趙小婉 張偉

? 引言

財產(chǎn)申報制度（Properties Declaration System）被譽為“陽光法案”和“終端反腐利器”，公務(wù)人員的財產(chǎn)申報和公開是“廉政建設(shè)的最后一里路”。臺灣《公職人員財產(chǎn)申報法》一經(jīng)通過即在大陸行政法學界引起廣泛關(guān)注，并產(chǎn)生了大量的研究成果?；诖箨懡陙韺τ诟瘮〉闹卫砹Χ仍鰪姡锤闆r得到了廣泛的社會關(guān)注。因此絕大多數(shù)的理論成果聚焦于如何在大陸建立公務(wù)員財產(chǎn)申報制度， 也有學者積極將國外的公職人員財產(chǎn)申報制度介紹到國內(nèi)，希望可以進行吸收借鑒; 同時也有學者反思目前在國內(nèi)建立公務(wù)員財產(chǎn)申報制度與憲法、行政法等銜接。 但由于理論研究成果尚不完善、制度構(gòu)建準備不充分、傳統(tǒng)私產(chǎn)觀念和社會接受程度不足等因素的影響，立法機關(guān)終究未能將此議題付諸立法。同時，在中國共產(chǎn)黨從嚴治黨理念的引領(lǐng)之下，2017年2月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通過聯(lián)合發(fā)文的形式下發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）和《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》（以下簡稱《辦法》），實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項的備案。

黨的十八屆六中全會就全面從嚴治黨進行專門討論，重點治理黨內(nèi)的腐敗現(xiàn)象，黨風廉政建設(shè)進入新階段。在現(xiàn)行的黨政高度融合的政治體制之下，90%以上的政府官員由黨員擔任，十八屆四中全會提出善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員， 在黨內(nèi)擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員與政府官員具有高度重合性。然而，由于《規(guī)定》對于申報財產(chǎn)人員范圍主要以級別為唯一的衡量標準，使得一些與相關(guān)利益密切的聯(lián)系的崗位沒有被納入到監(jiān)督的范圍，從而出現(xiàn)了“小官巨貪”的現(xiàn)象，對于國家廉政建設(shè)產(chǎn)生了極大的負面的影響。

同時，《規(guī)定》和《辦法》尚存在規(guī)范位階不高，配套制度不完善、執(zhí)行力不強等問題，對于腐敗預(yù)防所產(chǎn)生的效果有限。對《公職人員財產(chǎn)申報法》的借鑒與反思，能夠完善黨內(nèi)反腐制度的構(gòu)建，同時盡快將個人信息備案制度從黨內(nèi)規(guī)定上升為國家法律規(guī)定，擴大適用范圍，增強適用的執(zhí)行力，從而促進財產(chǎn)申報制度建立。

《規(guī)定》對于財產(chǎn)申報制度規(guī)定之不足

財產(chǎn)申報人員范圍不足

《公職人員財產(chǎn)申報法》基于對于職務(wù)高低權(quán)限大小和公職人員與利益聯(lián)結(jié)的緊密程度兩個維度為衡量標準。2010 年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，涵蓋的主體是黨政機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、司法機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)等部門中的副縣（處）級（含縣處級副職） 以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及大型、特大型、中型國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。同時還包括副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部。 《規(guī)定》對于申報人員的范圍是以黨的職務(wù)級別和行政級別作為主要劃分標準。臺灣《公職人員財產(chǎn)申報法》以級別為劃分標準的同時將申報人員的職務(wù)與利益關(guān)系聯(lián)系的密切程度作為重要因素，以工作種類涉性到巨額資金流動、事項審批等關(guān)鍵職位人員。

申報事項的不完善

在相關(guān)人的申報方面，公職人員相關(guān)者限于配偶和共同生活的未成年子女，而《規(guī)定》除申報配偶和未成年子女外情況，將成年子女的婚姻狀況和從業(yè)情況等都納入備案范圍?；趯τ趯σ酝瘮“讣型婕袄嫦嚓P(guān)群體的不當利益。從國家的歷史傳統(tǒng)即是家族財產(chǎn)的觀念較深，家庭財產(chǎn)具有共通性，而不以子女成年為限。西方國家則更注重個體的獨立性，子女成年即為人格和財產(chǎn)獨立的標志，因此對于公職人員財產(chǎn)的申報僅限于未成年子女。然而，作為法律上規(guī)定的成年后即有完全行為能力的成年子女，其從業(yè)情況和婚姻狀況是否會因此受到限制，從而對個人權(quán)利造成減損，需要在立法上進一步考量。涉及子女的婚姻狀況、移居國外情況和職業(yè)情況。是否會對子女的從業(yè)選擇造成限制。中國傳統(tǒng)上即有完善的任職回避的理念，回避制度規(guī)定國家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機關(guān)擔任雙方直隸于同一行政首長的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機關(guān)從事監(jiān)察、人事、審計、財務(wù)工作。更進一步，申報子女的從業(yè)情況，是以備案為最終目的亦或是根據(jù)申報的情況對公職人員子女的職業(yè)范圍作出實際的限定，《規(guī)定》中尚未進一步明確。這一制度選擇將涉及對于職業(yè)自由之干預(yù)，從而引發(fā)對隱私權(quán)內(nèi)容的解釋和基本權(quán)利限制的討論。

申報財產(chǎn)的內(nèi)容不明確

各個國家和地區(qū)對于財產(chǎn)申報內(nèi)容的規(guī)定都是以財產(chǎn)為主，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券、股票等。臺灣《公職人員財產(chǎn)申報法》也將申報的范圍限于財產(chǎn)申報和個人相關(guān)問題的申報。權(quán)力與利益的不當聯(lián)結(jié)不僅限于財產(chǎn)，隨著腐敗行為的形式越來越多樣化，權(quán)力和利益的交易形式還包括個人作風等涉及私生活的問題?！兑?guī)定》中將領(lǐng)導(dǎo)干部申報的事項擴展至普通護照以及因私出國的情況、持有往來港澳臺通行證及因私往來港澳、臺灣的情況，進一步對領(lǐng)導(dǎo)干部的出境進行限制。同時有些地區(qū)規(guī)定處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部離開任職本市要向上一級機關(guān)進行報請批準?；趯毴藛T履職行為與個人生活之間的明確界限和對于個人生活事項隱私的保護的習慣，臺灣《公職人員財產(chǎn)申報法》并未將公職人員個人生活問題納入申報范圍。基于以黨代政的執(zhí)政理念和保持黨員的先進性的要求，共產(chǎn)黨對黨員個人的道德標準高于一般公民，《規(guī)定》對申報事項的范圍更為廣泛。

對財產(chǎn)申報不規(guī)范的處置不足。

臺灣《公職人員財產(chǎn)申報法》規(guī)定的受理申報機關(guān)根據(jù)申報人身份的不同，分為監(jiān)察院、政風部門及各級選舉委員會，并規(guī)定了將財產(chǎn)強制信托于政府指定的強制信托部門。強制信托是旨在防止享有重大決策權(quán)的公職人員利用職務(wù)之便而進行利益輸送所采取的削去其對財產(chǎn)的管理及處分權(quán)一項措施。 信托制度尚未在大陸發(fā)展完善加之與傳統(tǒng)“私產(chǎn)”保護觀念具有較大差異，因而接受程度不高。

《規(guī)定》將領(lǐng)導(dǎo)干部申報的項目歸于本單位或上級單位的組織（人事）部門并進行定期的抽查核實。然而由于組織部門屬于黨的部門，缺乏獨立與動產(chǎn)、不動產(chǎn)、銀行等機構(gòu)執(zhí)法核查權(quán)力，此項規(guī)定并未發(fā)揮出實際的作用。而通過監(jiān)察體制改革，監(jiān)察機關(guān)通過實施監(jiān)督職能行使執(zhí)法權(quán)，未來制度構(gòu)建機制可由組織人事部門作為申報管理機關(guān)，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)負責定期抽查核實，真正發(fā)揮對領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)監(jiān)督之效果。

完善財產(chǎn)申報與公開制度之考量

（一）提升治理能力，建立有效的權(quán)力監(jiān)督運行機制

國家治理能力的構(gòu)成性要素包括制定制度的能力、實施制度的能力和創(chuàng)新制度的能力。制度設(shè)計能夠增強不同權(quán)力主體之間的監(jiān)督相互配合的效果。世界各國對于權(quán)力運行機制的制衡分別采用專門機構(gòu)負責和多機構(gòu)相互配合的模式。新加坡為貫徹落實財產(chǎn)申報制度，專門設(shè)置了廉政監(jiān)督機構(gòu)（單一機構(gòu)模式）審核機構(gòu)被賦予充分的調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，審核不受任何組織、機構(gòu)和個人干涉。

（二）健全財產(chǎn)申報配套法律體系

財產(chǎn)申報公開法律制度與其他反腐敗法律制度相互配合，構(gòu)建完善的反腐敗立法體系。世界各國家和地區(qū)分別采取了分散式廉政立法和專門性廉政立法的模式。如澳大利亞涉及公職人員財產(chǎn)申報和公示的法律就達 13 部之多。 臺灣地區(qū)采取了對財產(chǎn)申報制度進行專門立法的方式進行規(guī)制。然而，財產(chǎn)申報制度的建立和有效運行，絕非一部財產(chǎn)申報法所能承載的。因此，在呼吁和推動財產(chǎn)申報制度建設(shè)時，應(yīng)當看到整個反腐敗工程的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，而不能僅僅專注于一部法律。在依法治國和從嚴治黨的理念要求下，國家進行監(jiān)察體制改革，通過頒布《監(jiān)察法》建立了國家監(jiān)督立法，黨內(nèi)也頒布了《紀律處分條例》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)，從黨和國家兩個方面加強反腐敗制度的建立。因此未來建立公職人員申報制度應(yīng)當將黨的政策意志上升為國家的法律法規(guī)。制度無效的原因大半在于執(zhí)行不力，因此對制度實施的監(jiān)督非常關(guān)鍵，決策層的政治決斷，通過中央強有力的自上而下的推行是最好的監(jiān)督。各個法規(guī)之間相互銜接協(xié)調(diào)，才能構(gòu)成全面的監(jiān)察與防治腐敗的制度。完善“陽光法案”體系，明確公職人員及其親屬的行為，才能促進權(quán)力運行的透明化，從而樹立廉潔政府的形象。

推進領(lǐng)導(dǎo)人員財產(chǎn)申報與公開制度建立。目前對于領(lǐng)導(dǎo)干部個人信息的登記僅限于內(nèi)部備案，而尚未達到公開程度。權(quán)力在陽光下運行是法治國家的重要標準，在將來的制度建設(shè)過程中對于公開事項、公開范圍的把握，都需要進一步結(jié)合實際情況。各個地方也開始對個人財產(chǎn)申報進行了積極的探索，陜西省規(guī)定了《新提拔領(lǐng)導(dǎo)干部實行個人重大事項和家庭財產(chǎn)申報備案意見》，申報對象范圍上從省管正、副廳級領(lǐng)導(dǎo)干部和縣（市、區(qū)）黨政正職，延伸到省直機關(guān)正處級領(lǐng)導(dǎo)干部的考察對象。在申報具體內(nèi)容上，增加了銀行存款和車輛內(nèi)容。在申報紀律上，將個人重大事項和家庭財產(chǎn)申報作為新提拔對象的前置必要條件?；趯嶋H情況的不同，同時將利益相關(guān)群體納入到個人問題申報范圍。

領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)公開與否，已日益成為考驗執(zhí)政黨是否‘立黨為公的試金石，成為民眾判斷黨和國家反腐倡廉決心和力度的試金石，它是關(guān)系到廣大社會民眾對執(zhí)政黨和政府信任度的不可或缺的政治舉措。 因此，進一步推進領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的公開，是推進反腐制度建設(shè)的重要舉措。

完善財產(chǎn)申報的制度設(shè)計，借鑒財產(chǎn)申報制度的舉證責任倒置原則。臺灣《公職人員財產(chǎn)申報法》與新加坡公職人員反貪污法都采取了舉證責任倒置的原則。對于不能說明財產(chǎn)來源的公務(wù)人員推定為貪污。此種模式的法理基礎(chǔ)在于財產(chǎn)申報是公職人員自行申報，因此公職人員對此即負有真實說明的義務(wù)。

社會監(jiān)督的實質(zhì)是作為國家主權(quán)者的人民所享有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。強化公民監(jiān)督的是推進監(jiān)督的有效路徑。把握好公眾所應(yīng)有的知情程度和官員所應(yīng)有的隱私程度以及二者之間的平衡， 能夠進一步發(fā)揮公眾監(jiān)督的功能。一是誠信文化，增進政府與公眾之間以及公眾之間的信任;二是建立與財產(chǎn)申報制度相應(yīng)的公開的文化;三是提升公眾參與能力，完善政治參與機制;四是法治文化，倡導(dǎo)對法治規(guī)則的高度認同。其次，加強全社會的廉政文化教育。只有全社會對反腐形成廣泛共識，才能有效治理腐敗。目前的狀況是，公務(wù)員對財產(chǎn)申報制度趨向于不信賴，缺乏歸屬感。社會公眾則剛好相反。對立的制度認同趨向，微觀上會阻礙制度創(chuàng)新，宏觀上會導(dǎo)致官民信任危機甚至出現(xiàn)社會對抗。因此，必須加強對公務(wù)員的培訓，以實現(xiàn)制度認同，推進財產(chǎn)申報的制度化進程。

（四）打造公正、法治、廉潔的廉政文化

以制度認同為主，結(jié)合文化認同等其他認同而形成的國家認同在反腐路徑的選擇上，都側(cè)重于“國家中心主義”作為反腐的方式。通過進行思想信仰教育，因此需要在日常教育中對公職人員進行思想信仰教育，而對于非黨員的公職人員則要進行職業(yè)倫理教育。挖掘中華傳統(tǒng)文化中對于官員的較高道德水平的要求，比如“為官一任、造福一方”等思想，從而實現(xiàn)公職人員倫理道德的提升，打造風清氣正的政壇文化。其次，可以進行現(xiàn)實性教育，例如通過組織公職人員參觀監(jiān)獄、觀看懺悔錄等方式，使監(jiān)督對象產(chǎn)生直觀的感受，達到入腦入心的作用?；趪彝七M強化對公職人員的廉潔教育，培養(yǎng)其秉公辦事、奉公守法的品德，增強公職人員的職業(yè)認同感和榮譽感，強化社會主義核心價值觀的教育，大力發(fā)揮人們廉潔自律、內(nèi)心信念、傳統(tǒng)習俗和社會輿論的作用，構(gòu)建一個良好的社會治理結(jié)構(gòu)，營造優(yōu)良的廉政社會氛圍，從而保障良好的廉政秩序。

《規(guī)定》和《辦法》的出臺對于領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項之報告制度產(chǎn)生了積極的作用。但是作為黨內(nèi)法規(guī)存在位階不高，執(zhí)行能力不強等問題。比如對于未如實申報個人信息的領(lǐng)導(dǎo)干部的實際的情況審核，由于黨的機關(guān)沒有調(diào)查權(quán)。因此在進一步推進黨內(nèi)法規(guī)實施的同時，應(yīng)當積極總結(jié)制度推行的經(jīng)驗，在適當?shù)臅r候及時轉(zhuǎn)化為國家法律。從而提升財產(chǎn)申報制度的位階和執(zhí)行力度，保證權(quán)力在陽光下運行。