李鑫

[摘要]新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨背景下，依靠制度反腐是我們黨走向國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。制度反腐是貫穿習(xí)近平總書記全面從嚴(yán)治黨理論體系的關(guān)鍵內(nèi)容，以問題為導(dǎo)向深入探討習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代制度反腐的思想脈絡(luò)，這對于貫徹十九屆四中全會(huì)提出的“構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制”，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]反腐治理;制度反腐;新時(shí)代;路徑

黨的十九屆四中全會(huì)提出，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利?！安桓腋?、不能腐、不想腐”的一體化推進(jìn)策略，這是習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨理論的重要組成部分。新時(shí)代制度反腐思想是貫穿習(xí)近平總書記全面從嚴(yán)治黨理論體系的關(guān)鍵內(nèi)核，在新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)過程中，必須將科學(xué)的制度體制構(gòu)建貫穿始終。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，如何靠制度更有效地防治腐敗，仍然是我們面臨的一個(gè)重大課題[1]124。黨的十八大之前我們的反腐敗成績不夠顯著，其中制度治腐不科學(xué)、官員權(quán)力沒有被科學(xué)的規(guī)制，而自黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨反腐敗斗爭取得了“壓倒性勝利”，這與全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中制度反腐的成功轉(zhuǎn)型是分不開的。因此從學(xué)理層面來深刻理解習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代制度反腐思想的理論實(shí)踐，對于把全面從嚴(yán)治黨推向縱深具有重要的指導(dǎo)意義。

一、對幾種反腐治理模式演進(jìn)的探討

新中國成立以來我國反腐斗爭經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)反腐模式、權(quán)力反腐模式和制度反腐模式的變遷。運(yùn)動(dòng)式反腐模式指的是依靠發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)來治貪治腐的一種反腐模式。比如新中國成立初期，我們黨進(jìn)行的“三反”“五反”“整風(fēng)”“反右”“四清”“一打三反”等反腐工作，就是典型的群眾性運(yùn)動(dòng)反腐路線。這條反腐運(yùn)動(dòng)路線在1966年“文化大革命”期間被推廣到極端，以至于常規(guī)的黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作完全被群眾式反腐運(yùn)動(dòng)所取代[2]。關(guān)于過去這段時(shí)期的群眾運(yùn)動(dòng)式治理腐敗模式，我們要從歷史發(fā)展的維度來客觀分析，盡管我們黨走了一些彎路，也付出了較為沉重的代價(jià)，但這畢竟是前進(jìn)探索發(fā)展中的問題;毛澤東主席在新中國成立初期通過社會(huì)動(dòng)員來發(fā)動(dòng)群眾的反腐治理模式，實(shí)際上對于我們黨執(zhí)政初期的政權(quán)穩(wěn)固、樹立權(quán)威起到了積極作用，這也與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，這是不可否認(rèn)的事實(shí)。但是我們上升到理論視角來看，運(yùn)動(dòng)式反腐模式畢竟是一種事后懲治措施，雖然具有很強(qiáng)的震懾力，但往往治標(biāo)不治本，最終導(dǎo)致“文革”式的悲劇，一陣運(yùn)動(dòng)過后，時(shí)過境遷，腐敗又將卷土重來。

伴隨著運(yùn)動(dòng)式反腐模式的另一種政策類反腐就是權(quán)力式反腐。所謂權(quán)力式反腐模式就是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的強(qiáng)勢權(quán)威力量來進(jìn)行腐敗治理。這種反腐模式的好處就是集權(quán)高效、雷厲風(fēng)行，但弱點(diǎn)就是將反腐完全寄希望于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人強(qiáng)權(quán)政治的權(quán)威之上。雖然這種反腐治理運(yùn)作模式可以在集中高壓態(tài)勢之下，讓腐敗分子膽戰(zhàn)心驚、有所收斂，但只要領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度決心或者注意力稍一改變，權(quán)力反腐的諸多政策也會(huì)隨之改變或者是效果弱化，而且隨著強(qiáng)權(quán)治腐自上而下的深入，反腐敗斗爭也往往會(huì)淪為內(nèi)部權(quán)力爭斗的工具，部分官員開始選擇性執(zhí)法，甚至是不少鐵腕反腐的能吏，到最后也在內(nèi)部權(quán)力斗爭的博弈中徹底蛻化成腐敗分子。

由此可見，無論運(yùn)動(dòng)式反腐還是權(quán)力式反腐都是治標(biāo)不治本，缺點(diǎn)是因時(shí)而變、因人而異，人存政舉、人亡政息，反腐策略執(zhí)行到最后還是會(huì)陷入“割韭菜”的困境。我們不能完全寄希望于政府強(qiáng)權(quán)，通過幾次轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)來消滅腐敗，只有依靠科學(xué)的制度機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)遏制腐敗的治理目標(biāo)。探索有效的制度安排來預(yù)防和懲治腐敗，這也是主權(quán)國家走向現(xiàn)代化治理的標(biāo)志之一。

二、十八大之前制度反腐的問題短板

在治理腐敗問題上，個(gè)別學(xué)者簡單界定改革開放之前我們黨治理腐敗走的是運(yùn)動(dòng)式反腐模式，改革開放之后靠的是權(quán)力式反腐模式，而十八大以來才轉(zhuǎn)向制度反腐模式，筆者認(rèn)為不能用這么簡單一刀切的方式來劃分。其實(shí)我們黨一直致力于制度治黨、制度反腐的體制建設(shè)，自1978年撥亂反正之后，反腐敗工作重新走上法制軌道，黨中央自上而下陸續(xù)制定了一系列有關(guān)黨規(guī)、黨紀(jì)、政紀(jì)的制度政策，下達(dá)了一系列通知、決定、規(guī)定、條例等制度文件來推動(dòng)從嚴(yán)管黨治黨，我們黨懲治腐敗的決心和力度不可謂不堅(jiān)決，但是我們都清楚依靠制度治黨、制度模式反腐的實(shí)際效果卻遠(yuǎn)未盡如人意，黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象并沒有因?yàn)榉锤瘮」ぷ鞯牧Χ燃哟蠖鸩綔p少，反而有愈演愈烈的趨勢，甚至是滲透到了黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)高層，這確實(shí)是當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)過程中應(yīng)該深刻反思的問題。原因雖涉及過去諸多社會(huì)發(fā)展因素，但其中存在的幾大問題短板對制度治腐的推動(dòng)落實(shí)造成了嚴(yán)重障礙，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是社會(huì)“官本位”意識“掣肘”黨內(nèi)制度權(quán)威。從黨內(nèi)制度權(quán)威性方面來看，中國傳統(tǒng)封建政治文化權(quán)力上的觀念影響深遠(yuǎn)，人們崇尚權(quán)力的“官本位”思想意識對黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性有較深影響。傳統(tǒng)封建崇尚權(quán)力的思想意識即便是到了今天仍然較大程度地存在，根深蒂固的“官本位”思想表現(xiàn)出來的就是“人治”思維的慣性，官員“人治”思維至上就會(huì)對黨內(nèi)制度法規(guī)缺乏敬畏心理和遵循意識。比如，原國家發(fā)改委副主任劉鐵男向檢察機(jī)關(guān)交代問題時(shí)講過這么一句話，“我認(rèn)為充其量只不過是個(gè)違紀(jì)”，實(shí)際上過去在他的思想意識里就沒有把黨的紀(jì)律和規(guī)矩當(dāng)回事，這才一邊干事一邊腐敗，最終成為“階下囚”。部分官員黨規(guī)黨紀(jì)權(quán)威意識的缺失，使得制度反腐效果大打折扣。

二是黨內(nèi)制度落實(shí)執(zhí)行不力。從黨內(nèi)制度執(zhí)行力方面來看，過去存在著重制定、輕執(zhí)行的問題。在黨中央出臺“八項(xiàng)規(guī)定”之前，執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)常見的情況是“上熱中溫下冷”，不少黨內(nèi)規(guī)章制度、紀(jì)律條文要么不執(zhí)行，要么變通執(zhí)行、選擇執(zhí)行，而且在對待違紀(jì)處理的問題上，除了少數(shù)罪大惡極、影響惡劣受到群眾圍觀、高層關(guān)注的重大案件之外，不少違紀(jì)案件往往存在著就低不就高的“寬松軟”現(xiàn)象，比如能“內(nèi)部處理”的就不“外部處理”，能黨紀(jì)政紀(jì)處理的就不提交司法處理[2]。執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)又進(jìn)一步導(dǎo)致了部分膽子大的官員對黨規(guī)黨紀(jì)缺失敬畏心理和遵循意識，從而形成一種惡性循環(huán)，導(dǎo)致整體治腐效果再打折扣。

以上兩點(diǎn)概括起來就是“制度虛置”的問題，對此習(xí)近平總書記曾有個(gè)形象的批評，“牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來去自如”，意思就是過去的問題是黨的制度規(guī)矩使不上、不管用，其結(jié)果就是放任自流，非得等著“貓養(yǎng)成大老虎”、走到嚴(yán)重違法的地步才開始提交司法處理。對于這個(gè)弊端，習(xí)近平總書記曾在十八屆中紀(jì)委六次會(huì)議上深入剖析，“我們培養(yǎng)一名省部級干部要多少代價(jià)？很多干部從基層做起，慢慢成長起來，最后毀于一旦，一失足成千古恨。出問題的人之前就會(huì)有跡象，為什么不及時(shí)幫助他們認(rèn)識和解決問題呢？如果開始就在執(zhí)紀(jì)方面抓得很緊，可以讓多少人避免違法”[3]。這就是制度的虛置導(dǎo)致“好同志”淪為“階下囚”問題的根本。

三是黨內(nèi)制度體系構(gòu)建不科學(xué)。從黨內(nèi)制度供給方面來看，過去不少領(lǐng)域存在著“制度浪費(fèi)”的現(xiàn)象。“一個(gè)制度出了問題，就再制定另外一個(gè)制度來進(jìn)行彌補(bǔ)和解決，‘頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，結(jié)果制度越來越多，往往造成前后矛盾、執(zhí)行困難，反而失去效率與效力”[4]，這種現(xiàn)象被稱為“錢穆制度陷阱”，這是我國著名歷史學(xué)家錢穆分析歷代政治得失所歸納出來的一個(gè)觀點(diǎn)。雖然是針對古代社會(huì)政治體制問題，但實(shí)際上當(dāng)今社會(huì)我們依然存在這個(gè)問題。如果制度漏洞得不到有效解決，甚至漏洞越補(bǔ)越多，那么在制度管轄領(lǐng)域內(nèi)，繼任官員的腐敗現(xiàn)象會(huì)頻頻發(fā)生。比如，過去河南省曾有四任交通廳廳長前貪后腐相繼“落馬”就是此類問題，還有過去“76個(gè)文件管不住一張嘴”的吃喝風(fēng)問題等。對此，鄧小平同志曾講過這樣一句話，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。因此，一套制度體系的好壞能對個(gè)人發(fā)展造成重大甚至是決定性的影響。在從嚴(yán)管黨治黨這個(gè)問題上，過去離開制度構(gòu)建的有效性而單純將思想信仰體系建設(shè)擺在首位，腐敗治理效果實(shí)際上都難以擺脫以往“道德說教”的困境，因而依靠科學(xué)的制度體系來推進(jìn)從嚴(yán)管黨治黨，這是擺在現(xiàn)實(shí)面前的必然選擇。

三、習(xí)近平關(guān)于新時(shí)代制度反腐思想的路徑探析

關(guān)于黨的十八大以來的反腐敗斗爭，習(xí)近平總書記曾說過，我們黨反腐敗不是看人下菜的“勢利店”，不是爭權(quán)奪利的“紙牌屋”，也不是有頭無尾的“爛尾樓”，“反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上、沒有休止符”[5]，這說明了我們黨的反腐敗不是在搞運(yùn)動(dòng)刮一陣風(fēng)就過去了，更不是在搞權(quán)力爭斗。習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制……把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[1]130。從“不敢”到“不能”再到“不想”，這就意味著我們?nèi)鎻膰?yán)治黨反腐路徑的三段節(jié)奏步驟，其內(nèi)在的治理邏輯就是一個(gè)從“治標(biāo)”到“標(biāo)本兼治”的過程。實(shí)際上十八大以來以習(xí)近平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體在治理腐敗問題上采取的是逐步由標(biāo)及本、標(biāo)本兼治的反腐策略，王岐山同志早在2013年開啟鐵腕治腐時(shí)就講過，“當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”，即先通過大規(guī)模強(qiáng)力反腐、保持高壓態(tài)勢來“治標(biāo)”，從而為達(dá)到“治本”贏得充分的“時(shí)間”安排，這個(gè)“治本”就是對黨規(guī)黨紀(jì)及反腐各種剛性制度的科學(xué)統(tǒng)籌安排，高壓鐵腕反腐贏得的“時(shí)間”就是為了修正過去的短板，讓管黨治黨制度更加科學(xué)、務(wù)實(shí)、管用。

對此，黨中央集中力量，前后歷時(shí)兩年對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%[6]。通過集中清理，對不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，或與憲法和法律相抵觸的，或與黨的路線方針政策不一致的黨內(nèi)法規(guī)文件一概清理掉。同時(shí)，黨中央頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要（2018-2022年）》，到目前共修訂頒布了上百部黨內(nèi)法規(guī)，包括各類準(zhǔn)測、條例、規(guī)定、辦法等。在這一修訂進(jìn)程中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)了幾點(diǎn)指導(dǎo)原則。

一是突出《黨章》作為黨內(nèi)“母法”的主導(dǎo)地位，并將其作為管黨治黨的總章程。習(xí)近平總書記曾指出：“《黨章》就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。……建立健全黨內(nèi)制度體系，要以《黨章》為根本依據(jù)?！盵7]

二是制度要突出精簡、務(wù)實(shí)、管用的三大效用。習(xí)近平總書記曾指出，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對性和指導(dǎo)性;如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會(huì)流于形式”[8]55。

三是突出“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的執(zhí)行特點(diǎn)。習(xí)近平總書記在審議廉潔自律準(zhǔn)則、紀(jì)律處分條例修訂稿會(huì)議時(shí)曾談到，過去就存在紀(jì)法不分問題，把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀(jì)律底線，降低了對黨員要求，最后造成的結(jié)果就是“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”，“要么是好同志、要么是階下囚”的不良后果。這次對兩項(xiàng)法規(guī)的修訂，去除了與國家法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，不是說不要法了，紀(jì)律就是紀(jì)律，紀(jì)在法前[8]65。這就是說，對于黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行落實(shí)，我們不能再像過去那樣跟國法混淆在一起，要避免一些“干事能人、好同志”成為“階下囚”，必須要把黨內(nèi)的紀(jì)律和規(guī)矩挺在法的前面，抓早、抓小、抓苗頭，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題要早打招呼、早提醒。落實(shí)好習(xí)近平總書記這一指導(dǎo)思想的關(guān)鍵就是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，要經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分和組織處理成為大多數(shù);黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù);嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。其中這四個(gè)依次遞減的數(shù)量關(guān)系，在一定程度上是為了防止過去“不出事都是好同志，一出事就成了階下囚”的惡性循環(huán)問題，雖然每一種形態(tài)對應(yīng)問題的嚴(yán)重性是層層遞進(jìn)的，但所涉及的人群范圍卻是層層遞減的。這既彰顯新時(shí)代黨中央鐵腕反腐的力度不減，又體現(xiàn)出了過去毛澤東同志所主張的“懲前毖后、治病救人”這種黨紀(jì)工作所應(yīng)該持有的處事態(tài)度。紀(jì)委監(jiān)察負(fù)責(zé)的是黨規(guī)黨紀(jì)，不是黨內(nèi)的公檢法，紀(jì)法分開與紀(jì)法銜接只有科學(xué)合理，才能實(shí)現(xiàn)法規(guī)落實(shí)所應(yīng)有的實(shí)際效果。

新時(shí)代推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，懲治腐敗不是靠路徑依賴搞“人治式”“權(quán)力式”的政治運(yùn)動(dòng)，而是靠標(biāo)本兼治逐步規(guī)范黨內(nèi)的制度規(guī)矩、科學(xué)的懲治和預(yù)防腐敗，這可以說是我們黨走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一?？傮w來看，在習(xí)近平總書記全面從嚴(yán)治黨思想體系中，制度治黨與制度反腐可以說歸屬于同一命題范疇，全面加強(qiáng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)的制度運(yùn)作體系來治貪反腐，這是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的根本之舉與長遠(yuǎn)之策。

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責(zé)任編輯：王玉倩