易有佳

頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中構(gòu)建回應(yīng)型政府的必要性

構(gòu)建頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的回應(yīng)型政府是發(fā)展民主政治的本質(zhì)要求。民主是回應(yīng)型政府的價(jià)值取向之一。馬克·彼特拉克認(rèn)為，“公民參與是現(xiàn)代民主政治的希望”。^[2]現(xiàn)代國(guó)家中政治民主化就意味著公眾要直接參與政治生活，并向政府與公眾平等合作，共同治理社會(huì)事務(wù)的互動(dòng)模式轉(zhuǎn)變。^[3]回應(yīng)型政府本質(zhì)上是政府與公眾平等合作共治的一種治理模式，是民主政治最直接的體現(xiàn)。在回應(yīng)型政府的建設(shè)中，一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)就是讓民意得到充分表達(dá)，讓政府充分了解公眾的需求。^[4]構(gòu)建頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的回應(yīng)型政府模式，有利于充分發(fā)揮社會(huì)、行業(yè)及群眾的作用，形成政府與外界的良性互動(dòng)，構(gòu)建良好的社會(huì)監(jiān)督模式。

構(gòu)建頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的回應(yīng)型政府是滿足公眾多樣化需求的要求。及時(shí)回應(yīng)公眾的需求是回應(yīng)型政府的一個(gè)重要特征。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民開(kāi)始從溫飽等物質(zhì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)美好生活的多樣化需求中，并希望政府對(duì)自己的需求給予及時(shí)的回應(yīng)，而回應(yīng)型政府的構(gòu)建恰恰契合了這一趨勢(shì)。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)關(guān)乎人們對(duì)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、資源利用等方面的多樣化需要，需要政府對(duì)公眾的需求做出更加積極靈敏的反應(yīng)，并采取積極的措施解決公眾的問(wèn)題，需要加快構(gòu)建回應(yīng)型政府的步伐。

構(gòu)建頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的回應(yīng)型政府是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。構(gòu)建頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的回應(yīng)型政府監(jiān)管模式，優(yōu)化頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管中的政府組織結(jié)構(gòu)，減少行政審批程序等措施，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)等完善政府回應(yīng)機(jī)制，擴(kuò)寬頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管的公眾反映訴請(qǐng)的渠道，構(gòu)建政府與公眾之間良性的溝通互動(dòng)體系，鼓勵(lì)公眾積極行使自己的權(quán)利，及時(shí)掌握公眾的真實(shí)需求。能極有力的提高頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管中政府回應(yīng)的效率和質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)政府治理體系和治理能力邁入現(xiàn)代化。

頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中回應(yīng)型政府建設(shè)的現(xiàn)狀與困境

能源（頁(yè)巖氣）領(lǐng)域作為國(guó)家重要領(lǐng)域，對(duì)此，正處于初級(jí)階段的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)和回應(yīng)型政府建設(shè)，兩者已互有結(jié)合，但仍存在不恰之處。

（一）我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中回應(yīng)型政府建設(shè)的現(xiàn)狀

我國(guó)能源安全現(xiàn)狀堪憂，但近年我國(guó)新勘探的一種新型的非常規(guī)天然氣資源——頁(yè)巖氣，它的儲(chǔ)量豐富，能有效緩解我國(guó)目前的能源危機(jī)。國(guó)務(wù)院于2011年將其列為新發(fā)現(xiàn)的礦種，按獨(dú)立礦種進(jìn)行管理。但我國(guó)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)較其他發(fā)達(dá)國(guó)家而言，起步較晚，尚處于初級(jí)階段。目前，政府出臺(tái)了《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》、《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》等政策對(duì)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)予以規(guī)范。

第一，政府在頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和評(píng)估階段的回應(yīng)。如政府要求頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)在進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)前對(duì)該開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估，以及提出可能造成環(huán)境污染的預(yù)防和解決的措施等。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)在進(jìn)行頁(yè)巖氣勘探開(kāi)采前，須向政府提交環(huán)境影響測(cè)評(píng)報(bào)告，并向社會(huì)公眾公布。環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎社會(huì)公眾的利益，政府要求企業(yè)在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是對(duì)公眾利益訴請(qǐng)的主動(dòng)回應(yīng)。

第二，政府在頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)過(guò)程監(jiān)管階段的回應(yīng)。一是加強(qiáng)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)時(shí)環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)管。國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》提出，要將市、縣兩級(jí)政府的行政區(qū)域劃分為若干部分，逐一明確每個(gè)部分的環(huán)境責(zé)任監(jiān)管人，推動(dòng)基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，政府要加大現(xiàn)場(chǎng)抽查力度，隨時(shí)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)及時(shí)進(jìn)行查處，加大對(duì)頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)過(guò)程中違規(guī)違法排污企業(yè)的懲治力度。政府對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中存在的環(huán)境問(wèn)題、安全問(wèn)題依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的處罰，是政府對(duì)涉及公眾利益問(wèn)題的回應(yīng)，是政府主動(dòng)回應(yīng)的表現(xiàn)，有效地維護(hù)了公共利益。

第三，政府在頁(yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)控制階段的回應(yīng)。如及時(shí)叫停造成環(huán)境影響的開(kāi)采項(xiàng)目。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)可能會(huì)造成嚴(yán)重的水污染以及因地質(zhì)層遭到破壞而誘發(fā)地震等環(huán)境問(wèn)題，尤其是地震問(wèn)題，2019年2月24日、25日，四川省自貢市榮縣境內(nèi)同一區(qū)域連續(xù)發(fā)生3次4級(jí)以上地震，當(dāng)?shù)厝罕姂岩纱舜芜B續(xù)發(fā)生的地震與當(dāng)?shù)仨?yè)巖氣開(kāi)采活動(dòng)有關(guān)，多次進(jìn)行信訪，2月25日，政府回應(yīng)目前已要求頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)暫停開(kāi)采作業(yè)。政府針對(duì)公眾提出的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)誘發(fā)的地震問(wèn)題進(jìn)行積極回應(yīng)，并及時(shí)采取措施暫停當(dāng)?shù)仨?yè)巖氣勘探開(kāi)發(fā)，是政府維護(hù)公眾利益的回應(yīng)。

（二）我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中回應(yīng)型政府建設(shè)存在的問(wèn)題

第一，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)規(guī)制的政府回應(yīng)法律法規(guī)不足。首先，政府回應(yīng)的流程需要法律法規(guī)來(lái)明確。建設(shè)回應(yīng)型政府最重要的就是政府對(duì)公眾的回應(yīng)。但是，在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，政府對(duì)公眾的回應(yīng)應(yīng)包括哪些流程，每個(gè)流程政府應(yīng)該做什么事，尚沒(méi)有一部法律法規(guī)來(lái)明確。其次，政府回應(yīng)監(jiān)管法律缺失。政府回應(yīng)的過(guò)程需要監(jiān)督，在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，政府回應(yīng)需要各方主體的監(jiān)督，包括政府部門內(nèi)部、社會(huì)組織、公眾、企業(yè)等的監(jiān)督。但是，各方主體的應(yīng)如何監(jiān)督、監(jiān)督的渠道、對(duì)象、內(nèi)容、方式等需要法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和明確。最后，政府回應(yīng)不足救濟(jì)法律缺失。如在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，政府回應(yīng)存在回應(yīng)不及時(shí)、回應(yīng)失衡、回應(yīng)能力不足、回應(yīng)失效等問(wèn)題，但出現(xiàn)這些問(wèn)題時(shí)，對(duì)于已經(jīng)造成的后果，應(yīng)采取怎樣的補(bǔ)救措施、對(duì)造成問(wèn)題的相關(guān)部門、相關(guān)人員應(yīng)采取什么懲罰措施等都需要法律法規(guī)的明確。

第二，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的政府回應(yīng)的體制不順。以頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管為例，政府回應(yīng)的體制還存在一些問(wèn)題。一方面，橫向上各部門職權(quán)不清，權(quán)限邊界模糊，造成環(huán)境監(jiān)管回應(yīng)部門分散，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中政府的環(huán)境監(jiān)管，如同傳統(tǒng)油氣行業(yè)一般，沒(méi)有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中存在的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，自然資源部門、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門及能源部門對(duì)其都有一定的監(jiān)管權(quán)力，故對(duì)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中存在的環(huán)境問(wèn)題，各部門都只顧自己的，沒(méi)有形成統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管。另一方面，縱向上部門權(quán)責(zé)不匹配，權(quán)小責(zé)重現(xiàn)象存在，下級(jí)部門尤其是基層部門往往不敢履職或是受到諸多束縛難以有效回應(yīng)，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中問(wèn)題往往爆發(fā)在基層，如區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題等問(wèn)題往往基層政府所難以應(yīng)對(duì)。

第三，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中政府回應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制不暢。首先，政府回應(yīng)的方式需要?jiǎng)?chuàng)新。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的回應(yīng)方式逐漸跟不上時(shí)代發(fā)展的腳步。在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的體系還不完善，政府對(duì)于公眾反映的問(wèn)題的處理進(jìn)程如何大多沒(méi)有回應(yīng)，且政府對(duì)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題的回應(yīng)大多是被動(dòng)回應(yīng)，主動(dòng)回應(yīng)較少。其次，政府回應(yīng)的流程存在阻礙。

建構(gòu)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)回應(yīng)型政府的路徑選擇

（一）建立健全規(guī)制頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)政府回應(yīng)的法律法規(guī)

在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，完善政府回應(yīng)的法律法規(guī)，可以從以下兩個(gè)方面入手：一方面，制定專門的有關(guān)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中涉及到的政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)。其一，明確政府應(yīng)該公開(kāi)的有關(guān)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的相關(guān)信息目錄，讓政府知道自己應(yīng)該公開(kāi)哪些信息，明確政府回應(yīng)職責(zé)。其二，明確政府信息公開(kāi)的方式、程序，讓政府信息公開(kāi)有一套完整的方式和流程。政府應(yīng)按照法定的方式和流程對(duì)涉及頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)。另一方面，探索制定關(guān)于規(guī)范政府回應(yīng)的法律法規(guī)，把政府回應(yīng)的范圍、對(duì)象、時(shí)間、流程、方式、結(jié)果、監(jiān)督等，以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)，為頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中政府回應(yīng)提供規(guī)范依循。

（二）完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)政府回應(yīng)的主體建設(shè)

頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)政府回應(yīng)中涉及的最主要的主體就是政府與公眾，要完善回應(yīng)型政府的主體建設(shè)，可以從以下方面考慮：一方面，完善政府主體建設(shè)。簡(jiǎn)化政府回應(yīng)的層級(jí)架構(gòu)，減少公眾反饋的頁(yè)巖氣中存在問(wèn)題的相關(guān)消息傳遞到?jīng)Q策者中的中間環(huán)節(jié)，盡可能讓公眾反饋的信息直接到達(dá)決策者手中，縮短政府了解公眾反饋信息的時(shí)間。另一方面，要加強(qiáng)公眾反饋能力建設(shè)。公眾反饋的信息越多，政府回應(yīng)的內(nèi)容越多，越能鍛煉政府的回應(yīng)能力，故公眾要積極關(guān)注頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)可能存在的問(wèn)題，積極反饋給政府，讓政府對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)，及時(shí)解決問(wèn)題，促進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（三）建立健全頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的政府回應(yīng)的方式

建立健全頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的政府回應(yīng)的方式，一方面，要健全政府行政指導(dǎo)的方式，通過(guò)指導(dǎo)、引導(dǎo)、建議等方式，對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)存在的一些污染環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)，政府通過(guò)行政指導(dǎo)倡導(dǎo)公眾參與到頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)建設(shè)與管理中，與政府一同對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)進(jìn)行建設(shè)和管理，增強(qiáng)政府的行政管理力量，降低政府行政的成本。另一方面，建立政府回應(yīng)承諾制度，讓政府在其職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)問(wèn)題應(yīng)什么時(shí)候回應(yīng)、回應(yīng)的內(nèi)容、回應(yīng)的結(jié)果等作出承諾，增加政府的責(zé)任感，同時(shí)也能激勵(lì)公眾參與到頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的相關(guān)行政活動(dòng)中去，共同促進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）完善頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的政府回應(yīng)的程序制度

完善的程序是政府回應(yīng)的必要條件。就頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)而言，一方面要建立信息透明化制度。其一，政府及企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，推進(jìn)上游信息的進(jìn)一步公開(kāi)，降低新興頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)在勘探開(kāi)發(fā)初期的成本，同時(shí)降低其開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。其二，推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)。政府要及時(shí)對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中的相關(guān)環(huán)境信息進(jìn)行公開(kāi)或要求企業(yè)對(duì)開(kāi)發(fā)中環(huán)境信息及時(shí)公開(kāi)，讓公眾了解相關(guān)環(huán)境信息和環(huán)境現(xiàn)狀，積極參與到頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境監(jiān)管中來(lái)。另一方面，擴(kuò)寬公眾參與渠道。在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，建立一個(gè)專門的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺(tái)。公眾對(duì)政府有關(guān)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的決策、政策有意見(jiàn)的，可以直接在網(wǎng)絡(luò)上直接提出意見(jiàn)或建議，政府也可以直接在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行回復(fù)，能有效提高政府回應(yīng)的效率，及時(shí)解決頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中公眾反饋問(wèn)題，促進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

綜上，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的回應(yīng)型政府的法制構(gòu)建，應(yīng)從建立健全規(guī)制政府回應(yīng)的法律法規(guī)、完善政府回應(yīng)的主體建設(shè)、建立承諾制回應(yīng)方式、完善政府回應(yīng)的程序制度等方面考慮，讓回應(yīng)型政府的構(gòu)建盡快邁入法制化的軌道。

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