□ 周金玉，劉 靈

(南京林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院,江蘇 南京 210037)

2019年1月1日，隨著《上海市生活垃圾管理條例》的通過，上海正式進入垃圾分類“強制時代”。消息一經(jīng)發(fā)布，垃圾分類成為了人們茶余飯后討論的熱點。住建部印發(fā)的《關(guān)于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》早早的便制定出垃圾分類目標，明確“2035年前，46個重點城市全面建立城市生活垃圾分類制度，垃圾分類達到國際先進水平”。但政府意識到僅靠傳統(tǒng)的垃圾分類模式很難實現(xiàn)垃圾分類全民化，把垃圾分類引入PPP模式的軌道才是垃圾分類的正確方向。

1 現(xiàn)階段垃圾分類發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.1 垃圾處理的三大方法

目前，我國傳統(tǒng)的垃圾處理的方法主要有垃圾填埋、焚燒發(fā)電以及高溫堆肥等三類。雖然國家極力倡導焚燒發(fā)電，但據(jù)悉，全世界垃圾年均增長速度為8.42%，而中國垃圾增長速度則超過了10%，中國城市生活垃圾累積堆存量已達70億噸[1]，大量的垃圾讓“垃圾填埋”不得不成為我國處理垃圾的主要方式。不過填埋場容量也是有一定限度的，早在2017年上海就因垃圾超過負載而關(guān)閉了“黎明”和“長興”兩個垃圾填埋場。與此同時，全國約有近50%的填埋場滿負荷運轉(zhuǎn)，又有約一半的填埋場超100%負荷運轉(zhuǎn)，這預示著我國不能永久地寄希望于“垃圾填埋”，在新的局勢下必須尋求新的垃圾處理解決方案。

國家發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》就大力鼓勵提高“焚燒比例”以減少來自填埋場的水體和大氣污染。研究指出，形成靜脈產(chǎn)業(yè)園圍繞以“生活垃圾焚燒發(fā)電”為核心才是解決“垃圾圍城”的主推模式。其原理是運用先進技術(shù)將垃圾轉(zhuǎn)化為可重新利用的資源，并將各類型的垃圾進行分類處置，配套污水處理中心、技術(shù)研發(fā)中心以此形成一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈。自2015年以來，光大國際、康恒環(huán)境等固體廢棄物龍頭企業(yè)已經(jīng)將自己的領(lǐng)域擴展到靜脈產(chǎn)業(yè)園。財政部政府資料顯示，現(xiàn)有18項，投資總額達128.5億的靜脈產(chǎn)業(yè)PPP項目已入庫。透過PPP項目，企業(yè)可以從垃圾收費和發(fā)電上網(wǎng)以及政府專項補貼資金中收益。

1.2 政策導向

我國垃圾分類的進程可以追溯到1957年，《北京日報》發(fā)表了一篇名為《垃圾要分類收集》的文章，曾一度掀起了一股廢紙、廢鐵、廢牙膏皮回收和利用的熱潮。但半個多世紀過去了，中國的垃圾分類并沒有得到發(fā)展。直到近幾年，我國相繼出臺了一些垃圾分類的相關(guān)政策，這才逐漸細化了垃圾分類的要求，并擬在《固體廢物污染環(huán)境防治法(修訂草案)》中賦予垃圾分類法律效益，讓垃圾分類重新回歸公眾視野。

2 PPP模式導入垃圾分類領(lǐng)域的適用性

2.1 PPP垃圾分類模式的可行性分析

隨著國家經(jīng)濟的高速發(fā)展，實現(xiàn)全民參與垃圾分類是我國的一個不可逆趨勢，在解決這個問題上日本花了27年而德國則用了整整40年。PPP融資模式是一種企業(yè)提供資源、管理、資金，政府參與管理，分擔風險，共享利益的一種融資模式。根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，政府在垃圾處理問題上正面臨著巨大的壓力。2014和2015年的垃圾處理收入分別為69.4億、96.3億，而“十三五”期間全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)總投資約2518.4億元[2]。此時資金已經(jīng)出現(xiàn)了巨大的缺口，收支難以通過政府的單方面努力達到平衡。引入PPP融資模式，能夠提高社會資本的參與積極性，同時還可借助社會資本的先進管理運營經(jīng)驗以及垃圾分類處理高新技術(shù)提高政府資金使用效率，使政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者的身份，有利于發(fā)揮企業(yè)和政府兩者的優(yōu)勢，從而達到共贏的效果。

2.2 垃圾分類融資模式風險

PPP融資模式在一定程度上依賴于企業(yè)自身所具有的且能提供的資金。對于資金力量不夠雄厚的企業(yè)來講，采用PPP融資模式在利益共享的同時卻也會給他們帶來不小的財務(wù)風險[3]。特別是在上海垃圾分類政策出臺后，一個月內(nèi)有近上千家垃圾分類公司注冊，上百個垃圾分類app上線，在沒充分測算完企業(yè)融資風險的情況下，出現(xiàn)了多個舉債融資，濫用政府信譽度的例子，最后造成公司資不抵債，幾近破產(chǎn)的局面。

此外，垃圾分類融資風險高低還與政府違約風險、法規(guī)政策標準變化風險以及商業(yè)風險掛鉤。一旦政府急功近利，由于它的非商業(yè)性，企業(yè)將無法適用民事違約理論處理此類違約行為，企業(yè)將面臨巨大的損失；其次，對政府違約風險的管控，要求企業(yè)的風險識別能力要高，而且企業(yè)很難采取傳統(tǒng)的風險控制策略實現(xiàn)風險規(guī)避，想要減少損失難度較大[4]。法規(guī)政策方面，由于現(xiàn)階段有關(guān)垃圾分類的政策還不夠完善，企業(yè)將不得不承擔法規(guī)變化帶來的風險，這類風險是很難規(guī)避的。而商業(yè)風險則是指市場信息波動，企業(yè)經(jīng)濟運行變化所導致的融資危機。

3 符合中國國情的PPP垃圾分類模式初探

3.1 “互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”PPP模式

“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”PPP模式是我國現(xiàn)有的一種創(chuàng)新型融資模式，在許多居民小區(qū)已經(jīng)開始投入實施。這種模式主要通過政府與社會資本的合作來擴大垃圾分類實施規(guī)模、減少政府近期財政支出壓力，以實現(xiàn)垃圾分類的基本要求即三化四分——減量化、資源化、無害化，分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理。其具體實施步驟分為前、中、末三個階段，前端是指在小區(qū)內(nèi)投放智能垃圾箱，以控制垃圾產(chǎn)生源。每當居民正確投放完垃圾，他們便會得到相應的積分作為回報并可用積分兌換相應商品，如此大大調(diào)節(jié)居民參與垃圾分類的熱情的同時又普及了垃圾分類的相關(guān)知識。此外，通過垃圾分類小程序，居民還可預約上門服務(wù)。相關(guān)部門也可透過數(shù)據(jù)處理云平臺實時監(jiān)控垃圾分類的處理情況。中端再生資源收運方面，圍繞小區(qū)建立環(huán)保驛站，做到集中收集，精確運輸[5]。末端建立再生資源利用中心，負責將集中打包分類明確的垃圾售賣給下游的再生資源再利用企業(yè)，對無毒無害的垃圾進行焚燒發(fā)電處理。在經(jīng)營不足以覆蓋項目建設(shè)的情況下，由當?shù)卣凑誔PP合同約定給予補貼，保障了公司的持續(xù)經(jīng)營。

3.1.1 模式發(fā)展前景及局限

互聯(lián)網(wǎng)與PPP模式的結(jié)合有助于促進中小型企業(yè)融資渠道的創(chuàng)新[6]。其原理在于中小型企業(yè)可巧妙運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立云數(shù)據(jù)平臺來專門儲藏和收集相關(guān)企業(yè)信息，還可通過交易記錄匯總的應付天數(shù)、資金流轉(zhuǎn)的周期來追蹤自身經(jīng)營狀態(tài)、評價信用等級等。這使得信息獲取更加容易，獲取成本更加低廉。除此之外建立多種融資平臺，通過從云數(shù)據(jù)平臺調(diào)取辦理業(yè)務(wù)的企業(yè)信息來判斷借貸金額以及是否給予借貸，將信用等級和融資難易程度掛鉤，從而降低債權(quán)人的風險以及信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇行為，減少中小型企業(yè)的融資成本[7]。

但該模式尚在投入試用當中，本身還是有一定缺陷的。首先,當前的“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”回收企業(yè)多關(guān)注的是垃圾分類處理的“中間過程”，而前期的干濕分離和后期的處理則涉及較少，沒有形成一個完整的商業(yè)閉環(huán)。此外，受利益驅(qū)動和成本的制約，許多企業(yè)回收的僅是諸如瓶子、廢紙等回收效益較高的垃圾，而像廚余垃圾這種處理程序麻煩且回收收入較低的垃圾則無人問津；其次，流量變現(xiàn)也是制約垃圾分類發(fā)展的一個重要因素。通過上門回收服務(wù)所吸引的用戶一般是年輕一代懂得運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的人。因此，僅靠這一業(yè)務(wù)不足以支撐企業(yè)的人力、倉儲、物流、技術(shù)、研發(fā)等成本[8]。

3.1.2 完善“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”PPP模式的建議

就中小型企業(yè)來講，由于公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)脫離市場的特殊性，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立大數(shù)據(jù)庫有助于企業(yè)建立模型來監(jiān)控和分析資金運用狀況。企業(yè)可以建立VFM(Value for money)評價體系，作為是否選擇PPP模式的重要評判工具[9]。VFM可以表示為項目公共部門采購模式下的折現(xiàn)值(LCCPSC)和采用PPP模式后的折現(xiàn)值(LCCPPP)的差異[10]。其絕對值計算如式(1)所示,相對值計算如式(2)所示：

VFM=LCCPSC-LCCPPP

(1)

(2)

除此之外，還可定期匯總3E(economy，efficiency，effectiveness)相關(guān)數(shù)據(jù)以了解自身情況。同時，可以針對3E建立目標管理和績效考核制度，有效促進企業(yè)自身管理體系。政府也可運用3E數(shù)據(jù)根據(jù)各個類型的財政支出權(quán)重對企業(yè)進行一定的資金扶持，對科研成果進行褒獎和賦予榮譽稱號，促進垃圾處理技術(shù)水平的提升。下圖1為財政支出績效評價體系的一、二級指標構(gòu)建[11]，其可作為測定PPP項目融資金額的考核標準：

圖1 財政支出績效評價體系

將該模式與垃圾分類項目結(jié)合，在效率上，主要強調(diào)目標的設(shè)定合理可控，且能夠通過質(zhì)量指標和數(shù)量指標來測算、監(jiān)督目標的完成情況，側(cè)重于數(shù)據(jù)分析。在差異化公平上，指根據(jù)各個地區(qū)的經(jīng)濟情況和文化環(huán)境等差異性因素由政府進行相對公平的資金支持，這里可表示為政府對每個地區(qū)在具體項目之間制定不同的投資比例，例如，在垃圾分類觀念建設(shè)不夠完善的地區(qū)加大對宣傳和教育的投資，在觀念建設(shè)完善但缺少基礎(chǔ)設(shè)施投入的地區(qū)加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。公共責任則強調(diào)垃圾分類項目的全面積覆蓋，服務(wù)質(zhì)量的統(tǒng)一。在效果上，主要側(cè)重于對客戶的調(diào)查，通過非數(shù)字化的指標來衡量項目運營的成果。在可持續(xù)性方面，主要分為資金的可持續(xù)和項目的可替代性，要使得垃圾分類項目持續(xù)經(jīng)營下去需要提高資金利用效率，加強監(jiān)管機制。目前垃圾分類項目還沒有其他項目和形式能夠更好的替代它。

3.2 垃圾分類PPP其他合作模式

PPP模式的運作機制主要分為三大類：管理外包類、特許經(jīng)營類、私有化類。管理外包類指O&M模式和MC模式。特許經(jīng)營類主要包含BLT模式、BOT模式、BTO模式和TOT模式。私有化類主要包括BOO模式和TOO模式[12]。下文將根據(jù)垃圾分類行業(yè)的特性，即其社會公益性，對PPP各種模式在垃圾分類行業(yè)中的運用進行利弊分析。

3.2.1 管理外包類

O&M模式和MC模式是常見的管理外包類PPP融資模式且都適用于存量項目，即已經(jīng)建設(shè)完成并開始投入使用的項目。這兩種模式都是政府保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)，將公共資產(chǎn)的維修和運營外包給社會資本或項目公司，但由政府來支付管理費用。不同點在于MC模式還將用戶服務(wù)也外包給社會資本和項目公司，O&M則沒有。垃圾處理行業(yè)具有很強的公益性，是一種社會公共項目，將維修和運營外包能夠有效減輕政府的工作壓力，同時也有利于發(fā)揮社會精英的才能，讓專業(yè)的人士去處理問題，有利于提高項目的運營效率和質(zhì)量。在用戶服務(wù)業(yè)務(wù)外包方面，垃圾處理行業(yè)更加傾向于是一種公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，能夠更加有效地調(diào)動社會監(jiān)督職能，打破政府壟斷的局面，讓民眾擁有更多的選擇權(quán)利。此外，還可在外包企業(yè)之間形成競爭力，從而促進用戶服務(wù)質(zhì)量的提升，因此，MC模式相較于O&M模式更加適用于垃圾分類行業(yè)。然而，營銷外包類PPP模式只涉及到項目建成后如何維持運作以及怎么改善用戶服務(wù)問題，針對如何緩解政府財政壓力，此類模式并不能進行解答。

3.2.2 特許經(jīng)營類

特許經(jīng)營下的BLT模式、BOT模式以及BTO模式適用于新建項目，都是將項目承包給社會資本或項目公司建設(shè)，區(qū)別就在于BLT模式是將建成后的項目租給政府獲取收入，最后再將所有權(quán)轉(zhuǎn)交政府，BOT模式就是先由項目公司管理運營最后轉(zhuǎn)交所有權(quán)給政府，而BTO模式則是將所有權(quán)先轉(zhuǎn)讓給政府再由項目公司管理運營[13]。無論是哪一種模式，其實主要是企業(yè)和政府共享利潤的方式不同。這些模式都能保證政府和企業(yè)有穩(wěn)定的收入。政府的收入主要來源于項目本身經(jīng)營所得，企業(yè)的收入主要來源于政府支付的管理費用和租金。政府可以通過在垃圾前端處理階段設(shè)置適當?shù)睦幚矸?wù)費以獲得收入，將公共資產(chǎn)的建設(shè)外包，可以減少政府對建設(shè)項目的投入資金，也不需要政府一次性投入大量的資金，能夠有效緩解政府的財政壓力。同時，政府通過招標授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的運作方式使得市場上各企業(yè)之間形成一股競爭力，刺激各企業(yè)提升自己的能力的同時也提高了招標后企業(yè)提供服務(wù)的質(zhì)量。與政府的合作還能提高企業(yè)的信譽度和聲譽，拓寬融資渠道，降低融資難度和風險[14]。TOT模式適用于存量項目，與管理外包類的兩種模式相似，但是合同期更長，一般為20年至30年，而管理外包類一般不超過10年。

特許經(jīng)營類別下的BLT模式、BOT模式和BTO模式相較其他模式而言能夠更加有效的解決政府財政壓力的問題，同時也明確了最終的所有權(quán)歸屬和運營方。

3.2.3 私有化類

由于垃圾處理行業(yè)的社會公益性及其服務(wù)的公共性，政府參與程度的降低會增加企業(yè)為了利益最大化而收取過高的費用或者降低服務(wù)質(zhì)量的隱患[15]。這可能會使得項目不能夠持久的運營下去。若要采取此類模式，政府必須彌補法律上的缺口，完善法律制度，明確企業(yè)的責任。

3.3 ppp垃圾分類項目運作模式圖析

圖2 垃圾分類PPP運作流程

圖2展示了該系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)理念，主要是由政府授權(quán)實施機構(gòu)對PPP合作項目進行績效考核，同時授權(quán)政府出資代表讓其同社會資本一起對垃圾分類項目公司進行投資，在政府的監(jiān)督下由該公司負責建設(shè)、運營和維護垃圾分類業(yè)務(wù)，完成垃圾分類PPP項目的出庫，最后移交給政府。此外，財政部的資金補貼、發(fā)電收入以及再回收收入將作為該公司的一部分運營利潤補貼。

4 結(jié)論與啟示

垃圾分類在我國起步較早，發(fā)展較慢。由于我國還處于垃圾分類的早期階段，PPP模式在實際應用上只算得上是泛泛而談。再者PPP的運營時間較長，許多相關(guān)PPP項目仍處于運行階段。不過隨著垃圾分類市場的發(fā)展，預期PPP模式將在該領(lǐng)域大有可為。本文就如何較大程度發(fā)揮垃圾分類與PPP合作效益做出如下建議：

第一，社會資本應正視PPP融資風險，積極應對，做好防御措施，同時政府應保障企業(yè)獲得合理的投資回報以保持市場活力。

第二，企業(yè)應充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及大數(shù)據(jù)平臺對垃圾分類情況進行實時追蹤，政府應鼓勵在垃圾分類科研技術(shù)上的資金投入，以更好地促進垃圾分類全民化。

第三，學會運用VFM物有所值評價體系，對垃圾分類PPP融資收益進行評估，結(jié)合3E標準對融資金額合理估計，減少融資風險，并結(jié)合自身企業(yè)實際選擇適合的PPP融資模式以實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。