畢 鴻 昌

(中共九江市柴桑區(qū)委黨校，江西 九江 332100)

一、問題的提出

2014年，浙江省率先提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并于次年正式出臺了《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對浙江省境內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、創(chuàng)建程序和組織管理等多個方面進(jìn)行了詳細(xì)的指導(dǎo)與安排，在省級政府層面上實現(xiàn)了特色小鎮(zhèn)政策的制定與創(chuàng)新。浙江省特色小鎮(zhèn)顯著的建設(shè)成就和廣闊的發(fā)展前景得到了國家有關(guān)部門高度重視，并開始關(guān)注這項政策的后續(xù)進(jìn)展。2016年10月，國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，從國家戰(zhàn)略高度上對全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行了整體部署。隨后，其他省份也開始陸續(xù)試點特色小鎮(zhèn)政策。但是，近期也暴露出了“特色小鎮(zhèn)沒有特色”“只求形似不求神似”與“特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化”等錯誤傾向，不僅嚴(yán)重浪費了政策資源，也讓特色小鎮(zhèn)在其他省份擴(kuò)散發(fā)展的前景變得不甚明朗。針對上述問題，現(xiàn)有研究成果主要從完善政府職能、構(gòu)建治理機(jī)制、技術(shù)制度創(chuàng)新等角度[1-3]，提出了一些具有參考價值和借鑒意義的對策建議。但是將特色小鎮(zhèn)當(dāng)作一項公共政策，運用公共政策相關(guān)理論，分析特色小鎮(zhèn)在我國多個省份快速普及這一現(xiàn)象的并不多，對不同類型特色小鎮(zhèn)的對比研究也數(shù)量有限，沒有從國家整體布局角度思考我國特色小鎮(zhèn)的未來發(fā)展前景。實際上，據(jù)筆者統(tǒng)計，截至2019年12月，我國已經(jīng)有31個省份正式采納了該政策。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，特色小鎮(zhèn)政策已經(jīng)實現(xiàn)了省際層面的擴(kuò)散。因此，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)形成了特色小鎮(zhèn)發(fā)展熱潮的大環(huán)境下，筆者結(jié)合政策擴(kuò)散理論，歸納總結(jié)成功特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗，對該政策的省際擴(kuò)散現(xiàn)象進(jìn)行理性分析，避免政策擴(kuò)散過程中盲目照抄照搬，確保特色小鎮(zhèn)政策真正做到因地制宜，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、解釋框架：政策擴(kuò)散理論的闡述

(一)政策擴(kuò)散的定義與理論內(nèi)涵

關(guān)于政策擴(kuò)散的定義，美國政策學(xué)家羅杰斯的定義得到了廣泛認(rèn)同，他認(rèn)為政策擴(kuò)散是一種創(chuàng)新經(jīng)過一定的時間、通過某種渠道在一個社會系統(tǒng)內(nèi)被充分溝通的過程[4]。從這個定義可以得知，政策擴(kuò)散本質(zhì)上是一種圍繞政策創(chuàng)新內(nèi)容開展的溝通交流形式。部分學(xué)者以地方政府的主體地位與交流活動為切入點，將政策擴(kuò)散定義為“一個地方政府通過自身政策選擇，影響到其他地方政府選擇的一個相互影響的過程”等[5]。我國學(xué)者適時引進(jìn)政策擴(kuò)散理論，并對政策擴(kuò)散作了諸多定義。劉偉在國際公共政策擴(kuò)散的研究過程中指出，“政策擴(kuò)散是政治系統(tǒng)中某一政策主體的政策行為被系統(tǒng)內(nèi)其他主體采納的過程，而且政策行為的可被觀察意味著政策擴(kuò)散的實際發(fā)生”[6]。王浦劬等根據(jù)政策擴(kuò)散的本土實踐，將其概括為“從一個地區(qū)或部門擴(kuò)散到另一個地區(qū)或部門，并由政策輸入方承認(rèn)和實踐的過程”[7]。在梳理西方政策擴(kuò)散理論的演化進(jìn)程后，陳芳將政策擴(kuò)散定義為“一項政策創(chuàng)新從一個政府傳播到另一個政府的過程”[8]。通過對比國內(nèi)外學(xué)者的結(jié)論，可以發(fā)現(xiàn)他們對政策擴(kuò)散的定義只是在表述上存在些許差異，但實質(zhì)上并無不同。

在理論內(nèi)涵方面，國內(nèi)外學(xué)者主要聚焦具體案例，區(qū)分政策擴(kuò)散的各種模式。其中，西方政策擴(kuò)散理論研究經(jīng)過了單因素解釋階段、碎片化理論解釋階段與整合理論解釋階段等3個階段，并結(jié)合了組織理論、制度結(jié)構(gòu)理論與國家治理理論等管理學(xué)理論，分析外部環(huán)境、內(nèi)部要素、地區(qū)特質(zhì)等因素對政策擴(kuò)散效果的影響，研究體系框架得到不斷完善。現(xiàn)階段，西方學(xué)術(shù)界公認(rèn)的5種政策擴(kuò)散機(jī)制分別是學(xué)習(xí)、模仿、競爭、強制與社會化[9]。我國學(xué)者對地方政府之間政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散現(xiàn)象開展了一系列研究，包括行政審批制度、省直管縣財政改革、住房保障政策和建設(shè)田園綜合體等[10-13]。在結(jié)合我國具體國情的基礎(chǔ)之上，王浦劬等總結(jié)了由下到上的政策采納推廣、從上到下的層級擴(kuò)散、區(qū)域部門之間平行擴(kuò)散和政策先進(jìn)區(qū)向政策落后區(qū)水平擴(kuò)散等4種模式[7]。

綜上所述，在漸進(jìn)式?jīng)Q策的大背景下，我國地方政府如何立足當(dāng)?shù)貙嶋H，將好的政策共性轉(zhuǎn)化為自身治理的個性，避免出現(xiàn)統(tǒng)一命令式的政策模仿，不僅是政策擴(kuò)散實踐的本質(zhì)要求，也是推動政策擴(kuò)散理論本土化的應(yīng)有之義。

(二)開展特色小鎮(zhèn)政策擴(kuò)散分析的可行性

習(xí)近平總書記在2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中強調(diào)，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展”[14]。這表明特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展已經(jīng)從地方層面上升到中央層面，中央開始站在國家頂層設(shè)計與規(guī)劃藍(lán)圖的高度上，部署特色小鎮(zhèn)的未來發(fā)展工作。同時，其擴(kuò)散也得益于浙江省成功的政策實驗與政策效益機(jī)制的推動，吸引不少地方效仿特色小鎮(zhèn)的建設(shè)模式和治理范式。

1.成功政策試驗的指導(dǎo)。成功的政策試驗對政策擴(kuò)散有著重要的指導(dǎo)意義。特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策作為浙江省首次提出的城鎮(zhèn)化政策，無疑是新時期環(huán)境發(fā)生改變后制定的創(chuàng)新性政策。在浙江省取得了顯著的成績后，得到了中央政府的認(rèn)可，由此擁有了很強的政策擴(kuò)散的效應(yīng)。目前，已有多個省份將特色小鎮(zhèn)建設(shè)納入當(dāng)?shù)卣ぷ饔媱潱ㄟ^設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)試驗點的方式，推廣浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策經(jīng)驗，形成以點帶面的有利發(fā)展格局，突出特色小鎮(zhèn)政策本土化的特色，在相互借鑒和良性競爭的環(huán)境中尋找特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的有效政策。因此，浙江省特色小鎮(zhèn)政策實踐被證明是可行且有益的，符合政策擴(kuò)散理論的研究設(shè)定，是政策擴(kuò)散的前提與基礎(chǔ)。

2.政策創(chuàng)益機(jī)制的推動。按照理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，政策主體會認(rèn)真衡量政策的成本與收益，兩者的對比結(jié)果直接影響政策行動和政策結(jié)果[15]。目前，特色小鎮(zhèn)政策擴(kuò)散主要有3種形式：一是由政府出資成立國資公司，全面主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，搭建招商引資平臺，吸引企業(yè)投資共建；二是通過政企分工合作，政府負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)的整體規(guī)劃、設(shè)計和定位，而企業(yè)則主要負(fù)責(zé)開展特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、承包以及運營；三是政府通過PPP模式或特許經(jīng)營權(quán)等形式，對具有相關(guān)資質(zhì)的民營企業(yè)進(jìn)行評估后，賦予達(dá)標(biāo)民營企業(yè)全面建設(shè)權(quán)?？梢钥闯觯推髽I(yè)在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。而且，現(xiàn)有政策實踐表明，特色小鎮(zhèn)居民和社會組織積極參與特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程，賦予了特色小鎮(zhèn)治理方面更多的靈活性與主動性，有效地增強特色小鎮(zhèn)政策擴(kuò)散的社會資本支撐與政策效益支持。

3.政策實踐適用性的促進(jìn)。特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化實踐中產(chǎn)生的試驗項目，通過發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，營造和諧生態(tài)環(huán)境，方便當(dāng)?shù)鼐用裆?，使其發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的探索創(chuàng)新作用。隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的普遍化與精細(xì)化，它不僅可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，增強他們的生活幸福感和滿足感，同時也可以縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，維系社會平衡。可以說，特色小鎮(zhèn)不是簡單的生產(chǎn)、生活或生態(tài)的局部探索，而是努力實現(xiàn)整體發(fā)展的全局性變革。特色小鎮(zhèn)與強調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢高度契合，表明我們有必要圍繞該政策，開展深入的政策擴(kuò)散分析。

三、作為新型城鎮(zhèn)化治理范式的特色小鎮(zhèn)：多案例考察

(一)成功特色小鎮(zhèn)政策實踐的案例概述

考慮到資料與數(shù)據(jù)搜集的完整性和難易度，本研究選取了以下5個不同省份、不同類型的成功特色小鎮(zhèn)案例進(jìn)行橫向比較，分析彼此之間的差異，歸納其成功的共性。

1.北京基金小鎮(zhèn)。北京基金小鎮(zhèn)立項于2015年5月，地處北京市房山區(qū)，規(guī)劃面積18 km2，是唯一以基金為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國家級特色小鎮(zhèn)。憑借地方政策支持、關(guān)鍵信息共享和完善的基礎(chǔ)設(shè)施等諸多有利因素，北京基金小鎮(zhèn)已經(jīng)成為我國最具規(guī)模、最具影響力的基金產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，并且作為重要支點之一，正在逐漸推動北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。截至2020年3月，北京基金小鎮(zhèn)正式入駐機(jī)構(gòu)高達(dá)1 221家，資產(chǎn)規(guī)模總計17 583億元。此外，北京基金小鎮(zhèn)聯(lián)合中國建設(shè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行等13家銀行和24家證券期貨公司，搭建了金融孵化平臺，解決了初創(chuàng)型企業(yè)共同面臨的資金緊缺難題，為它們后續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。在專業(yè)教育方面，北京基金小鎮(zhèn)開發(fā)了官方網(wǎng)站，并設(shè)立交流培訓(xùn)中心和投資者教育基地板塊，定期邀請行業(yè)頂尖人才舉辦講座，及時宣講國家最新基金政策，研判基金行業(yè)發(fā)展方向與投資風(fēng)向，鼓勵入駐企業(yè)和企業(yè)家參與學(xué)習(xí)研討，減少盲目跟投等錯誤投資行為。在生態(tài)人文方面，北京基金小鎮(zhèn)森林覆蓋率達(dá)到70%，坐擁3.87 km2的國家級泉水濕地公園，而且北京基金小鎮(zhèn)所在區(qū)域歷史悠久，自古以來就是富庶之地?；甬a(chǎn)業(yè)、人文底蘊和生態(tài)環(huán)境相輔相成，共同構(gòu)成了北京基金小鎮(zhèn)良好的發(fā)展前景[16]。

2.太和電商小鎮(zhèn)。位于廣州市白云區(qū)東部的太和電商小鎮(zhèn)，屬于廣州市“半小時經(jīng)濟(jì)圈”，享有優(yōu)先發(fā)展、連接帶動的獨特優(yōu)勢。2015年以來，太和特色小鎮(zhèn)以鎮(zhèn)中心為依托，朝著東、南和西三個方向快速延擴(kuò)，形成了“一心、三區(qū)”的空間布局，其中鎮(zhèn)域西部是以民科園為核心的民營科技企業(yè)和上千家生產(chǎn)性中小企業(yè)，鎮(zhèn)域東部憑借帽峰山優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，打造了一批主營健康產(chǎn)業(yè)的強勢企業(yè)，鎮(zhèn)域南部則利用便捷的交通基礎(chǔ)設(shè)施和立體化運輸體系，大力發(fā)展物流業(yè)，推動物流企業(yè)產(chǎn)值逐年遞增。正是由于雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)達(dá)的交通運輸業(yè)，吸引了大量網(wǎng)商聚集，全鎮(zhèn)共有14個淘寶村。太和電商小鎮(zhèn)緊跟“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展趨勢，抓住“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時代機(jī)遇，優(yōu)先發(fā)展商貿(mào)服務(wù)和現(xiàn)代物流，大力扶持“云計算”和“大數(shù)據(jù)”等科技創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)業(yè)，力圖破解支柱產(chǎn)業(yè)不強、不精的桎梏。為解決小鎮(zhèn)規(guī)劃滯后和低效用地問題，白云區(qū)政府和太和電商小鎮(zhèn)委托廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院深入調(diào)研，制定了太和鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃(2015—2025年)，重點圍繞打造更有吸引力的電商產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺和構(gòu)建良好的多元化電商生態(tài)系統(tǒng)兩方面，進(jìn)一步明確太和電商小鎮(zhèn)未來發(fā)展完善的方向[17]。

3.德清地理信息小鎮(zhèn)。德清地理信息小鎮(zhèn)坐落于湖州市莫干山國家高新區(qū)，規(guī)劃面積3.68 km2。經(jīng)過3年精心創(chuàng)建，2018年被正式命名為全省第二批、全市首個省級特色小鎮(zhèn)。德清地理小鎮(zhèn)嚴(yán)格參照國際標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)發(fā)揮龍頭產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用，重視要素聚集效益，積極推進(jìn)“產(chǎn)、城、人、文”四位一體融合，努力建設(shè)成為新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)騰飛的主高地。目前，德清地理小鎮(zhèn)已經(jīng)聚集了極飛地理、長光衛(wèi)星、千尋位置與中科微電子等知名地理信息相關(guān)企業(yè)237家，引進(jìn)了2 000余名專業(yè)人才，累計投資超過50億元，50多幢產(chǎn)業(yè)大樓和2 000套人才公寓已經(jīng)投入使用，2018年營業(yè)總收入超百億，稅收總額超過8億元，實現(xiàn)了連續(xù)5年翻番增長[18]。憑借完善的基礎(chǔ)設(shè)施、眾多的技術(shù)企業(yè)、大量的專業(yè)人才和出色的地理位置等有利條件，德清地理信息小鎮(zhèn)成功召開了首屆聯(lián)合國世界地理信息大會。雖然短期效益不明顯，但是贏得了許多跨國企業(yè)和國家的關(guān)注，擴(kuò)大了國際市場，踏出了打造地理信息界的“達(dá)沃斯小鎮(zhèn)”堅實的一步。

4.文港毛筆小鎮(zhèn)。文港毛筆小鎮(zhèn)位于江西省進(jìn)賢縣西南部，土地總面積54.53 km2，316國道和京福高速穿境而過，交通運輸十分便利。作為江西省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的優(yōu)秀代表，文港毛筆小鎮(zhèn)現(xiàn)擁有文化用品、醫(yī)療器械、有色金屬、LED和光電五大產(chǎn)業(yè)，其中以毛筆為代表的文化用品產(chǎn)業(yè)是其支柱產(chǎn)業(yè)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)超過2 200家，毛筆年產(chǎn)量愈7億只，產(chǎn)值將近32億元，占據(jù)全國市場份額的75%。在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的同時，小鎮(zhèn)啟動了生活污水及管網(wǎng)配套措施建設(shè)工程，加強水資源的全面管理與保護(hù)，提升城鎮(zhèn)主干道綠化水平，嚴(yán)加管控有色金屬產(chǎn)業(yè)企業(yè)排污行為，小鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化。此外，特色小鎮(zhèn)擁有悠久的特色傳統(tǒng)文化。一方面小鎮(zhèn)是晏殊與晏幾道的故鄉(xiāng)，引領(lǐng)了“臨川文化”的風(fēng)潮，在江西文化發(fā)展史上有著舉足輕重的地位。另一方面，小鎮(zhèn)有著1 600余年的制造毛筆歷史，早在唐初便形成了國內(nèi)首屈一指的筆市，并在明清時期達(dá)到巔峰。改革開放以來，小鎮(zhèn)興建了全國唯一一座以毛筆文化為主體的中國毛筆文化博物館，吸引了大量游客前往參觀[19]。按照“產(chǎn)業(yè)基地、特色市場、旅游勝地、宜居城鎮(zhèn)”的總體要求，未來小鎮(zhèn)將進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)核心區(qū)域的功能劃分與位置規(guī)劃工作，爭取繼續(xù)引領(lǐng)江西省特色小鎮(zhèn)探索實踐潮流。

5.藺市旅游小鎮(zhèn)。藺市旅游小鎮(zhèn)地處重慶市涪陵區(qū)西郊，小鎮(zhèn)建成區(qū)面積2.2 km2，區(qū)域內(nèi)有高速公路、水運航道和渝懷鐵路等交通設(shè)施，區(qū)位優(yōu)勢較為突出，2016年10月正式入選第一批中國特色小鎮(zhèn)名單。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，小鎮(zhèn)擁有豐富的物產(chǎn)，自古就是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畧猿殖鞘匈Y本與農(nóng)村富余勞動力有機(jī)融合，引進(jìn)相關(guān)企業(yè)，率先統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)特色農(nóng)業(yè)示范基地，取得了顯著的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展效益。在生態(tài)旅游方面，小鎮(zhèn)利用獨特的旅游資源，重點打造“一線三點”品牌景區(qū)，實現(xiàn)沿江歷史文化創(chuàng)意旅游與坪上觀光體驗農(nóng)業(yè)旅游互動發(fā)展，初步形成了完善的旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條。憑借著多次成功舉辦特色節(jié)慶活動的良好聲譽，小鎮(zhèn)已經(jīng)成為重慶主城區(qū)及其周邊區(qū)縣居民周末度假休閑的優(yōu)先選擇。在籌措資金方面，地方政府大力引導(dǎo)城市資本下鄉(xiāng)，健全資金監(jiān)督保障制度，激活多種閑置資源，將基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)房宅基地納入股份評定標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)人、財、物的市場化。同時，強調(diào)發(fā)揮電視廣播、特色網(wǎng)站和微信公眾號等新興媒體的作用，緊密結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)與鄉(xiāng)村旅游，提升旅游小鎮(zhèn)的知名度與認(rèn)可度[20]。

(二)特色小鎮(zhèn)成功案例的歸納與總結(jié)

從上述成功案例中可以看出，特色小鎮(zhèn)的三要素是以生活為基礎(chǔ)，以生產(chǎn)為核心，以生態(tài)為關(guān)鍵，基于地區(qū)自身條件與優(yōu)勢，培育具有創(chuàng)新性的發(fā)展品牌，將小鎮(zhèn)打造成特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、布局合理宜居的空間集合體。值得注意的是，特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新并不是無根之水。一方面，創(chuàng)新來源于地區(qū)的固有特色，如藺市旅游小鎮(zhèn)和文港毛筆小鎮(zhèn)都是運用了已有的產(chǎn)業(yè)資源，完善配套措施，發(fā)揮資源優(yōu)勢，建設(shè)發(fā)展特色小鎮(zhèn)。另一方面，地方政府審時度勢，主動創(chuàng)造特色，如太和電商小鎮(zhèn)的“淘寶村”、北京基金小鎮(zhèn)的金融孵化平臺和德清地理信息小鎮(zhèn)的“地理信息系統(tǒng)”，均是巧妙利用區(qū)位優(yōu)勢，主動創(chuàng)新特色，開拓特色小鎮(zhèn)新發(fā)展道路。

可以看出，5個特色小鎮(zhèn)案例的發(fā)展類型、特色創(chuàng)新點呈現(xiàn)出多元化與差異化的特征(表1)，對于找準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位與明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展方向有著重要的啟示意義，有利于引導(dǎo)其他省份進(jìn)行有效政策擴(kuò)散，形成“百花齊放”的特色小鎮(zhèn)發(fā)展新格局。

表1 特色小鎮(zhèn)類型、特色與發(fā)展原則Table 1 Types, characteristics and development principles of characteristic towns

(三)案例延伸：“三生融合”是特色小鎮(zhèn)的成功之匙

特色小鎮(zhèn)不是單一向度的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型嘗試，而是以新型城鎮(zhèn)化助推經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型反哺新型城鎮(zhèn)化，通過優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)三者之間的關(guān)系，為特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展注入活力。生產(chǎn)、生活與生態(tài)的有機(jī)融合正是特色小鎮(zhèn)區(qū)別于一般的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要特征。

生活模塊是特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)。特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)依然是人類集聚居住生活的空間形態(tài)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的根本目的應(yīng)該是提升小鎮(zhèn)居民的生活幸福感與滿足感，努力提高公共服務(wù)水平，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，重點解決好醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育與創(chuàng)業(yè)就業(yè)等主要問題，不僅要留得住當(dāng)?shù)鼐用瘢惨眠M(jìn)外地人才。生產(chǎn)模塊是核心。產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)特色發(fā)展的動力源泉，特色小鎮(zhèn)在確定發(fā)展道路之前要先考慮自身的資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，培育主次結(jié)合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，扶持當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)，加強自身品牌建設(shè)，提升市場核心競爭力，推動特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)融合。生態(tài)模塊是特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵。相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)對地理環(huán)境更大的人為改造力度，特色小鎮(zhèn)更多的是合理利用好現(xiàn)有的生態(tài)條件，包括地形地勢、山水分布和物種資源等，做好建設(shè)規(guī)劃工作，全面提升形象氣質(zhì)，而且作為生產(chǎn)與生活模塊之間的粘合劑，良好的生態(tài)環(huán)境可以改善小鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量，優(yōu)化小鎮(zhèn)生產(chǎn)投資環(huán)境，使小鎮(zhèn)更具活力[21]。

四、特色小鎮(zhèn)的政策擴(kuò)散：動力機(jī)制與實踐路徑

正如前文所述，特色小鎮(zhèn)政策作為一項已經(jīng)被實踐證明可行的公共政策，值得其他地區(qū)借鑒學(xué)習(xí)?，F(xiàn)階段，在中央政府的高位推動下，特色小鎮(zhèn)政策省際擴(kuò)散模式已經(jīng)實現(xiàn)從自發(fā)探索模式演化為主動爭先模式，但是一些錯誤的政策實踐也暴露出由于地方政府學(xué)習(xí)不夠深入，導(dǎo)致出現(xiàn)片面模仿等問題。因此，本文認(rèn)為可以從以下3個方面出發(fā)，利用好中央政府重要推進(jìn)的源動力，發(fā)揮好地方政府的加速度，保證特色小鎮(zhèn)政策擴(kuò)散始終處于良性競爭的環(huán)境之中。

(一)高位推動：增強政策合法性，提供政策擴(kuò)散源動力

中央政府以紅頭文件的形式，明確了我國未來城鎮(zhèn)化的基本格局與發(fā)展方向，打消了地方政府政策學(xué)習(xí)與政策創(chuàng)新的后顧之憂，完成了特色小鎮(zhèn)的制度化構(gòu)建過程，從制度層面為政策擴(kuò)散創(chuàng)造了有利環(huán)境。同時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會與財政部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，從物質(zhì)保障層面上為特色小鎮(zhèn)政策擴(kuò)散提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。中央政府的多重手段互為補充，在縱向?qū)用嫔蠈崿F(xiàn)了政策擴(kuò)散的累加效應(yīng)，使我國特色小鎮(zhèn)政策正式進(jìn)入省際快速擴(kuò)散階段。

中央政府的科學(xué)部署與大力支持，表明了其堅定的政策態(tài)度，給省級政府樹立了“權(quán)威性”示范效應(yīng)。所以，在政策擴(kuò)散中，中央政府需要重點做好明確政策目的、確立政策方向與糾正錯誤傾向等工作。根據(jù)上述5個成功的特色小鎮(zhèn)建設(shè)案例，可以得知特色小鎮(zhèn)仍處于不斷孕育壯大的過程中，特色小鎮(zhèn)的未來還需進(jìn)一步完善。因此，中央政府要密切關(guān)注各省特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的進(jìn)展，繼續(xù)保持高位推動力度，建立健全準(zhǔn)確、快捷的中央與地方溝通渠道，根據(jù)地方的具體實踐，及時調(diào)整中央政策內(nèi)容，監(jiān)控地方政策執(zhí)行情況。目前，中央政府已經(jīng)注意到許多地方政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在諸多問題，國家發(fā)展和改革委員會已經(jīng)于2017年4月成立了7個調(diào)研組，趕赴各地展開調(diào)研，以便為后續(xù)政策行為提供信息支撐。

(二)橫向互動：實現(xiàn)政策本地化，發(fā)揮政策擴(kuò)散加速度

地方政府之間的競爭機(jī)制是特色小鎮(zhèn)政策擴(kuò)散的持續(xù)動力。地方政府間的學(xué)習(xí)與交流，推進(jìn)政策原型的內(nèi)容填充與個性賦予，促進(jìn)政策原型的技術(shù)改進(jìn)和流程再造，實現(xiàn)政策擴(kuò)散與政策創(chuàng)新相結(jié)合，從而構(gòu)成了特色小鎮(zhèn)政策橫向擴(kuò)散機(jī)制。

1.政策原型的內(nèi)容填充與個性賦予。從上述5個案例的特色中可以看出，各省(市)政府積極響應(yīng)中央號召，主動模仿、學(xué)習(xí)與探索浙江省成功的政策經(jīng)驗，認(rèn)真思考浙江省特色小鎮(zhèn)政策的政策背景、政策工具與政策執(zhí)行，都很好地把握了特色小鎮(zhèn)的精髓，結(jié)合自身的特色，再造了建設(shè)流程，讓特色小鎮(zhèn)各具特色，和而不同，避免陷入片面模仿困境，促進(jìn)政策的本地化與具體化。這意味著地方政府要充分考慮本省份的實際情況，包括資源稟賦、人文環(huán)境、自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，可派調(diào)研小組前往浙江省學(xué)習(xí)調(diào)研，聘請專家團(tuán)隊聯(lián)合開展實地評估，與成功特色小鎮(zhèn)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議等方式，做到充分掌握相關(guān)信息，深刻理解特色小鎮(zhèn)政策在當(dāng)?shù)厝〉贸晒Φ谋举|(zhì)原因，降低政策擴(kuò)散異化的可能性，賦予特色小鎮(zhèn)個性化內(nèi)容。同時，在我國現(xiàn)行政治體制下，政策擴(kuò)散存在競爭關(guān)系，地方政府要自覺加強政策學(xué)習(xí)，推動政策擴(kuò)散，在本地化的實踐過程中助推政策創(chuàng)新。

2.政策原型的技術(shù)改進(jìn)與流程再造。特色小鎮(zhèn)模式與過往經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)模式大相徑庭，作為生產(chǎn)、生活與生態(tài)“三生融合”的空間聚集地，特色小鎮(zhèn)的政策工具選擇注定不是簡單的單項選擇。首先，上述案例中的地方政府及時轉(zhuǎn)變政策觀念，摒棄傳統(tǒng)的大包大攬的思維模式，著重加強制度保障、財政支持和公共服務(wù)，完善政策配套措施。其次，針對生產(chǎn)方面，地方政府妥善運用了市場化工具與工商管理技術(shù)，正視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的危險與機(jī)遇，重新組合小鎮(zhèn)內(nèi)的生產(chǎn)要素與制度要素，理順政企關(guān)系，放松行政管制，給予市場與企業(yè)更多的自主權(quán)[22]。如為解決企業(yè)融資難問題，北京基金小鎮(zhèn)打造了“基金小鎮(zhèn)——投融圈”投融資對接平臺；為解決支柱產(chǎn)業(yè)不強不大問題，文港毛筆小鎮(zhèn)和太和電商小鎮(zhèn)都主動進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，突出優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，筑牢特色小鎮(zhèn)生產(chǎn)發(fā)展根基。再次，在生態(tài)方面，上述5個特色小鎮(zhèn)都有著得天獨厚的生態(tài)優(yōu)勢，在發(fā)展過程中更加注意保護(hù)和利用好自然條件，將其轉(zhuǎn)化為吸引人才和服務(wù)居民的優(yōu)勢，打破生產(chǎn)、生態(tài)、生活之間的隔閡，為特色小鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造新機(jī)遇。我們可以看到，廣西2016年10月頒布的《廣西百鎮(zhèn)建設(shè)示范工程實施方案》和重慶2017年4月出臺的《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)特色小(城)鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的實施意見》等省級文件，已經(jīng)表明其他省份也在逐漸加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度，推進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)相輔相成。最后，在生活方面，地方政府要合理運用社會化手段。特色小鎮(zhèn)政策的落腳點之一是探索新型城鎮(zhèn)化模式，努力實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，即要讓小鎮(zhèn)居民參與到小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展過程中，共享發(fā)展成果，提高居民的參與感、滿足感與獲得感，關(guān)鍵在于構(gòu)建多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)，完善社區(qū)自治機(jī)制，推動多方力量深度合作[2]。

(三)時空延擴(kuò)：政策擴(kuò)散的持續(xù)機(jī)制與“鄰近效應(yīng)”

一方面，按照政策擴(kuò)散理論的周期設(shè)定，2014年浙江省率先提出建設(shè)特色小鎮(zhèn)口號之初，政策還處于萌芽狀態(tài)，到2016年和2017年中央正式出臺相關(guān)文件，指導(dǎo)規(guī)范各地開展建設(shè)美麗特色小鎮(zhèn)實踐，表明政策本身進(jìn)入了發(fā)展期。2017年以后特色小鎮(zhèn)逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的優(yōu)先發(fā)展模式，政策擴(kuò)散這一過程正式步入了延展期。顯然，政策擴(kuò)散和創(chuàng)新獲得預(yù)期的收益是推進(jìn)政策擴(kuò)散和確保政策落地的根本動力。特色小鎮(zhèn)無論是從浙江省的成功實踐還是其他省份跟進(jìn)學(xué)習(xí)的成功實踐來看，其關(guān)鍵在于找到創(chuàng)新政策與本土方案的接榫點[24]。所以在政策擴(kuò)散的時間延續(xù)上，中央政府要保證持續(xù)擴(kuò)散的特色小鎮(zhèn)政策得到更廣泛的應(yīng)用，需在保持高位推進(jìn)力度的同時，增加對政策落地后的內(nèi)生效率問題的關(guān)注與調(diào)控。對地方政府而言，則需要將更多精力投入到為“特色小鎮(zhèn)”政策找到合適的發(fā)展土壤，確保政策落地生根，發(fā)揮預(yù)期作用。

另一方面，根據(jù)埃弗雷特·羅杰斯的觀點，處于同一社會系統(tǒng)內(nèi)的鄰近地域，更容易產(chǎn)生鄰近效應(yīng)[4]。結(jié)合我國具體國情，相鄰省份之間資源稟賦的相似性，是政策擴(kuò)散的有利客觀條件；治理錦標(biāo)賽式的橫向府際競爭關(guān)系，激勵地方政府學(xué)習(xí)借鑒相鄰先進(jìn)地區(qū)的做法，是政策擴(kuò)散主觀內(nèi)生動力。根據(jù)我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的兩批國家級特色小鎮(zhèn)名單，確定地理方位，通過計算最近鄰指數(shù)可以得知，我國國家級特色小鎮(zhèn)在空間上存在明顯的聚集分布態(tài)勢，呈現(xiàn)出“東南密集、西北稀疏”的分布格局[24]。具體而言，珠三角、長三角和四川盆地地區(qū)由于相似的自然條件，交通普遍較為便利，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高，鄰近地區(qū)橫向間的競爭機(jī)制也更加明顯，政策擴(kuò)散的幾率隨之增大，促使特色小鎮(zhèn)在這些區(qū)域聚集。因此，在政策的空間擴(kuò)散中，中央政府要合理利用“鄰近效應(yīng)”，針對不同區(qū)域，提供有差異的區(qū)域配套政策；地方政府需要尊重小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，允許特色小鎮(zhèn)循序漸進(jìn)、有的放矢地進(jìn)行有益嘗試。同時，加強對評估結(jié)果不理想的特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)與監(jiān)督，及時調(diào)整或叫停那些“只求形似、不求神似”的特色小鎮(zhèn)建設(shè)工程，減少不必要的資源浪費。

五、結(jié)語

特色小鎮(zhèn)政策作為推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與探索新型城鎮(zhèn)化模式的復(fù)合型政策，率先在浙江省治理實踐中完成了既定的政策目標(biāo)，取得顯著的政策效果，隨后得到中央政府的高度重視與積極推進(jìn)，目前已經(jīng)有20多個省份主動采納了這一政策，達(dá)到了政策擴(kuò)散的效果與意義。作為一種全新的“增量”，特色小鎮(zhèn)受現(xiàn)有利益格局束縛較小，并且更容易克服發(fā)展路徑依賴，但這也意味著特色小鎮(zhèn)沒有固定的未來發(fā)展模版，所以更需要在頂層設(shè)計、制度供給與政策設(shè)置層面展開深入細(xì)致的研究，準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)政策擴(kuò)散的條件與規(guī)律，利用好地方政府間的“競賽機(jī)制”，減少政策擴(kuò)散的阻礙，對不同省份的省情進(jìn)行具體分析，努力形成特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新擴(kuò)散新格局，并嘗試以特色小鎮(zhèn)為突破口，解答好我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難題。