見Wu Guoguang:Documentary politics:Hypo-theses,process,and case studies(Hamrin C L,Zhao Suish-eng,Barnett A D：Decision-makinginDeng’sChina:Pers-pectivesfrominsiders(Routledge Press，1995))。

④參見施從美，陳小琴：《“文件政治”研究的方法初探》(載《云南行政學院學報》，2008年第4期)。

⑤參見施從美：《文件政治與鄉(xiāng)村治理》(廣東人民出版社，2014年版)。

⑥同③

⑦參見謝岳：《當代中國政治溝通》(上海人民出版社，2006年版)。

⑧同⑤

⑨參見施從美：《當代中國文件治理變遷與現(xiàn)代國家成長——以建國以來中央頒發(fā)的土地文件為分析視角》(載《江蘇社會科學》，2010年第1期)。

⑩參見曲延春，王成利：《政策演進與鄉(xiāng)村治理四十年：1978—2018——以中央一號文件為基礎的考察》(載《學習與探索》，2018年第11期)。