鄧毅 黃金玲 李希琳

國家公園是自然資源保護(hù)的一種重要形式，對維護(hù)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)空間具有十分重要的意義[1]。黨的十九大報告指出：“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”[2]。在新一輪的國家機(jī)構(gòu)改革中，中央政府專門成立國家公園管理局以推進(jìn)國家公園建設(shè)[3]。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)國家公園體制機(jī)制建設(shè)研究，構(gòu)建出適合我國自身需要的國家公園管理體制與運行機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 國內(nèi)外現(xiàn)有自然保護(hù)地的主要管理體制

國外現(xiàn)行國家公園管理體制主要有3種：垂直管理型、地方自治型和綜合管理型[3]。我國現(xiàn)有的自然保護(hù)地類型涉及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、濕地公園、礦山公園、水利風(fēng)景區(qū)等以及十大國家公園體制試點地，各類自然保護(hù)地因設(shè)立目標(biāo)、責(zé)任主體、行政管理體系的不同，管理體制差異較大[4]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017年9月印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》[5]（以下簡稱“《總體方案》”），初步完成了我國國家公園體制的頂層設(shè)計，提出我國的國家公園實行統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制。

從管理體制主要涉及的管理模式、管理主體、管理人員和資金來源，比較國內(nèi)外各類自然保護(hù)地的管理體制（表1）。

通過對比，不難發(fā)現(xiàn)我國原有的自然保護(hù)地行政管理體系存在條塊分割、自然保護(hù)對象責(zé)任分工部門化等問題[9]，已然削弱了整體管理效力，也增加了管理成本。因此，即使是與中國具有一定類似性的德國，在處理部門之間、國家公園與轄區(qū)政府之間的關(guān)系方面，同樣強(qiáng)調(diào)一個部門主導(dǎo)，多方參與協(xié)調(diào)[10]。

而美國國家公園實行自上而下、垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，使得其管理具有很強(qiáng)的自主權(quán)和靈活性，基本不受地方政府的掣肘。而引入的公私合作管理體系為國家公園內(nèi)的自然人文資源保護(hù)提供了必要的資金、技術(shù)和人力支持，同時保證了國家公園公益性的本質(zhì)，從而有效地增進(jìn)了社會福利。值得強(qiáng)調(diào)的是，美國國家公園的垂直管理模式并不是單向的管理，同樣存在多部門協(xié)調(diào)，例如農(nóng)業(yè)部、森林局、土地局、地方利益相關(guān)者等，如何有效協(xié)調(diào)實施才是該制度的關(guān)鍵[11]。綜合而言，這是一種更值得我國借鑒的國家公園管理體制。

2 廣東南嶺國家公園概況

在我國10個國家公園體制試點有序推進(jìn)背景下[12]，廣東省政府將創(chuàng)建國家公園作為全省自然保護(hù)地體系重構(gòu)的關(guān)鍵和重點大力推進(jìn)。2017年9月，根據(jù)省委、省政府《建設(shè)南嶺國家公園工作方案》相關(guān)要求，廣東省自然資源廳（廣東省林業(yè)局）編制了《南嶺國家公園總體規(guī)劃》。2019年5月，按照廣東省政府第49次常務(wù)會議要求，先后編制了《擬建廣東南嶺國家公園范圍比選方案》《擬建廣東南嶺國家公園范圍劃定建議方案》。

按建議方案，擬建廣東南嶺國家公園以南嶺-石門臺片區(qū)為主體，聯(lián)動丹霞山片區(qū)，將粵北地區(qū)自然資源最精華的區(qū)域均納入國家公園。該方案總面積2 149.35 km2，包括南嶺-石門臺片區(qū)1 987.19 km2和丹霞山片區(qū)162.16 km2，其中國有土地面積568.13 km2，國有林地面積520.03 km2，集體土地面積1 581.22 km2，集體林地面積1 449.44 km2；涉及樂昌市、連州市、曲江區(qū)、仁化縣、乳源縣、武江區(qū)、陽山縣、英德市、湞江區(qū)9個縣（市、區(qū)），30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；整合自然保護(hù)地19個，面積1 638.27 km2（去除交叉重疊面積）；涉及社區(qū)居民約15 963人。

在主管部門上，南嶺國家公園規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)有自然保護(hù)地涉及3個行政主管部門及地方政府：1）林業(yè)部門（林業(yè)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園）；2）環(huán)保部門（自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)）；3）水利部門（水利風(fēng)景區(qū)）。

3 廣東南嶺國家公園體制機(jī)制面臨的主要問題

從廣東南嶺國家公園范圍涉及的自然和社會因素來看，管理體制和運行機(jī)制的建立主要面臨以下問題：

3.1 多頭管理向垂直管理轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)大

廣東南嶺國家公園區(qū)域范圍內(nèi)涉及先前國家林業(yè)局、國土資源部、環(huán)保部、住建部等多個部門劃定的保護(hù)區(qū)域。由于原有各類保護(hù)地范圍在空間上有許多重疊（圖1），且管理權(quán)限分散至相關(guān)行政主管部門和地方政府，衍生出部門分割、責(zé)權(quán)不清、協(xié)調(diào)困難、合作低效、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、重復(fù)建設(shè)等一系列問題。按照《總體方案》的要求，南嶺國家公園要建立事權(quán)統(tǒng)一、分級管理的體制，依托原有管理機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行重組，克服長期形成的各種弊端，面臨的挑戰(zhàn)是巨大的，需要從基本體制、協(xié)同關(guān)系、法律制度體系等多個層面進(jìn)行創(chuàng)新。

表1 國內(nèi)外自然保護(hù)地管理體制比較

3.2 保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出

當(dāng)前，在廣東南嶺國家公園范圍內(nèi)已建的5類自然保護(hù)地中，自然保護(hù)區(qū)受搶救性保護(hù)理念的影響，偏重于“嚴(yán)格保護(hù)”，而其他類型的保護(hù)地則偏重于“利用”，存在著“過度開發(fā)利用”的問題。嚴(yán)格保護(hù)與開發(fā)利用之間缺少一個平衡、規(guī)范的生態(tài)保護(hù)模式。按國家公園模式進(jìn)行建設(shè)后，根據(jù)《總體方案》，國家公園“納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護(hù)”，也就意味著南嶺國家公園屬于禁止開發(fā)區(qū)域。但同時，南嶺國家公園所在區(qū)域也是廣東經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在最嚴(yán)格保護(hù)要求下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限。如果中央政府財政轉(zhuǎn)移支付力度不足，地方政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民為實現(xiàn)發(fā)展，必然對國家公園所具有的大量稀缺性生態(tài)、生物和文化資源謀求更多利用。國家公園要求實行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)與地方發(fā)展意愿之間必然產(chǎn)生一定矛盾。

3.3 復(fù)雜產(chǎn)權(quán)的利益協(xié)調(diào)難度大

為保證南嶺國家公園的原真性和完整性，公園范圍處在人口密集的南方集體林區(qū)，其中國有土地僅占約30%，將近70%為集體所有土地。集體所有的土地權(quán)屬比較復(fù)雜，大部分集體土地分包到戶，農(nóng)民享有這部分土地包括地面附著物的所有經(jīng)濟(jì)收益，也可以將這些土地依法進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、入股等等，形成了復(fù)雜的土地權(quán)屬關(guān)系。除此之外，還存在一些土地權(quán)屬的遺留問題，也造成國家公園區(qū)域內(nèi)的土地權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜，很難確權(quán)，若政府采用強(qiáng)制性措施征收，很容易影響社會穩(wěn)定。

4 國家公園管理體制與運行機(jī)制的南嶺方案

針對上述幾個主要問題，結(jié)合國內(nèi)外國家公園管理體制與運行機(jī)制的優(yōu)劣，聚焦構(gòu)建權(quán)責(zé)邊界清晰、保護(hù)和發(fā)展并行、生態(tài)共建和利益共享的新型自然保護(hù)地管理體制，將成為廣東南嶺國家公園建設(shè)及長效運作的關(guān)鍵。

4.1 構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的管理體制

4.1.1 三級垂直管理模式

以國家公園規(guī)劃總體目標(biāo)為依據(jù)，采取“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、多方參與、差別化管控”的管理模式，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的國家公園管理體制。采用省級政府垂直管理模式，按照“國家公園管理局-管理分局-管護(hù)站”的思路構(gòu)建三級管理體系，形成統(tǒng)一規(guī)范、機(jī)構(gòu)精簡、運行高效的南嶺國家公園管理體制，對國家公園實施統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設(shè)。南嶺國家公園內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，由中央政府委托廣東省人民政府垂直管理，履行國家公園自然資源資產(chǎn)保護(hù)、管理和運營及國土空間用途管制職能，加強(qiáng)自然資源監(jiān)督和保護(hù)，在業(yè)務(wù)上受國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）監(jiān)督和指導(dǎo)。

4.1.2 園區(qū)政府協(xié)同管理制度

為協(xié)調(diào)地方發(fā)展政策與公眾利益，促進(jìn)當(dāng)?shù)卣D(zhuǎn)變執(zhí)政思路，設(shè)計促使地方政府參與、負(fù)責(zé)自然生態(tài)保護(hù)的制度。建立南嶺國家公園管理局，由中央政府委托廣東省人民政府垂直管理，由韶關(guān)市和清遠(yuǎn)市副市長兼任南嶺國家公園管理局副局長，配合管理局局長負(fù)責(zé)南嶺國家公園各轄區(qū)日常管理相關(guān)工作。與此同時，南嶺國家公園管理局與所涉及的縣級地方政府協(xié)同管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）民委員會協(xié)助參與，協(xié)同解決南嶺國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理中的重大問題。此外，增加南嶺國家公園所涉及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)自然保護(hù)的相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)自然資源和生態(tài)的保護(hù)與管理，完善地方政府生態(tài)保護(hù)管理績效考核評估，強(qiáng)化基層生態(tài)保護(hù)能力。

南嶺國家公園與周邊湖南省莽山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型、保護(hù)對象相近，屬于典型的跨界自然生態(tài)區(qū)域。為了更有效保護(hù)和科學(xué)管理多元化、大尺度的自然生態(tài)系統(tǒng)，可積極探索構(gòu)建與湖南省跨行政區(qū)域協(xié)同保護(hù)與管理機(jī)制，建立聯(lián)合保護(hù)區(qū)域，并開展聯(lián)合保護(hù)與巡護(hù)工作，掌握各方利益訴求，逐步形成“自上而下”推動跨區(qū)域合作的機(jī)制，共同提高保護(hù)管理水平。

4.1.3 完善的法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系

制定南嶺國家公園的法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)體系，以《南嶺國家公園條例》為總綱，實現(xiàn)“一園一規(guī)”。并結(jié)合國家公園自身實際情況，從科研監(jiān)測、訪客管理、特許經(jīng)營、社會參與、社區(qū)發(fā)展、資金機(jī)制等方面，完善符合自身發(fā)展要求的國家公園“1+N”規(guī)章制度體系；從資源調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)規(guī)范、管理評估、科學(xué)發(fā)展等方面，構(gòu)建南嶺國家公園的標(biāo)準(zhǔn)體系；建立由總體規(guī)劃和專項規(guī)劃共同組成的南嶺國家公園規(guī)劃體系，與省、市、縣區(qū)“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃緊密結(jié)合，實現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。從而更加有效規(guī)范國家公園保護(hù)、建設(shè)和管理，為國家公園相關(guān)工作的開展提供指導(dǎo)。

4.2 探索最嚴(yán)格保護(hù)下創(chuàng)新發(fā)展的運行機(jī)制

4.2.1 構(gòu)建管控—功能分區(qū)網(wǎng)格化體系

4.2.2 構(gòu)建共建共享社區(qū)發(fā)展模式

根據(jù)區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)功能、保護(hù)目標(biāo)差異，對南嶺國家公園內(nèi)分布在不同功能分區(qū)的現(xiàn)有社區(qū)，在人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施建設(shè)等方面實行差別化管控；鼓勵通過簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，共同保護(hù)南嶺國家公園及周邊自然資源；注重社區(qū)利益，探索建立利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)園內(nèi)及周邊社區(qū)建設(shè)與國家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，在加強(qiáng)南嶺國家公園生態(tài)建設(shè)方面形成共識；堅持將生態(tài)保護(hù)和“脫貧攻堅”相結(jié)合，實施“生產(chǎn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧一批、易地生態(tài)搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障脫貧一批”的“五個一批”脫貧路徑，增進(jìn)民生福祉，實現(xiàn)國家公園建設(shè)全面參與、成果全民共享。

4.2.3 制定分區(qū)分階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

以保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)。按照各功能區(qū)定位近、中、遠(yuǎn)期結(jié)合原則，對各區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定分類引導(dǎo)策略，統(tǒng)籌處理好南嶺國家公園功能定位與區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，積極推行產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單管理。重點梳理南嶺國家公園及其所在行政區(qū)域現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、一般產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃發(fā)展產(chǎn)業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)類型、數(shù)量和規(guī)模，針對南嶺國家公園的功能定位及開發(fā)管制原則，把建設(shè)及生產(chǎn)過程將對生態(tài)環(huán)境造成影響的產(chǎn)業(yè)納入負(fù)面清單，推進(jìn)南嶺國家公園及其所在行政區(qū)域在保護(hù)中加快實現(xiàn)綠色發(fā)展。

4.2.4 構(gòu)建輻射帶動發(fā)展創(chuàng)新模式

以國家公園為核心，輻射其周邊區(qū)域，在一般控制區(qū)與國家公園外圍區(qū)域形成投資、建設(shè)和利用環(huán)，特別在國家公園外圍緊鄰區(qū)域，結(jié)合國家公園資源特色和片區(qū)定位，創(chuàng)建國家公園社區(qū)、國家公園入口社區(qū)、國家公園小鎮(zhèn)、國家公園服務(wù)基地，形成4級發(fā)展模式，使其成為承載投資和合理利用的主體，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)粵北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)國家公園自然保護(hù)與資源利用的平衡。

實驗組實習(xí)生的實踐(90.10±8.10分)、理論(92.11±8.11)平均成績均明顯超過了2015年實習(xí)生的實踐(68.78±6.51分)、理論(70.54±7.51)平均成績,兩項平均成績數(shù)據(jù)差異明顯,具備統(tǒng)計學(xué)意義(P<0.05)。

4.2.5 建立省級層面統(tǒng)一的特許經(jīng)營機(jī)制

對南嶺國家公園自然資源資產(chǎn)的使用要建立“政府主導(dǎo)、管經(jīng)分離、多方參與”的特許經(jīng)營機(jī)制。建立與國家公園功能目標(biāo)定位相符合的特許經(jīng)營清單，通過租賃、活動授權(quán)、一般許可等特許方式實現(xiàn)嚴(yán)格的合同管理，對特許項目數(shù)量實施嚴(yán)格管控。以省屬國企為骨干組建廣東省國家公園運營公司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省國家公園及相關(guān)的經(jīng)營性活動，實行管理權(quán)和運營權(quán)分離。明確特許經(jīng)營的社區(qū)扶持導(dǎo)向，調(diào)動企業(yè)和社會各界，特別是國家公園原住民參與的積極性。

4.2.6 活化驛道

利用《廣東省南粵古驛道線路保護(hù)與利用總體規(guī)劃》成果，在國家公園規(guī)劃布局中活化驛道，實現(xiàn)文化復(fù)興，促進(jìn)古驛道沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展注入新動能，以“粵北秦漢古驛道”和“南嶺國家公園步道”雙道形成全國品牌效應(yīng)，實現(xiàn)南嶺國家公園成為粵港澳大灣區(qū)休閑度假和生態(tài)旅游目的地的遠(yuǎn)景。

4.3 建立利益調(diào)整的長效機(jī)制

4.3.1 推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)統(tǒng)一行使所有權(quán)

推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革。在國家公園所在縣（市、區(qū)）健全集體經(jīng)濟(jì)組織，推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)“確股到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”。在符合生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的地區(qū)，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員建立土地股份合作社、民宿合作社、種養(yǎng)合作社，將經(jīng)營性資產(chǎn)使用權(quán)向集體流轉(zhuǎn)。

南嶺國家公園內(nèi)國有土地由南嶺國家公園管理局統(tǒng)一管理，集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見的基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、贖買、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理；也可通過簽訂合作協(xié)議、地役權(quán)等方式實現(xiàn)國家公園管理機(jī)構(gòu)對其統(tǒng)一有效管理。

4.3.2 建立自然資源資產(chǎn)管理制度

建立自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記制度。按照《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》[13]，國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)歸屬清晰，明確自然資源管理、經(jīng)營、監(jiān)督等責(zé)權(quán)。

4.3.3 建立健全國家公園居民綜合補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，部門資源分割、補(bǔ)償要素單一、一些產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題比較突出。未來國家公園保護(hù)政策更趨嚴(yán)格，留駐居民發(fā)展難度加大。為平衡保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，要建立生態(tài)公益林、基本農(nóng)田、水資源、農(nóng)產(chǎn)品等為主體的多要素專項生態(tài)補(bǔ)償辦法，形成與周邊基本生活物價掛鉤的補(bǔ)償遞增機(jī)制：1）提高生態(tài)公益林在南嶺國家公園的面積占比，把除人工林等外的森林植被和荒野全部劃為生態(tài)公益林；2）逐年提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；3）建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；4）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制；5）鼓勵設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園保護(hù)管理和自然環(huán)境教育等。

4.3.4 建立健全縱橫結(jié)合的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

南嶺國家公園保障的不僅是粵北重要生態(tài)資源，更保障了全省科學(xué)發(fā)展的后續(xù)潛力。為此，要建立多元化、高標(biāo)準(zhǔn)、縱橫結(jié)合的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

在縱向領(lǐng)域，要積極協(xié)助國家公園爭取國家生態(tài)補(bǔ)償政策，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金，并列入財政預(yù)算；加大省級財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)移支付比重，確保南嶺國家公園的財力保障達(dá)到全省平均水平。資金的安排使用應(yīng)著重向南嶺國家公園中的貧困地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、重要水源地傾斜。對南嶺國家公園實行差別化生態(tài)補(bǔ)償，建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年遞增機(jī)制，提高區(qū)域內(nèi)省級以上生態(tài)公益林補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)。國家公園所在縣（市）要建立差別化財政支出機(jī)制，優(yōu)先保障生態(tài)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力。

在橫向領(lǐng)域，完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償體制。根據(jù)南嶺國家公園的實際情況，建議廣東省調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)部分的系數(shù)，適度調(diào)高國土面積系數(shù)，適當(dāng)降低人口系數(shù)。激勵資金應(yīng)按生態(tài)指標(biāo)的全省生態(tài)縣平均水平為基數(shù)，達(dá)到平均水平給予獎勵，并適當(dāng)按超過平均水平進(jìn)行分級獎勵。增加國家公園內(nèi)外的地方政府之間，特別是珠三角和粵北地方政府之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定珠三角地區(qū)與南嶺國家公園橫向區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策，由廣東省政府確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按生態(tài)資源貢獻(xiàn)率給予補(bǔ)償。由省政府向國家公園外市縣統(tǒng)一征收生態(tài)效益補(bǔ)償費，所得全部轉(zhuǎn)移支付國家公園。此外，可在國家公園優(yōu)先開展流域禁捕補(bǔ)償，以及森林碳匯、水權(quán)交易等生態(tài)產(chǎn)品交易試點。

5 結(jié)論與展望

國家公園體制機(jī)制南嶺方案的提出，來自于對核心痛點的反思和國內(nèi)外經(jīng)驗的借鑒。針對多頭管理向垂直管理轉(zhuǎn)換的問題，方案提出了以建立三級垂直管理模式、園區(qū)政府協(xié)同模式制度、國家公園“1+N”規(guī)章制度體系為核心的管理體制；針對保護(hù)與發(fā)展矛盾突出的問題，方案提出了構(gòu)建管控-功能分區(qū)網(wǎng)格化體系、保護(hù)與發(fā)展共贏的發(fā)展模式、分區(qū)分階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略、輻射帶動發(fā)展創(chuàng)新模式、省級層面建立統(tǒng)一的特許經(jīng)營機(jī)制、古驛道活化等系列措施，探索最嚴(yán)格保護(hù)下創(chuàng)新發(fā)展的運行機(jī)制；針對復(fù)雜產(chǎn)權(quán)利益協(xié)調(diào)難度的問題，提出了推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革以實現(xiàn)統(tǒng)一行使所有權(quán)、明確自然資源管理和經(jīng)營責(zé)權(quán)、建立健全國家公園居民綜合補(bǔ)償機(jī)制和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等途徑，建立利益調(diào)整的長效機(jī)制。以嚴(yán)格保護(hù)、有效發(fā)展、利益共贏的長效運行機(jī)制有力支撐歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的垂直管理體制，是南嶺方案的思考和探索，還需在諸多方面深入細(xì)化，希望能對國家公園的建設(shè)有所裨益。

注：圖1為作者自繪。