葉德珠，高 偲

（暨南大學 經濟學院，廣州 510632）

近年來，地方政府融資平臺成為地方政府融資模式的核心，它由地方政府設立來為其進行融資并幫助參與基建等公用事業(yè)建設的公司。政府自身收入和融資平臺通過銀行貸款、城投債等傳統(tǒng)融資模式漸漸難以滿足地方政府不斷擴大的資金需求，非標融資、PPP 項目等多個創(chuàng)新型融資方式隨之出現(xiàn)。然而，由于中央與地方存在代理關系，預算軟約束和剛性兌付等問題的存在導致的融資平臺債務大規(guī)模擴張以及監(jiān)管存在漏洞等問題，潛在的金融風險隱患日益凸顯。

為使市場行為更加規(guī)范，盡可能地降低金融風險，針對資產管理業(yè)務，央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和外匯局于2018年4 月27 日聯(lián)合發(fā)布了《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》（以下簡稱資管新規(guī)）。同時，以商業(yè)銀行為代表的金融機構也會受到硬性新規(guī)帶來的沖擊，而這些金融機構恰恰是地方政府重要的融資來源。不僅如此，融資平臺所采取的產業(yè)基金、PPP 項目等表外融資渠道還會受到資管新規(guī)中一些核心舉措帶來的直接影響。如何在資管新規(guī)影響下，轉變融資思路，改進融資方式，成為了地方政府迫切需要思考的問題。

一、地方政府融資的決定要素及其現(xiàn)狀分析

（一）地方政府融資需求分析：公共管理項目的性質和特點

一直以來，我國地方政府通過履行公共服務和管理職能引領著本區(qū)域的經濟發(fā)展，公共管理項目便是地方政府提供公共服務和公共物品的主要途徑和載體。

公共管理項目通常分為純公共項目、準公共項目、戰(zhàn)略性或政策性項目三種：純公共項目由政府方來投入資源，民營企業(yè)一般不參與投資與建設；準公共項目雖然相比前者受市場的作用更大，但由于其提供的服務和產品仍帶有一定的公益性質，收費一般情況下難以抵補支出；戰(zhàn)略性或政策性項目一般對國家的戰(zhàn)略性部署等意義重大，且規(guī)模和投入通常很大，因此也必須由政府來負責。

從上述性質和特點可以看出，無論這些公共管理項目提供的商品和服務是公益性質還是盈利性質，其投資和建設的主體都是當?shù)卣?。事實上，我國作為從計劃經濟向市場經濟穩(wěn)步轉型的社會主義國家，當前階段的政府經濟職能的確帶有一定程度的“全能型政府”色彩，呈現(xiàn)出一種全包式的公共管理特征，一直有著較大的資金需求。同時，由于公共管理項目一方面具有較大的規(guī)模，另一方面又帶有一定程度的公益性，其從投資建設到收益回報之間會有較長時間的跨度，地方政府收入的有限性、相對固定性與項目支出擴張性、集中性之間的矛盾帶來了資金供給與需求的嚴重不平衡。特別是我國在進行分稅制改革后，財權在不斷地往中央收攏，而事權卻向著地方政府轉移，代表著地方政府在財政收入及轉移支出等資金來源受到嚴格把控的同時，所面對的地方公共服務、基礎設施建設需求和所承擔的管理責任卻越來越大。

（二）地方政府融資供給分析：地方政府的融資模式和現(xiàn)狀

上文已經提到，當?shù)氐呢斦杖牒娃D移支付只是地方政府相對有限的一部分資金來源。面對越來越大的資金需求，地方政府的其他融資途徑也十分重要。

從融資方式的類型展開，地方政府的直接融資方式便是地方債券的發(fā)行。新預算法出臺后，地方政府被要求在嚴格把控債務風險的同時，只能按規(guī)定發(fā)行一定額度的債券，且發(fā)債所得收入只限于公益性資本項目的支出上，除此之外，還需披露其償還計劃和將來能夠用于債務償還的收入來源。

相比之下，地方政府的間接融資方式是其資金來源中更重要的一環(huán)，也是其融資模式的核心-近十幾年來快速發(fā)展壯大的地方政府融資平臺。地方融資平臺是地方政府發(fā)起設立的具備獨立進行融資能力的公司，主要是用來為政府進行市政建設、公用事業(yè)等提供所需資金。平臺的融資來源主要有三種，其中最主要的資金來源是銀行借貸，據統(tǒng)計達到平臺債務總量的70%左右，但目前正處于銀行資金來源明顯收緊的狀況[1]。同時，土地抵押是獲得銀行借款的主要手段，地方政府通過大量的土地抵押彌補財政缺口的同時支持了地方的基礎設施。但即使是土地抵押這種相對來說風險較小的融資渠道，依然可能蘊含著地方債務風險[2]。此外，發(fā)行城投債同樣是地方政府融資平臺的重要融資手段，以2019年為例，全國大約發(fā)行了共7.3 萬億的城投債來幫助地方政府進行地方建設。地方政府融資平臺融資時會由地方政府提供擔?；蛘唠[性擔保承諾[3]，但由于城投債是地方融資平臺作為公司這一市場主體發(fā)行的債券，雖然有地方政府的隱性擔保，但仍存在一定的市場風險，且在當前金融去杠桿和監(jiān)管趨嚴的大環(huán)境下，城投債這一融資方式的難度也在加大。第三種資金來源是非標準化債權融資，多通過信托貸款、產業(yè)基金等渠道實現(xiàn)。出于近些年較大的償債需求，該種融資方式發(fā)展較為迅速，但其同樣面臨著資本監(jiān)管和去剛性兌付等問題，這些將在之后的分析中進一步展開。

（三）地方政府特征：任期制和委托—代理關系

自我國確立財政分權體制以來，以GDP 為綱的考核體制推動了地方政府競爭[4]。地方政府在進行項目建設的選擇以及實施各項地方政策和舉措時會將自身的政績納入考慮范圍，當?shù)氐墓賳T也自然而然存在謀求晉升的動機。由于政府機構的官員通常為3～5年的任期，他們會傾向于選擇將資金投向高投入、久回收的資源密集型產業(yè)項目，因為官員的政績多以項目的相關指標來進行考核，這類項目有助于其在任期內快速提升政績從而增加晉升的機會。

但與此同時，地方政府的這類特征產生了一個問題：官員任期與貸款期限的不同步問題。地方官員的任期一般只有幾年，而傾向于投資建設的項目其資金來源多是銀行提供的中長期貸款，貸款期限往往歷經幾屆政府。這便意味著，這些項目的相關政績?yōu)楸緦玫胤秸捌涔賳T所得，而用于項目支出的貸款需要和往后幾屆政府共同進行償還。導致的結果便是，繼任的官員在前任留下的大量債務和當前項目所需資金的雙重壓力下，可能不得不組建更多的融資平臺以獲得更多的貸款，形成地方政府債務這一“雪球”越滾越大的局面，亦或是傾向對前任的還款承諾不管不顧，從而產生道德和信用風險。

除此之外，中央與地方政府之間還存在著委托—代理的關系。地方官員若一味地追求其個人的政治晉升和經濟利益，往往可能與上級政府的目標存在著不一致。由于上級政府信息獲取的相對有限以及問責機制的不健全、不完善，地方官員在選擇有利于實現(xiàn)其政治、經濟利益最大化的地方發(fā)展模式時，很有可能與地方政府在公共服務職能的履行上有一定的偏離，而這種偏離行為被上級政府察覺和糾正的成本很高，時間也很長，久而久之便易形成委托—代理問題。這可能會促使地方政府利用缺乏約束的投資決策權進行無邊際的投資，而這種積極型投資方式在提高政績的同時，會加速地方債務規(guī)模的擴大，債務融資風險也在無形中不斷增大。

（四）地方政府融資存在的問題：預算軟約束和剛性兌付

在社會主義市場經濟中，中央政府多會對虧損的地方政府進行救助，因為地方政府的財政狀況在一定程度上代表了國家的經濟狀況，而且地方政府背負著地區(qū)經濟發(fā)展的重擔，是地方的重要建設者。但由于中央與地方政府之間的信息存在著不對稱，中央政府并不能完全了解區(qū)分地方政府發(fā)生虧損甚至臨近破產的具體原因，從而無法幫助其在政策方針上對癥下藥，只能一律通過撥款進行直接的補助，這便導致我國地方政府在融資過程中逐漸產生了“預算軟約束”。

“預算軟約束”使得地方政府不懼于大規(guī)模舉債來發(fā)展當?shù)亟洕驗榧词关搨鲞m合的限度，最終也會有中央政府幫其“兜底”。正是這一份“隱形背書”的存在，地方融資平臺的違約風險處于市場較低水平，以此，其借貸地位與一般民企的貸款拉開差距，銀行等融資機構往往更樂于為地方融資平臺提供資金甚至愿意放寬對其貸款條件。

根據前文對公共管理項目特點的提及可知，地方政府一般承擔的項目建設投入很大，回報卻相對較少，部分項目甚至屬于無回報的純公益性質。但同時，由于地方融資平臺的地位和特殊性，需要其不能出現(xiàn)實質性的違約，否則政府信譽甚至一方經濟都會受到該違約的影響。為了避免這種情況的發(fā)生，且保證地方平臺融資行為的順利開展，與“預算軟約束”相對應地，地方政府就會采取承諾“剛性兌付”的辦法。

事實上，“剛性兌付”并不是地方政府自身率先提出的概念，而是源自相關監(jiān)管部門對地方政府提出的要求，其聲稱“絕不允許發(fā)生資本市場違約事件”。不難發(fā)現(xiàn)，“剛性兌付”與“預算軟約束”一樣，都很可能帶來地方政府借債的道德風險問題，也易增加地方政府在財政支出方面的隨意程度，擠占其他市場主體融資，從而導致較高的債務違約率、較低的資金使用效率和較大的市場流動性風險，最終形成系統(tǒng)性風險。

二、資管新規(guī)的主要內容及其對地方政府融資傳統(tǒng)模式的沖擊

資管新規(guī)中的核心舉措有“去剛性兌付”“去多層嵌套”和“去資金池”等，這些硬性規(guī)定不僅給銀行信貸、債券發(fā)行等資金渠道帶來影響，還會對地方政府融資平臺的表外融資造成更為直接的沖擊，本文具體從資管新規(guī)的這三項核心規(guī)定來展開，分析對地方政府融資的影響路徑。

（一）去剛性兌付

在地方政府融資過程的問題中，也已經提到“剛性兌付”這個概念。與之不同的是，資管新規(guī)中的“去剛性兌付”針對的是金融機構對投資者允諾其理財產品保證本金和收益這一現(xiàn)象，顯然這種承諾違背了收益應與風險對稱的經濟學原理。資管新規(guī)有提出，不得要求資產管理業(yè)務為投資者提供承諾絕對保本保收益的產品，也決不能為屆時的兌付進行墊資?？梢灶A想，資管新規(guī)該項規(guī)定的出臺，會在一定程度上削弱投資者對理財產品的投資意愿，金融機構的相關理財業(yè)務自然也會受到影響。

事實上，金融機構資產管理業(yè)務中推出的理財產品大多都具有“剛性兌付”這一特征。例如，經統(tǒng)計在當前的銀行理財產品總規(guī)模中，近90%的預期收益型理財產品都具備“剛性兌付”這一性質。因此，資管新規(guī)中“去剛性兌付”這一舉措僅對銀行這一類金融機構都會帶來強有力的限制和沖擊。而在地方政府融資平臺的資金來源分析中我們已經提到，銀行是其最主要的資金供給方，除了銀行直接發(fā)放的信貸之外，地方平臺的其他表外融資方式如產業(yè)基金、PPP 項目等的資金也多來源于銀行。在銀行放貸意愿收緊和整體資金供給能力下降的情況下，給予地方政府的資金將會減少，相對地，地方政府的融資成本也會跟著上升。除此之外，城投債的發(fā)行作為地方平臺進行融資的另一途徑，同樣也會間接受到“去剛性兌付”這一舉措的影響。由于背后擁有隱性的地方政府信用背書，城投債一直是各大金融機構的優(yōu)選投資對象，因此資管新規(guī)的出臺在對金融機構們造成約束的同時，也間接影響了對城投債的需求，從而更進一步限制了地方政府的融資來源。

（二）去多層嵌套

資管產品的“嵌套”簡單來說指的是兩個及兩個以上的資管產品交叉投資的情形，其體現(xiàn)的實質問題是資金的空轉-資金在各大金融機構間流動，對實體經濟難有貢獻?！岸鄬忧短住蓖ㄟ^拉長投資鏈條，鉆入監(jiān)管盲區(qū)，不斷放大產品杠桿，有著很大的潛在風險。針對“多層嵌套”，資管新規(guī)規(guī)定資產管理產品只能進行一層嵌套，已被投資的資產管理產品不能再接著投資于除公募證券投資基金以外的理財產品，除此之外還要限制嵌套的通道范圍，通道也必須符合監(jiān)管要求[5]。這些規(guī)定對于一直以來傾向于通過通道業(yè)務等進行資金投放的商業(yè)銀行、保險機構等金融機構來說，無疑成為了“麻煩”，如“去剛性兌付”的影響，“去多層嵌套”同樣會間接抑制地方政府的信貸、城投債的融資發(fā)展。

不僅如此，常常通過層層“嵌套”的組合設計來運作理財類資金的銀行-PPP 項目中社會資本方的主要融資路徑，也將受到“去多層嵌套”帶來的威脅。因此，作為近幾年大力推崇的PPP 項目融資方式，其發(fā)展在一定程度上會被資管新規(guī)所影響。

除此之外，“去多層嵌套”還會對非標債權項目中的政府產業(yè)基金產生更為直接的影響。當前，政府產業(yè)基金的資金募集多采用母子基金的形式，而這種結構設計天然形成多層嵌套，來自“去多層嵌套”這一規(guī)定的打擊難以避免。在此影響下，地方政府和各大金融機構原本常用的通過銀行理財產品、保險資金等到信托或資管通道再到產業(yè)基金的這三層嵌套方式，將會得到十分嚴格的管控，通過這一投資路徑來融資的困難加大，地方政府的融資成本也將進一步增加。

（三）去資金池

資金池業(yè)務的最大特點，便是資金來源和資金運用的期限不匹配。同樣先從銀行這一重要的金融機構來看，其大多表外的理財業(yè)務都會運用這種模式，通過集合運作、滾動發(fā)行、集合定價的方式，獲取期限錯配帶來的收益。其本質是一種“拆東墻補西墻”的經濟行為，又因屬表外業(yè)務，之前存在些許漏洞的監(jiān)管體系難以管控到位，從而累積了較大的風險隱患，資管新規(guī)對此要求“去資金池”。

2014年開始的債券牛市，在一定程度上可以說是以銀行理財為主要參與的資金池業(yè)務快速擴張的結果，銀行理財在信用債中較大比重的配置，使得信用利差大幅地縮窄。而資管新規(guī)“去資金池”的這一舉措，使得原先聚集在資金池內的信用風險等得以充分暴露，幫助實現(xiàn)了風險的合理定價，信用利差自然也會隨之拉大。帶來的后果便是，本質上作為公司的地方政府融資平臺，會因信用利差的增大而支付更多的融資成本。

同時，禁止期限錯配雖然能減少資管產品期限錯配帶來的風險隱患，但在現(xiàn)實中，政府產業(yè)基金一般都有著較長的投資期限，而市場上現(xiàn)有的理財產品，其投資期限遠遠短于政府產業(yè)基金，基本均在5年以內。政府產業(yè)基金與對應理財產品期限的不匹配問題，將直接影響政府產業(yè)基金的融資能力。

除產業(yè)基金之外，資金投入大、回收時間長的還有地方政府的PPP 項目。這種投融資特點與資管產品短期化的現(xiàn)狀存在沖突，資管新規(guī)對兩者期限的嚴格匹配要求，無疑也會使PPP 項目融資陷入與產業(yè)基金相似的困境。因此，引入期限更為匹配的資金，探索更加合適的融資結構，找到能合理應對資管新規(guī)的融資路徑是地方政府融資的當務之急。

三、資管新規(guī)背景下地方政府融資模式創(chuàng)新

（一）城投模式升級

雖然資管新規(guī)“去剛性兌付”“去多層嵌套”“去資金池”等這一系列舉措不同程度地提升了地方政府融資平臺的融資難度，城投非標違約事件近兩年也開始出現(xiàn)，但在資管新規(guī)帶來的嚴格監(jiān)管和疫情期間貨幣寬松、地方專項債發(fā)放的背景下，城投信仰將進一步得到堅定，因此首先仍需加大對融資平臺的關注，努力實現(xiàn)地方政府融資平臺的升級。

地方政府融資平臺設立初期，功能局限于幫助地方政府進行地方基建等純公共項目的投融資活動，收入主要來源于地方政府。之后隨著融資平臺的不斷發(fā)展壯大，開始逐步加入公益性與經營性相結合的項目板塊，經營性收入也成為平臺公司的部分資金來源[6]。由此可見，在資管新規(guī)出臺背景下，提升平臺自身的造血功能變得十分關鍵。

在業(yè)務發(fā)展上，不宜將轉型中的地方融資平臺等同于一般的國有企業(yè)，應充分發(fā)揮其在城市基礎設施建設中的經驗與優(yōu)勢[7]。融資平臺憑借著與地方政府密不可分的特殊聯(lián)系，除了發(fā)揮其基礎功能外，還能通過地方政府的資源和地位，獲得集中整合城市經營性業(yè)務的便利，借此便利尋找適合的優(yōu)質投資項目，通過經營性資源的獲取、優(yōu)質資產的整合等措施形成在該項目領域的核心競爭力，發(fā)展成專業(yè)化的經營公司；或者從以往項目為導向的平臺公司轉型為多元化經營的企業(yè)，拓展業(yè)務方向，打造多項重點業(yè)務板塊，進而提升其綜合競爭力。

在平臺所有權性質上，由于地方政府融資過程中存在官員任期與融資期限的不匹配以及委托代理約束機制不完善等問題，政府融資平臺在進行項目投融資過程中可能會帶有一定的政府色彩，從而影響投融資的質量和效率?？梢娒鞔_界定平臺公司與政府之間的關系，還原其獨立法人地位十分必要。因此，可以通過債務股權化等金融創(chuàng)新舉措，將平臺公司自身或高新產業(yè)園區(qū)上市，或是通過收購民營上市公司控股權，將融資平臺從承擔融資功能的“政府附庸”轉型成為獨立的更高水準的國有資本運營集團。事實上，已經有不少地方平臺開始收購民營上市公司的控股權，筆者對一些典型的收購案例進行了整理，具體如表1 所示。

從所列平臺收購案例中可以看出，即使是經濟發(fā)展水平相對落后且地方政府資金來源可能更加有限的中西部省份，也能通過對處于較發(fā)達地區(qū)的上市公司進行控股權的收購達到融資平臺升級壯大的目的，便能自然而然地提高運營效率，更好地實現(xiàn)為當?shù)卣谫Y的功能。

除了平臺自身應邁向市場化外，公司人員的培訓和轉型也應跟上，需提升員工的業(yè)務能力和競爭意識，使其能更加適應平臺的企業(yè)化管理方式。同時，始終堅持加強平臺的信息披露，設計出合理且?guī)в胁町惢谋O(jiān)督機制，幫助地方平臺的升級優(yōu)化，促使其健康、有序地開展投融資業(yè)務。

（二）資產證券化

在近年來經濟發(fā)展持續(xù)下行壓力加大的背景下，地方政府巨大的支出、債務壓力和有限的資金來源、融資能力，使其埋下了大量的債務風險隱患。同時，政府注入平臺的資本金也多是以變現(xiàn)率較低的水務、土地劃撥為主，融資平臺的流動性不足，進而加劇平臺還貸的風險。通過資產證券化，能增加平臺的現(xiàn)有資產的變現(xiàn)，提升其流動性，在降低信貸風險的同時還能集聚社會資本來用于地方公共項目的建設。

不僅如此，資產證券化本身是一個面向社會的市場化行為，而原先在政府向銀行進行借貸時，政府和融資平臺的信息披露是不足的，存在明顯的信息不對稱問題。資產證券化使政府的融資平臺和市場的關系變得密切，市場的外部監(jiān)督不僅能給融資平臺帶來在投融資效率和項目建設質量上的正向約束，還能在有政府“兜底”的背景下降低道德風險。

表1 中西部省份國有資本背景企業(yè)跨省收購上市公司部分案例

相比于其他融資方式，資產證券化具備許多優(yōu)勢：一是較低的融資門檻，在對平臺公司是否具備資產證券化資格進行審核時，比起資產本身的質量，對平臺自身的信用等級要求不是太高；二是較低的融資利率，實際經驗表明銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式的融資利率要明顯高于證券化產品的利率，從而選擇資產證券化的融資方式能縮減地方政府的融資成本；三是靈活的發(fā)行期限，相比銀行貸款、債券發(fā)行等方式，資產證券化的產品在期限設計上更為靈活，可以依據資金用途、回收周期等進行期限的選擇。

資產證券化在作為地方融資平臺的融資選擇上也具備可行性。首先，地方平臺的可證券化資產較為充足，除擁有BT 合同等債權類資產外，許多公共管理項目等收益權資產的未來收入也較為穩(wěn)定和可觀。其次在監(jiān)管政策上，資管新規(guī)中“依據金融管理部門頒布規(guī)則開展的資產證券化業(yè)務不適用本意見”的這項規(guī)定說明，在資管新規(guī)對地方政府其他融資方式帶來影響的情況下，資產證券化這一融資方式仍然適用。最后是許多案例的成功實踐，如“遵義公交集團公交客票收入資產支持專項計劃”“農銀穗盈—建投匯景—華山景區(qū)服務費資產自持專項計劃”等實例，為平臺的資產證券化融資模式提供了經驗。

除上述優(yōu)點外，資產證券化仍存在一定的市場風險，地方政府融資平臺在進行資產證券化的過程中，通過設置SPV 來進行風險防控。SPV 指的是資產支持證券發(fā)起人自行設立的用于風險隔離的特殊目的機構，進一步地，地方融資平臺還應采取對SPV 自身破產的風險隔離措施，加強對SPV 的監(jiān)管，確保資產證券化活動的順利進行[8]。其次，還應注重對信息的披露，例如選擇進行證券化的資產后，披露該資產的擔保情況。在信用評級機構對其評級時，也要對評級方法、流程等信息進行充分披露。這些都能在一定程度上增加對投資者的吸引力，進而更好地發(fā)揮資產證券化的融資作用。平臺公司進行資產證券化的具體流程，如圖1 所示。

（三）PPP 優(yōu)化

PPP 模式是近年來推出的創(chuàng)新性融資模式，它改變了公共設施建設、運營由地方政府獨擔的傳統(tǒng)觀念，將政府部門與社會私人部門聯(lián)系起來。PPP模式既有利于緩解地方政府資金不足，也有利于提升公共產品的供給效率[9]。根據之前的分析，資管新規(guī)的出臺短期內會給PPP 市場帶來降溫，但從長遠來看，資管新規(guī)實則有利于PPP 模式的健康發(fā)展，不僅不應將其摒棄，反而更應該發(fā)揮它的重要作用，在加強監(jiān)管和規(guī)范的基礎上鼓勵和推廣它的應用。

為盡可能減少資管新規(guī)帶來的影響，需要找到與PPP 項目期限相匹配的資金，目前的可行辦法是引入保險資金，對符合規(guī)定的PPP 項目進行投資。引入選擇保險資金的原因在于保險產品與PPP項目特征的高度匹配-收益率較低，投資回收時間長,且一般PPP 項目的高規(guī)模要求所需的資金量大，而參與保險資金的市場主體眾多，使其資金規(guī)模能較好地滿足PPP 項目的融資需求[10](70)。

與融資平臺的升級類似，還應擺脫PPP 項目僅僅是為地方政府進行融資的工具的固有觀念，而是要將其視作市場中同樣參與競爭的大體量投資項目，從PPP 項目自身出發(fā)，提升在項目選擇上的專業(yè)水平，關注項目的質量、收益以及存在的風險，從根本上增強對項目投資者的吸引力。

關于對PPP 項目的優(yōu)化方式，可以從三個方面入手：一是前期的評估工作，對項目建設目標、操作方案、財務人力配給和風險控制手段是否規(guī)范并具可行性給予嚴格的評判標準和綜合考慮；二是中期的項目實施，需要對項目設計部門、建設部門、投融資部門、風險管控部門等進行高效率的分工和協(xié)作安排，并全程按監(jiān)管標準嚴格進行監(jiān)督和管理；三是后期的風險把控和績效考核，制定適時的有針對性的后續(xù)風險控制方案，設置合理的適應平臺轉型的部門、個人績效考核標準，以推動平臺和PPP 項目的市場優(yōu)化。

在PPP 項目的具體開展中，首先是盡可能地擴大PPP 模式的開展范圍，將純公益性和非純公益性的地方政府投資項目都考慮在內，通過特定的設計，尋找更多的社會資本參與項目建設投資的可能。同時，出于對地方政府可能利用政治優(yōu)勢對項目進行干預而使社會資本利益受損的考慮，還應注重加強對合同的監(jiān)督、管理和責任追究，以通過提升社會資本對項目順利、合理履約的信心來進一步推動PPP 模式的發(fā)展。除此之外，還要增加PPP 項目的信息透明度。尤其是在社會資本的選擇上，盡量推廣公開招標這一競爭方式，增加民營資本加入的可能，從而更大程度地拓展資金的來源，也能間接提升項目的活力和質量，同時公開招標還能得到來自廣大群眾的監(jiān)督，利于PPP 項目在新規(guī)要求下規(guī)范開展。

最后，還可以推行“PPP+資產證券化”的融資模式[10](70)。且最近兩年，市場上開始有了對PPP 項目進行資產證券化的嘗試，并已獲得了政府方和市場方的共同肯定。其可行性在于PPP 和資產證券化這兩種融資模式的契合：PPP 項目的資產體量大且流動性較低，通過資產證券化可以將這些資產盤活并加以利用；同時，PPP 項目收益的穩(wěn)定可以很好地滿足資產證券化對基礎資產能帶來相對平穩(wěn)的未來現(xiàn)金流的這一要求。因此,“PPP+資產證券化”這一融資模式可以考慮加以推廣。

結 語

針對地方政府的融資現(xiàn)狀及資管新規(guī)對其融資的影響，本文提出一系列對策：首先努力實現(xiàn)地方政府融資平臺的升級，借助地方政府的資源，提升平臺的綜合競爭力，還可以將平臺公司自身上市或通過收購民營上市公司控股權進行轉型；進一步地還可以通過融資平臺的資產證券化這一渠道，不僅能間接降低信貸風險，還能在增添資金來源保障的同時，帶來平臺融資成本的減少；最后是對PPP 項目融資模式進一步發(fā)展，可以通過引入保險資金的方式來減小資管新規(guī)的影響，并盡可能地擴大PPP 模式的開展范圍，除此之外還加以推行“PPP+資產證券化”的融資模式。

這些對策的提出可以幫助規(guī)范和優(yōu)化政府融資行為，為地方政府融資規(guī)避融資風險，提升融資效率，以更好地應對資管新規(guī)帶來的沖擊。不過，對地方新型融資體系的構建還有待進一步的發(fā)展和完善，地方政府融資的優(yōu)化和轉型也是一個需要時間的過程，除了對融資方式作與時俱進的不斷創(chuàng)新，還應嚴格遵循資管新規(guī)的要求，注重對融資信息的公開，融資行為的規(guī)范和對融資風險的規(guī)避，這樣才能實現(xiàn)地方融資可持續(xù)的健康發(fā)展。