文 / 尹貽林

一、中國項(xiàng)目管理的發(fā)展歷程

1986年，丁士昭先生向上海市和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部建議實(shí)行“建設(shè)監(jiān)理制”，先后被上海市和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部采納，1987年中囯正式實(shí)施建設(shè)監(jiān)理制，與項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目合同制、招投標(biāo)制并稱中國建設(shè)領(lǐng)域的?“四制”。后來隨著項(xiàng)目法施工的興起，中國已經(jīng)形成了業(yè)主的項(xiàng)目管理即監(jiān)理制，承包商的項(xiàng)目管理為項(xiàng)目法施工。

1986年，時(shí)任國務(wù)院副總理兼國家教委主任的李鵬同志發(fā)明碼電報(bào)給直屬髙校，要求土木工程系學(xué)習(xí)魯布革水電站建設(shè)項(xiàng)目日本承包商大成公司的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。他把日本大成公司在魯布革項(xiàng)目成功的經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)為：項(xiàng)目管理、工程合同管理（含招標(biāo)和索賠）和工程經(jīng)濟(jì)學(xué)（含造價(jià)）的成功，要求各高校在土木工程系或管理學(xué)專業(yè)開設(shè)上述課程。1987年初，在鄭州的一次會(huì)議上國家計(jì)委施工司下達(dá)任務(wù)給天津大學(xué)管理工程系，要求總結(jié)魯布革經(jīng)驗(yàn)，撥科研經(jīng)費(fèi)20萬元。當(dāng)時(shí)天津大學(xué)張乃如等教師五次前往云南魯布革工地，采集了大量素材。為與業(yè)主方項(xiàng)目管理區(qū)分，定名為“項(xiàng)目法施工”，主要內(nèi)容是：前后方分離/前方成立施工項(xiàng)目部，后方設(shè)立基地；內(nèi)部設(shè)立兩個(gè)獨(dú)立核算市場(chǎng)/施工機(jī)械租賃市場(chǎng)和勞務(wù)市場(chǎng)；嚴(yán)密的合同與索賠制度；項(xiàng)目部為扁平組織結(jié)構(gòu)；公司為矩陣或地區(qū)總部組織結(jié)構(gòu)。

1990年前后，項(xiàng)目法施工在中國廣泛應(yīng)用，尤其是在原石油部系統(tǒng)應(yīng)用最為成功，當(dāng)時(shí)吐哈油田等新建油田均采用項(xiàng)目法施工獲得成功。

2001年，中國加入WTO。議定書雖然同意中國暫緩加人GPA（政府采購協(xié)議），但要求中國區(qū)分政府投資工程與私人投資工程，并采取不同管理體制。為落實(shí)此項(xiàng)承諾，建設(shè)部成立以建筑業(yè)司張魯風(fēng)司長為組長的“政府投資工程管理體制改革研究”課題組，我是其中一員。經(jīng)過兩年對(duì)美國、德國、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的調(diào)研；又對(duì)國內(nèi)重慶、成都、西安、合肥等地建設(shè)系統(tǒng)調(diào)研，最終形成了基本思路。我當(dāng)時(shí)歸納發(fā)達(dá)國家政府投資項(xiàng)目管理的理念：“為了保證公平，寧愿犧牲效率”，又髙度評(píng)價(jià)重慶“投建管用分離”的作法。

根據(jù)PMC（項(xiàng)目管理承包）和PMA（項(xiàng)目管理咨詢）的經(jīng)驗(yàn)提出政府投資項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行“代建制”，得到國務(wù)院的肯定。從2003年起推廣，在北京奧運(yùn)會(huì)工程中大?顯身手；在深圳演變成工務(wù)署；在四川省則形成“代建制”，即代業(yè)主實(shí)施項(xiàng)目管理。

1980年，建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策、民主決策的呼聲越來越高，國家決定引人世界銀行（WB）和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）的以等值計(jì)算和折現(xiàn)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法。由城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所于守法副所長牽頭，天津大學(xué)等一批髙校和研究機(jī)構(gòu)參與。當(dāng)時(shí)，中國已經(jīng)引進(jìn)了工程經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論并且在高校開設(shè)課程。同濟(jì)大學(xué)黃渝祥教授編著了《費(fèi)用效益分析》影響很大，但是國家重點(diǎn)是對(duì)有經(jīng)營性的工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。1990年，《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》發(fā)布，中囯建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策的基礎(chǔ)至此奠定。

二、政府投資管控：從被動(dòng)控制到主動(dòng)控制

（一）DBB分工范式下的政府投資管控

目前，我國一直沿用30年前創(chuàng)制的“四制”，即招投標(biāo)制、項(xiàng)目法人制、工程合同制和建設(shè)監(jiān)理制。上述制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)理就是DBB發(fā)承包模式，即設(shè)計(jì)D、招標(biāo)B、施工B三個(gè)階段分立的發(fā)承包方式，英國稱它為傳統(tǒng)模式。因其形成業(yè)主/咨詢機(jī)構(gòu)/承包商三足鼎立狀，也稱其為三角模式，對(duì)應(yīng)最著名合同條件為FIDIC紅皮書。中國1983年在魯布革水電站項(xiàng)目采用，1987年，由丁士昭先生倡導(dǎo)引入建設(shè)監(jiān)理制，利用咨詢機(jī)構(gòu)消除承包商對(duì)發(fā)包人的信息優(yōu)勢(shì)，引入專業(yè)的顧問服務(wù)提髙項(xiàng)目管理績效。政府投資評(píng)審機(jī)構(gòu)就是各級(jí)政府的投資管控顧問機(jī)構(gòu)，近年來發(fā)揮了重要的作用。

近30年來投資評(píng)審機(jī)構(gòu)總結(jié)了基于DBB模式的投資管控經(jīng)驗(yàn)如下：

1．DBB變更是失控的主因

據(jù)統(tǒng)計(jì)DBB模式35%的失控由變更引起。有四種變更：第一是業(yè)主的需求改變；第二種是設(shè)計(jì)錯(cuò)誤；第三是施工困難或不利現(xiàn)場(chǎng)；第四是承包商合理化建議。DBB前三種變更均應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)價(jià)款改變的風(fēng)險(xiǎn)，第四種則應(yīng)按價(jià)值工程條款評(píng)估，批準(zhǔn)后跟承包商分成獲利。顧問機(jī)構(gòu)要注意承包商與設(shè)計(jì)人合謀人為制造變更獲利，更應(yīng)從前期人手抓設(shè)計(jì)優(yōu)化。

2．管控的重點(diǎn)在前期

英國的價(jià)值管理之父凱利和伍同兩人不約而同地發(fā)現(xiàn)投資管控的重點(diǎn)在前期，工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)該把主要精力放在前期。采用的方法有價(jià)值工程、LCC和可施工性分析，尤其是工業(yè)項(xiàng)目或大型土木工程項(xiàng)目，采用新技術(shù)、新工藝、新材料的項(xiàng)目效果尤為顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，應(yīng)用可施工性分析可縮短工期10%以上，減少投資5%以上，BIM是可施工性分析的利器。

3．閉口合同意味著項(xiàng)目價(jià)值折損

中國香港地區(qū)在20世紀(jì)一直釆用閉口總價(jià)包死合同，但是1999年發(fā)生政府房屋署公屋天頌苑“短樁”亊件，承包商為避免損失，每根樁都短15m以上，直至房屋沉降不均才敗露。事件導(dǎo)致拆除公屋，損失達(dá)2.5億港元以上。后來中國香港地區(qū)政府成立調(diào)查組，給出報(bào)告，認(rèn)為總價(jià)包干合同是幫兇之一，建議地下工程不宜閉口，應(yīng)據(jù)實(shí)結(jié)算。承包商不可能自掏腰包彌補(bǔ)工程費(fèi)用不足。

（二）其他行業(yè)的政府投資管控

投資評(píng)審機(jī)構(gòu)主要針對(duì)各級(jí)政府財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行投資管控，除自身積累了大量經(jīng)驗(yàn)和案例外，也對(duì)其他仍實(shí)行縱向管理的各行業(yè)投資管控進(jìn)行了全面借鑒。

1．施工圖預(yù)算回歸

公路工程投資管控創(chuàng)造了零號(hào)工程量清單，即初步設(shè)計(jì)完成后招標(biāo)；施工圖設(shè)計(jì)完成后招標(biāo)人召集設(shè)計(jì)人、咨詢方、承包商會(huì)商，最終出一份各方認(rèn)可的工程量清單。這份清單稱零號(hào)工程量清單，支付與結(jié)算均按照清單量計(jì)算。這種方法的本質(zhì)是模仿施工圖預(yù)箅，把設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)做到可施工程度，出工程量淸單，按中標(biāo)單價(jià)制定總價(jià)，實(shí)行總價(jià)包干。

2．三峽投資管控

1992年，三峽工程靜態(tài)投資概算為900.9億元，三峽總工期為17年，考慮到物價(jià)上漲和利息因素，最終動(dòng)態(tài)投資達(dá)到1800億元。利息執(zhí)行央行的利率，物價(jià)上漲因素則由國家計(jì)委（國家發(fā)展改革委）委托咨詢公司根據(jù)當(dāng)年的工作內(nèi)容確定物價(jià)籃子的材料品種和權(quán)重，根據(jù)統(tǒng)計(jì)局的物價(jià)數(shù)據(jù)測(cè)算一籃子物價(jià)指數(shù)，乘以當(dāng)年靜態(tài)投資計(jì)劃數(shù)即為當(dāng)年動(dòng)態(tài)投資額，國家據(jù)此下?lián)芡顿Y。

3．高鐵投資管控

鐵路有兩個(gè)特殊環(huán)節(jié)，一個(gè)是概算檢算，相當(dāng)于施工圖預(yù)算，檢算不能超概算；另一個(gè)是概算清理，相當(dāng)于竣工結(jié)算，兩算責(zé)任主體均為勘察設(shè)計(jì)方。概算清理可增加部分包括變更、量差、政策性調(diào)整、新增等，如有異議提交主管部門鑒定中心處理。這種管控依賴定額，所以鐵道定額所能獲得巨額定額編制補(bǔ)助。這種管控?zé)o須咨詢機(jī)構(gòu)，勘設(shè)人是管控的第三方。

（三）政府投資管控的理論問題

1．政府投資管控的柔性

為了應(yīng)對(duì)未來的不確定性，締約成本往往很高。為了降低締約成本，中外均為合同注人柔性，即合同再談判機(jī)制。最容易理解的柔性表現(xiàn)為：暫估價(jià)。如材料暫估價(jià)和專業(yè)工程暫估價(jià)都是為了加速締約而設(shè)置的再談判機(jī)制。合同的再談判又分事件級(jí)與項(xiàng)目級(jí)兩類。變更、調(diào)價(jià)、索賠均為事件級(jí)；和解、調(diào)解則屬于項(xiàng)目級(jí)再談判。政府投資評(píng)審機(jī)構(gòu)掌握柔性則必執(zhí)專業(yè)之牛耳。

2．招標(biāo)兩難

中國的招標(biāo)早期采用低價(jià)中標(biāo)原則，出現(xiàn)了贏者詛咒現(xiàn)象，即由于投標(biāo)人的樂觀偏見和對(duì)招標(biāo)人套牢產(chǎn)生的敲竹杠行為；后來采用綜合評(píng)估法，又出現(xiàn)合謀與圍標(biāo)現(xiàn)象，即價(jià)格卡特爾（壟斷合謀）。這就是招標(biāo)兩難，政府投資管控對(duì)解決兩難問題提出信任解決方案。首先，政府應(yīng)建立信任規(guī)制，其次招標(biāo)人按信任級(jí)別確定招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)烈度，配合上相應(yīng)柔性等級(jí)的合同條件。

3．贏者詛咒

低價(jià)中標(biāo)破壞項(xiàng)目價(jià)值和市場(chǎng)秩序，這個(gè)結(jié)論在理論上沒有說服力。低價(jià)中標(biāo)損害項(xiàng)目和市場(chǎng)根本利益的現(xiàn)象叫贏者詛咒，它破壞的機(jī)理是：招標(biāo)人的逆向選擇，即買方寧愿出低價(jià)選擇一個(gè)反正也信不過的人，造成建筑市場(chǎng)劣幣驅(qū)逐良幣；投標(biāo)人的道德風(fēng)險(xiǎn)，即賣方機(jī)會(huì)主義行為利用買方的漏洞獲利。解決贏者詛咒的良方就是信任，用多次博弈克服機(jī)會(huì)主義。

4．政府投資管控的激勵(lì)

政府投資管控一般沿著監(jiān)管和激勵(lì)兩條進(jìn)路設(shè)計(jì)，監(jiān)管難度大，成本髙，所以1980年后重視激勵(lì)進(jìn)路。項(xiàng)目激勵(lì)與公司激勵(lì)不同，因無剩余索取權(quán)，所以不能使用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。項(xiàng)目的激勵(lì)有四種，第一是信任，產(chǎn)生柔性風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)效應(yīng)；第二是公平，產(chǎn)生參照點(diǎn)效應(yīng)；第三是關(guān)系，產(chǎn)生聲譽(yù)效應(yīng)；第四是權(quán)力，產(chǎn)生位勢(shì)差效應(yīng)。上述效應(yīng)均可改善項(xiàng)目管理績效。

5．政府投資管控的狀態(tài)補(bǔ)償

假設(shè)合同簽訂期是狀態(tài)0，無風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)行是狀態(tài)1，風(fēng)險(xiǎn)造成偏離是狀態(tài)2，一般在狀態(tài)0時(shí)就必須預(yù)測(cè)到狀態(tài)2，并約定狀態(tài)2的價(jià)格。但糾結(jié)于締約，成本加大，則應(yīng)在合同中約定再談判：一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的狀態(tài)2，只需確定狀態(tài)2與狀態(tài)1的差異并由買方予以補(bǔ)償即可。工程合同的再談判包括變更、索賠與調(diào)價(jià)，由發(fā)包人彌補(bǔ)狀態(tài)差異，承包人完成項(xiàng)目，項(xiàng)目成功。

（四）新形勢(shì)下的政府投資管控

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)人新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)增長方式由過去的投資拉動(dòng)需求模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣?yīng)側(cè)改革模式。具體改革措施為在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域?qū)嵤┱c社會(huì)資本合作即PPP模式，在發(fā)承包模式中實(shí)施設(shè)計(jì)采購施工一體化模式即EPC。新的建設(shè)方式要求政府投資管控與時(shí)俱進(jìn)，在觀念和手段上全面創(chuàng)新。

1．EPC是基于信任的集成范式

三角模式零和博弈色彩太濃，發(fā)承包雙方對(duì)抗。于是出現(xiàn)了EPC設(shè)計(jì)采購施工集成模式，采用FIDIC銀皮書。EPC的基礎(chǔ)是合作，合作的前提是信任，信任表現(xiàn)為雙方不利用對(duì)方的漏洞。因此，EPC也稱交鑰匙工程，付款與結(jié)算按約定總價(jià)及程序，一般不再審核。中國推行EPC缺乏信任基礎(chǔ)，故用EPC集成之形，施嚴(yán)格管控之實(shí)，稱為中國特色EPC。

2．PPP的投資管控

政府與社會(huì)資本合作模式的投資管控為我們提出了新的挑戰(zhàn)，第一，PPP模式中項(xiàng)目控制權(quán)基本交給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方對(duì)投資管控?zé)o積極性，但對(duì)成本控制有動(dòng)力；第二，為吸引社會(huì)資本中央同意兩標(biāo)并一標(biāo)，施工不招標(biāo)，則對(duì)概算的精度提出更髙要求；第三，PPP一般采用EPC，支付與結(jié)箅方式改變，政府投資管控?zé)o抓手。針對(duì)上述三個(gè)挑戰(zhàn)，政府投資評(píng)審部門唯有抓住可行性研究不放，提髙可研深度，建議采用初步可研和工程可行性研究兩階段可研以提高精度。另外迅速建立已完工程數(shù)據(jù)庫，作為PPP項(xiàng)目投資管控的標(biāo)桿。

3．政府投資管控專業(yè)人士的格局

政府投資管控專業(yè)人士與工程造價(jià)咨詢企業(yè)的領(lǐng)袖一樣應(yīng)具備三種素質(zhì)，其一，企業(yè)管理能力，包括戰(zhàn)略、內(nèi)部控制與激勵(lì)、經(jīng)營與市場(chǎng)、質(zhì)量與成本等；其二，投資管控能力，必須有強(qiáng)烈的為委托人提供投資管控顧問服務(wù)的意識(shí)；其三，為項(xiàng)目增值的能力，要利用VM、LCC等工具優(yōu)化項(xiàng)目。具備這三種素質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖就會(huì)有宏大的格局，必然帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)走向成功。

4．PPP項(xiàng)目全生命周期投資管控

PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上屬于政府投資項(xiàng)目，表面上看是社會(huì)資本投資并支付工程款，實(shí)質(zhì)上是政府授予特許經(jīng)營權(quán)并延期多次支付的投資行為。因?yàn)檎谔峁┕财分胁捎肞PP方式，確實(shí)向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移了大部分風(fēng)險(xiǎn)，其代價(jià)是向社會(huì)資本讓渡了項(xiàng)目的大部分控制權(quán)。那么PPP項(xiàng)目的投資管控就具有了非常特殊的形式和內(nèi)容，即通過可用性和績效考核兩種形式進(jìn)行，考核標(biāo)準(zhǔn)是物有所值。

從可用性評(píng)價(jià)看，主要是評(píng)價(jià)資產(chǎn)是否虛化。兩標(biāo)并一標(biāo)后的利潤可以算是資產(chǎn)形成，但設(shè)計(jì)優(yōu)化形成的節(jié)約能否形成資產(chǎn)爭(zhēng)議很大，如果虛報(bào)冒領(lǐng)、偷工減料形成資產(chǎn)則絕對(duì)不能允許。政府對(duì)可用性評(píng)價(jià)的控制手段主要是投資評(píng)審和投資審計(jì)，通過扣減社會(huì)資本履約保函和扣減可用性資產(chǎn)額（從而扣減可用性付費(fèi)）來實(shí)現(xiàn)目的。至于績效考核則主要是考核以設(shè)計(jì)參數(shù)為基礎(chǔ)制定的運(yùn)營績效考核指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的。

三、中國特色工程咨詢的創(chuàng)新

從定額概預(yù)算到工程造價(jià)管理，初步引進(jìn)四制（招標(biāo)、合同、監(jiān)理、項(xiàng)目法人制），建立監(jiān)理和監(jiān)理工程師制度、工程造價(jià)咨詢和造價(jià)工程師制度屬于跟跑；推行2003版、2008版、2013版清單計(jì)價(jià)規(guī)范，發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件，推行代建制和全過程工程造價(jià)咨詢屬于并跑；取消工程咨詢企業(yè)隔離墻，實(shí)行公共項(xiàng)目數(shù)據(jù)面板化，定額指標(biāo)數(shù)據(jù)化，推行大標(biāo)段招標(biāo)，推行PPP項(xiàng)目兩標(biāo)并一標(biāo)，推動(dòng)全過程工程咨詢屬于領(lǐng)跑。

中國特色是中國領(lǐng)跑世界的關(guān)鍵所在，全盤西化或拒絕西方都無法領(lǐng)跑，只有兼收并蓄、博采眾長才能形成中國特色的工程咨詢理論體系和實(shí)操規(guī)范。

目前看，中國特色工程咨詢主要有：定額與價(jià)格信息結(jié)合的計(jì)價(jià)依據(jù)、估概算審批制、信任型招投標(biāo)、剛性合同與重新結(jié)算制等。這些中國工程咨詢?cè)罔偳对诠こ塘壳鍐蜝OQ和FIDIC合同體系、ICB競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和單價(jià)合同之中形成嶄新的具有鮮明中國特色的工程咨詢管理體系。我們憑這一套理論與實(shí)操體系，在中國龐大的建設(shè)工程現(xiàn)場(chǎng)不斷加以實(shí)踐，就具備領(lǐng)跑世界的能力和可行性。

剛性合同與重新結(jié)算制具有特別鮮明的中國特色，本來《建設(shè)工程工程量淸單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB?50500—2013吸取了《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》向FIDIC靠攏的原則，明確規(guī)定結(jié)算工程量是歷次計(jì)量支付的累積，也就是從量支付原則。但是《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》和《建設(shè)工程工程量淸單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB?50500—2013均要求承包商在竣工驗(yàn)收同時(shí)向業(yè)主報(bào)送竣工結(jié)算，由業(yè)主自行或委托咨詢方審查，這就是重新結(jié)算制度。剛性合同就是不開口合同，對(duì)承包商損害非常大，但是承包商非但沒倒閉反而日益壯大，個(gè)中原因就是重新結(jié)算制度為剛性合同注人了柔性。重新結(jié)算使承包商獲得了討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)和籌碼，使承包商贏得了部分預(yù)期的施工利潤。

信任型招標(biāo)是東亞特有的招標(biāo)，其形式是嵌人信任要件的公開競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，脫胎于國際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)ICB。這種東亞獨(dú)有的信任型招標(biāo)的特點(diǎn)是業(yè)主利用招標(biāo)尋找可信任的承包商的變化形態(tài)，尤其是EPC發(fā)包時(shí)，業(yè)主必須尋找一個(gè)稱心如意的承包商，方可彌補(bǔ)因控制權(quán)讓度產(chǎn)生的失控風(fēng)險(xiǎn)。信任型招標(biāo)部分滿足了業(yè)主對(duì)中標(biāo)人信任的要求，從而對(duì)項(xiàng)目成功起到了積極的作用。信任型招標(biāo)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一是資格預(yù)審更多地注入業(yè)主對(duì)信任的要求；第二是評(píng)標(biāo)辦法中注入業(yè)主對(duì)最希望中標(biāo)人的能力要求；第三是通過人庫或短名單注人業(yè)主對(duì)目標(biāo)中標(biāo)人的影響。信任型招標(biāo)的本質(zhì)是發(fā)包人對(duì)中標(biāo)承包人信任要求的表現(xiàn)；信任型招標(biāo)對(duì)項(xiàng)目成功的影響是通過信任激勵(lì)起作用的；信任型招標(biāo)必須適當(dāng)約束，否則會(huì)滑人腐敗的陷阱。

估概算審批制也是中國特色的工程造價(jià)管理的重要組成部分，主要服從于政府投資項(xiàng)目投資管控和宏觀調(diào)控計(jì)劃平衡的箱要。投資估箅是可行性研究的重要組成，設(shè)計(jì)概算是初步設(shè)計(jì)的必備內(nèi)容，政府投資項(xiàng)目兩者都必須經(jīng)過相應(yīng)層級(jí)計(jì)劃行政管理部門的審批，非政府投資項(xiàng)目則采用備案或核準(zhǔn)制。經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目估概算應(yīng)作為后一程序的控制目標(biāo)，如可研估算作為設(shè)計(jì)概算的控制目標(biāo)，設(shè)計(jì)概算作為招標(biāo)控制價(jià)的編制依據(jù)且為項(xiàng)目投資的總控目標(biāo)。估概箅審批制是依據(jù)一系列部門規(guī)章的規(guī)定及《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定設(shè)立的，具有法定性。與估概算審批制關(guān)聯(lián)的是財(cái)政投資評(píng)審制度，各地根據(jù)估概算審批制度又紛紛建立財(cái)政投資評(píng)審中心，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目各項(xiàng)支出的評(píng)審；審計(jì)部門也加入了對(duì)政府投資項(xiàng)目的財(cái)政支出審計(jì)，從而共同構(gòu)建了完整的中國特色的估概算審批制。

定額與價(jià)格信息結(jié)合的計(jì)價(jià)依據(jù)是最具中國特色的工程咨詢，定額照搬自蘇聯(lián)，但可追溯至美國科學(xué)管理之父泰羅的定額管理思想。改造后的定額是在一定工法的前提下把每單位分部分項(xiàng)工程的生產(chǎn)要素（人工時(shí)、機(jī)械臺(tái)班、建筑材料）消耗量指標(biāo)化，并由授權(quán)機(jī)構(gòu)經(jīng)過一定程序枇準(zhǔn)后發(fā)布。定額用于分析并確定分部分項(xiàng)工程的消耗量，與價(jià)格信息配合形成單價(jià)。價(jià)格信息就是定期調(diào)查人工時(shí)、機(jī)械臺(tái)班、建筑材料的市場(chǎng)平均價(jià)格，并經(jīng)過一定程序由授權(quán)機(jī)構(gòu)指定的媒體（媒介）發(fā)布。定額是國家發(fā)布，本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，全社會(huì)都可以利用，從而提髙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。定額現(xiàn)時(shí)被人詬病的根源在于30年未重新測(cè)定消耗量，與實(shí)際消耗存在較大誤差，但是中國工程咨詢專業(yè)人士通過招標(biāo)糾正了大部分誤差。定額經(jīng)過重新測(cè)定和調(diào)?？梢云鸬娇茖W(xué)決策的作用，也是財(cái)政投資效率審計(jì)的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)。至于價(jià)格信息則應(yīng)通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)髙效、正確、及時(shí)和精確。

廣東全面推行招標(biāo)人首要責(zé)任制、試行“評(píng)定分離”

日前，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布房建和市政領(lǐng)域招投標(biāo)改革實(shí)施意見，提出全面推行招標(biāo)人首要責(zé)任制，大力推進(jìn)招標(biāo)方式、評(píng)標(biāo)方式改革，構(gòu)建公平、擇優(yōu)、競(jìng)價(jià)、廉潔、高效的招標(biāo)投標(biāo)制度環(huán)境；改革創(chuàng)新監(jiān)管方式，有效遏制串通招標(biāo)投標(biāo)、弄虛作假、標(biāo)后轉(zhuǎn)包掛靠等違法違規(guī)行為。

實(shí)施意見提出，試行“評(píng)定分離”制度，評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，對(duì)投標(biāo)人的技術(shù)、質(zhì)量、安全、工期的控制能力等因素提供技術(shù)咨詢建議，推薦不排序中標(biāo)候選人；鼓勵(lì)招標(biāo)人建立健全內(nèi)部控制程序和決策約束機(jī)制，組建定標(biāo)委員會(huì)，由定標(biāo)委員會(huì)從中標(biāo)候選人中擇優(yōu)選定中標(biāo)人。此外，倡導(dǎo)“擇優(yōu)與競(jìng)價(jià)相結(jié)合”競(jìng)標(biāo)模式，引導(dǎo)招標(biāo)人按照擇優(yōu)與競(jìng)價(jià)相結(jié)合、擇優(yōu)為主的原則，通過提高資信、業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)、信用評(píng)價(jià)、團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，以及投標(biāo)方案中體現(xiàn)技術(shù)、工藝先進(jìn)性等因素的評(píng)分權(quán)重，強(qiáng)化評(píng)審擇優(yōu)，確保項(xiàng)目的質(zhì)量安全，鼓勵(lì)投標(biāo)人創(chuàng)優(yōu)質(zhì)精品工程；采用最低價(jià)中標(biāo)的要推行高保額履約擔(dān)保。