蔚 霖，郭 鑫，湯義鵬

(1.河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院，河南 鄭州 450002；2.河南省土地整治與生態(tài)重建工程技術(shù)研究中心，河南 鄭州 450002；3.河南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技試驗示范基地管理與服務(wù)中心，河南 鄭州 450002)

0 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整促使農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)經(jīng)營所面臨的問題進一步凸顯出來，如土地均分制承包帶來的耕地細碎化、人地依附關(guān)系緊密、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、比較效益低下等，從而導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高，農(nóng)業(yè)資金投入不足等問題。十九大報告中明確提出要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地的“三權(quán)分置”，從制度上為促進我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營提供支持。而土地信托流轉(zhuǎn)中所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的分離與這一政策導(dǎo)向不謀而合，土地信托是信托業(yè)務(wù)在農(nóng)村土地市場中的拓展，為土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展和創(chuàng)新提供了可行性空間[1-2]。引入土地信托制度，可以有效化解農(nóng)村土地分散經(jīng)營模式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求之間的矛盾，破解農(nóng)業(yè)經(jīng)營的融資瓶頸，激活土地的資本屬性，促進土地生產(chǎn)方式的集約化和規(guī)?；?，對于解決“三農(nóng)”問題具有重大的現(xiàn)實意義，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的助推器[3-4]。

土地信托是在保證土地所有權(quán)不變、土地承包權(quán)穩(wěn)定的前提下，農(nóng)民作為委托人將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)委托給有專業(yè)規(guī)劃和管理經(jīng)驗的信托機構(gòu)，由信托機構(gòu)負責(zé)經(jīng)營、管理和處置該部分土地，并將獲得的收益分配給土地信托契約中指定的受益人，受益人可以是委托人本人，也可以是委托人指定的其他人[5]。我國學(xué)術(shù)界對土地信托的研究主要集中在以下幾方面：一是對我國土地信托法規(guī)制度的研究，如馬建兵[6]、袁泉[7]等通過對土地信托主體性質(zhì)進行分析，從立法選擇、權(quán)利義務(wù)邊界廓清與制度統(tǒng)合方面提出立法建議；二是土地信托可行性及推廣應(yīng)用研究，如張燕[8]、楊凱育[9]等通過介紹我國早期典型的土地信托模式，提出了建立“政府引導(dǎo)型”的所有權(quán)人監(jiān)管機制和現(xiàn)代信托流轉(zhuǎn)機制；三是土地信托風(fēng)險控制研究，如羅穎[10]、楊俊[11]等分析了土地信托流轉(zhuǎn)中存在的經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險和自然風(fēng)險，提出了規(guī)避風(fēng)險的對策建議。

河南省既是人口大省也是農(nóng)業(yè)大省，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益提高和經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型方面要求迫切，近幾年在信陽、鄧州、濟源等地也出現(xiàn)了土地信托流轉(zhuǎn)，嘗試以新的形式盤活農(nóng)村土地，促進農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)多元化。但目前土地信托在河南省并不像土地互換、反租倒包、土地入股等其他流轉(zhuǎn)方式一樣普遍為農(nóng)戶所接受，引發(fā)這些問題的原因既有農(nóng)戶接受意愿的內(nèi)在因素，也有政府態(tài)度、信托機構(gòu)、金融市場等外在因素，盡管土地信托相比其他流轉(zhuǎn)方式具有巨大的優(yōu)勢，但在生產(chǎn)實踐中卻并沒有被廣泛推行。我國一些地區(qū)的實踐也表明，盲目地推行土地信托流轉(zhuǎn)可能取得不了預(yù)期的理想效果。因此，本文基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，結(jié)合我國其他地區(qū)土地信托流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，在河南省選擇“政府主導(dǎo)型”和“商業(yè)信托主導(dǎo)型”2種不同流轉(zhuǎn)模式進行調(diào)查研究，總結(jié)其運作機制及方案，對比差異性，分析其優(yōu)勢及存在的問題，以期為河南省推進土地信托流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)一體化進程提供參考。

1 土地信托流轉(zhuǎn)的意義

1.1 破解農(nóng)村土地細碎化問題，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和耕地質(zhì)量的提高

由于土地的均分制承包使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以家庭為經(jīng)營單位，帶來了耕地條塊分割嚴(yán)重，種植方式單一，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善，規(guī)?；同F(xiàn)代化經(jīng)營阻礙重重[12]。土地信托在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)體制下促進了土地的集中連片，可以通過土地整理、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等提高耕地質(zhì)量，并應(yīng)用現(xiàn)代化的機械進行規(guī)?；?jīng)營，有效降低生產(chǎn)成本，提高土地利用效率。

1.2 增加農(nóng)業(yè)資金投入，促進土地集約利用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

通過信托公司可以引入資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，解決目前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資金投入不足、融資能力較弱的問題，為農(nóng)業(yè)獲取更多金融支持提供了可能。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可依附社會資本，加大資金技術(shù)投入力度，采取先進的經(jīng)營方式與管理模式，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，促進土地集約化利用，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。

1.3 有助于農(nóng)民收入的提高和多元化，切實保障農(nóng)民權(quán)益

土地信托可以使農(nóng)戶擺脫固化的人地依附關(guān)系，促使農(nóng)業(yè)人口向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進程，有助于農(nóng)民收入的提高和生活條件的改善[13]。在土地信托期限內(nèi)，農(nóng)民既享有土地信托收益，又可通過其他就業(yè)方式實現(xiàn)收入結(jié)構(gòu)的多元化，而信托一旦終止，農(nóng)民仍可以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，從而有效保證了農(nóng)民的權(quán)益和實現(xiàn)了土地對農(nóng)民的社會保障功能。

2 國內(nèi)土地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展的2個階段

近年來，農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)在我國多地快速推行，在福建沙縣、安徽含山縣、湖北黃岡市、陜西城固縣等地發(fā)展迅速，并取得了一定的成就，這些地區(qū)土地信托的發(fā)展為其他地區(qū)土地信托的推行奠定了堅實的實踐經(jīng)驗和理論支持。我國土地信托參與的主體有農(nóng)民、商業(yè)信托公司、政府基層管理組織、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體(農(nóng)民專業(yè)合作社、種糧大戶)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，每個主體參與度及地位不同，由此產(chǎn)生了不同的模式，目前我國的土地信托流轉(zhuǎn)以2012年黨的十八大為分割線[14]，基本分為2個階段。

第一階段(2012年以前)，我國是以政府為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式，在湖南、浙江、江蘇等地效果明顯，以浙江“紹興模式”、福建“沙縣模式”和湖南益陽“草尾模式”為代表。湖南益陽市草尾模式是土地信托流轉(zhuǎn)中較為成熟的模式，先由政府投資成立土地信托投資公司及土地信托基金，并在村鎮(zhèn)設(shè)立信托服務(wù)中心[15]。政府還設(shè)立優(yōu)先安排國家涉農(nóng)項目資金、現(xiàn)金獎勵、技能培訓(xùn)等獎勵。農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)服務(wù)中心將土地交給信托公司，信托公司運用土地信托基金支付農(nóng)民土地使用費，然后向農(nóng)業(yè)種植大戶或農(nóng)業(yè)公司公開招標(biāo)、競拍、收取土地信托服務(wù)費，信托基金也可用于融資和投資。

第二階段(2012年以后)，以商業(yè)信托公司為主導(dǎo)的市場化運作模式，北京信托、中建信托、中信信托等紛紛參與到土地信托業(yè)務(wù)中，以北京“密云模式”、江蘇“鎮(zhèn)江模式”和安徽宿州“埇橋模式”為代表。安徽宿州采用的是二次代理模式，首先由村民與村委會簽訂《土地承包經(jīng)營權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同》，然后通過村委會-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府-區(qū)政府三級集中土地承包經(jīng)營權(quán)。埇橋區(qū)政府將土地交付給受托人中信信托公司，由中信信托公司將土地出租給種植大戶或?qū)ｉT的農(nóng)業(yè)公司(如安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司)獲取租金，同時信托公司可委托發(fā)行信托資金募集計劃，籌措資金用于緩解流動性資金短缺的問題[15]。在此過程中，委托人是農(nóng)戶，委托代理人是區(qū)政府，受托人是中信信托公司，承租人是農(nóng)業(yè)投資公司，受益人為農(nóng)戶，在法律關(guān)系上屬于二次代理。

3 河南省不同土地信托流轉(zhuǎn)模式的對比分析

河南省在土地信托推行過程中，“政府主導(dǎo)型”和“商業(yè)信托主導(dǎo)型”的土地信托模式都有出現(xiàn)，由此也帶來了不同的發(fā)展方式和運行機制，對不同模式孰優(yōu)孰劣的評判，是要基于當(dāng)?shù)夭煌纳鐣?jīng)濟基礎(chǔ)和管理能力的差異性，在土地信托推行過程中，要因地制宜地選擇。因此，根據(jù)參與主體主導(dǎo)地位的差異性，在河南省選擇了2個典型地區(qū)，評價不同模式的推廣實效，探求地方政府、信托公司和農(nóng)戶在土地信托流轉(zhuǎn)中的合理定位。

3.1 2種土地信托流轉(zhuǎn)模式實例介紹

3.1.1 政府主導(dǎo)型——“鄧州模式” 由鄧州市政府和河南省國土資源開發(fā)投資管理中心共同投資成立了鄧州市農(nóng)村土地開發(fā)有限責(zé)任公司，以開發(fā)公司作為信托平臺，以孟樓鎮(zhèn)為試點鎮(zhèn)，采用“信托流轉(zhuǎn)-土地整理-流轉(zhuǎn)經(jīng)營”的模式推廣土地信托。在孟樓鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)下，農(nóng)戶將0.38萬hm2的土地流轉(zhuǎn)給鄧州市農(nóng)村土地開發(fā)有限責(zé)任公司，該公司以國家土地整治資金為主體，引入其他社會資金，進行土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，整治后新增耕地面積106.67 hm2，盤活低效承包地393.33 hm2，新增占補平衡指標(biāo)66.67 hm2。土地整治完成后，開發(fā)公司委托北京市農(nóng)林科學(xué)院專家為孟樓鎮(zhèn)打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃藍圖，將孟樓鎮(zhèn)分為四大農(nóng)業(yè)區(qū)域，分別是糧食種植區(qū)、種業(yè)繁育及水產(chǎn)區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)景觀體驗區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)及林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)區(qū)，然后將土地流轉(zhuǎn)信息公開發(fā)布，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和企業(yè)入駐，土地主要用于種植小麥、水稻、獼猴桃和高粱等，具體流程見圖1。

圖1 鄧州市土地信托流轉(zhuǎn)模式

3.1.2 商業(yè)信托公司主導(dǎo)型——“淮濱模式” 信陽市淮濱縣是河南省較早推行土地信托流轉(zhuǎn)的地區(qū)，2014年5月，百瑞信托有限責(zé)任公司在淮濱縣固城鄉(xiāng)白布村和李營村試行土地信托流轉(zhuǎn)項目。村委會和村民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將土地收歸整合后，統(tǒng)一委托給百瑞信托進行管理，初次流轉(zhuǎn)規(guī)模為66.67 hm2土地，占兩村耕地總面積的60%。百瑞信托獲取土地后，將其委托給億豐農(nóng)機專業(yè)合作社進行專業(yè)化的管理和經(jīng)營，主要種植類型為水稻和小麥，億豐農(nóng)機要控制土地的種植成本不超過16500元/hm2，水稻產(chǎn)量不低于7500 kg/hm2，小麥產(chǎn)量不低于6000 kg/hm2，每年固定收益額不低于130萬元，具體流程見圖2。

圖2 淮濱縣土地信托流轉(zhuǎn)模式

3.2 2種土地信托流轉(zhuǎn)模式運行方案差異性對比

3.2.1 主體職能和信托環(huán)節(jié)不同 在“鄧州模式”中，政府以自己成立的土地開發(fā)公司為信托平臺，全程參與合同簽訂、公司運營、平臺管理、土地整理、收益分配，起到了決定性作用。在“淮濱模式”中，政府基層組織起到的是服務(wù)職能，在農(nóng)民和商業(yè)信托企業(yè)之間作為溝通平臺出現(xiàn)，固城鄉(xiāng)國土資源所負責(zé)監(jiān)督、協(xié)調(diào)項目運行中的問題，提供信息和調(diào)解糾紛。“淮濱模式”在運行環(huán)節(jié)中多了商業(yè)信托公司這一環(huán)節(jié)。

3.2.2 資金來源不同 “鄧州模式”土地信托的主要資金來源于國家土地整治資金，屬于財政撥款，少部分來源于引入的其他社會資金和土地開發(fā)公司對土地整治后新增耕地的交易收入。而“淮濱模式”項目資金來源于社會資本和銀行貸款：一是百瑞信托向億豐農(nóng)機的投資資金；二是億豐農(nóng)機按照1∶1比例追加的投資，用于支付土地流轉(zhuǎn)費用及土地整理、道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用；三是淮濱縣財政局擔(dān)保中心和中原銀行淮濱支行以1∶3的擔(dān)保比例為億豐農(nóng)機提供的貸款。

3.2.3 收益主體和分配方式不同 “鄧州模式”中農(nóng)民、村集體、農(nóng)村土地開發(fā)公司共同參與收益分配，農(nóng)民收入更多元化，分配比例更高。農(nóng)戶收益有4個部分：一是土地流轉(zhuǎn)9000元/hm2的租金收入；二是農(nóng)開公司對土地整治后，農(nóng)民可獲得新增耕地交易收入的20%；三是流轉(zhuǎn)土地若因土地整治后基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和耕地等級提升而導(dǎo)致租金超過9000元/hm2，農(nóng)民可獲得溢價收入的20%；四是農(nóng)民脫離耕作后的打工收入。村集體的收入有2個部分：一是新增耕地交易收入的40%；二是土地整治后等級提升溢價收入的40%，每年約有40萬～60萬元的收入。農(nóng)開公司的收入有3個部分：一是將信托土地以12000元/hm2轉(zhuǎn)包給其他經(jīng)營主體的租金差額；二是新增耕地交易收入的40%；三是土地整治后等級提升溢價收入的40%。

“淮濱模式”項目收益分配里，農(nóng)民的分配比例相對較低，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)價格是3825 kg/hm2小麥的銷售總價，百瑞信托和億豐農(nóng)機以12∶88比例分配130萬的固定收益額，即使預(yù)期收益達不到固定收益額，百瑞信托仍可獲得12%的固定收益。若存在超額收益，則由百瑞信托、億豐農(nóng)機和農(nóng)戶按1∶8∶1的比例進行分配。

3.3 2種土地信托流轉(zhuǎn)模式主要優(yōu)勢對比

3.3.1 農(nóng)民信任度不同 2種模式中，政府主導(dǎo)型信托在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂環(huán)節(jié)更易為農(nóng)民接受，農(nóng)民會擔(dān)心商業(yè)公司在經(jīng)營中有損壞耕地和虧損時拖欠租金的可能性，由于政府具有一定的公信力，農(nóng)民對政府的天然信任使其不存在這種懷疑，更易推動集體性信托行為的實現(xiàn)，促進土地連片流轉(zhuǎn)。

3.3.2 整合社會資源效率不同 政府主導(dǎo)模式在社會資源調(diào)動上效率更高，更有利于統(tǒng)籌區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展?！班囍菽Ｊ健敝?，土地信托是以鎮(zhèn)為單位進行，全鎮(zhèn)村干部集體參與動員農(nóng)戶，并打破村組界限，對鎮(zhèn)域所有土地進行了土地綜合整治，配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，使原本土地質(zhì)量7～8等級的旱地全部提升為6等級的水澆地，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在項目實施上規(guī)劃先行，統(tǒng)一劃分四大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，推動了區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

3.3.3 應(yīng)對風(fēng)險能力和市場運營專業(yè)化程度不同 商業(yè)信托公司自負盈虧，而政府投資的公司一旦出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險和重大損失時，損失責(zé)任人不明晰，因此，在風(fēng)險防控上商業(yè)信托公司更主動和專業(yè)化?！盎礊I模式”中百瑞信托采取資金信托和資產(chǎn)信托結(jié)合，服務(wù)商提供物質(zhì)擔(dān)保，億豐農(nóng)機實際控制人通過連帶責(zé)任擔(dān)保，對信托A類受益人基礎(chǔ)收益部分、B類受益人信托本金和預(yù)期收益承擔(dān)補足義務(wù)。億豐農(nóng)機也為所有種植項目投保了農(nóng)業(yè)保險，弱化了項目不可預(yù)測的自然風(fēng)險。百瑞信托公司在企業(yè)架構(gòu)、運營和市場對接上更專業(yè)化，貼合市場經(jīng)濟模式，管理效率更高。

3.3.4 金融產(chǎn)品創(chuàng)新度不同 “鄧州模式”是以國家土地整治資金為主要投資，難以滿足資本要素的融資支持。而商業(yè)信托公司賦予了土地流轉(zhuǎn)資金以金融屬性，依托信托計劃發(fā)行的信托產(chǎn)品解決了資金流動性不足的難題，信托計劃附帶的基礎(chǔ)權(quán)益收益權(quán)也解決了農(nóng)戶的后顧之憂，有利于金融制度和產(chǎn)品創(chuàng)新。

3.3.5 產(chǎn)生的社會效益不同 “鄧州模式”中村集體經(jīng)濟組織能夠以土地所有者的身份參與到收益分配中，壯大集體經(jīng)濟實力，村集體可將這些收入用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件和生活環(huán)境的改善。政府利用盈利資金，可逐步推進遷村并點和新農(nóng)村建設(shè)，提升村民的生活質(zhì)量，促進勞動力向二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，而商業(yè)信托模式在收益分配中往往沒有考慮土地所有者。

4 河南省不同土地信托流轉(zhuǎn)模式存在的問題

4.1 政府主導(dǎo)模式存在的主要問題

4.1.1 政府過度干預(yù) 政府主導(dǎo)的土地信托實踐中，基本上都是先由農(nóng)戶和政府基層單位簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，再由政府統(tǒng)一經(jīng)營，有可能存在個別農(nóng)戶不愿意參與，村干部為了政績而強制推行的情況，有一定社會矛盾的隱患。當(dāng)農(nóng)民與政府設(shè)立的信托公司發(fā)生糾紛時，農(nóng)民在維權(quán)上可能處于劣勢地位。

4.1.2 不利于厘清政府與市場的關(guān)系 政府承擔(dān)了土地信托的主要工作，包括融資、土地整治、公司運營等事宜，其規(guī)章制度、職能界定、稅收等都需要系統(tǒng)策劃，雖然最大限度地發(fā)揮了政府的作用，但政府全程參與、事無巨細地進行土地管理，容易形成壟斷，不利于市場經(jīng)濟發(fā)展，而且信托政策的一貫性會受到領(lǐng)導(dǎo)更替、政府換屆的影響。

4.1.3 運營效率低下的風(fēng)險大 政府在公司運營上缺乏現(xiàn)代企業(yè)先進的治理機構(gòu)和管理制度，未來收益的分配、政策風(fēng)險和自然風(fēng)險的規(guī)避、成本控制等問題也更加復(fù)雜，造成政府工作效率低下，無法做到與專業(yè)信托公司一樣的高效。

4.1.4 加重了政府的財政負擔(dān)，無法市場化對接金融資源 政府設(shè)立的信托公司基本都由政府注資，金融環(huán)境固化、資本來源與規(guī)模有限、融資方式單一，無法實現(xiàn)資本的再造血功能，同時，這種模式容易造成監(jiān)管制度的缺失，會帶來權(quán)力尋租和腐敗的潛在風(fēng)險。

4.2 商業(yè)信托主導(dǎo)模式存在的主要問題

4.2.1 農(nóng)戶對外部資本的排斥心理 土地對農(nóng)戶有社會保障功能，農(nóng)戶更傾向于短期、可控性流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶對工商業(yè)資本大規(guī)模進入農(nóng)業(yè)有排斥心理，即使農(nóng)戶有意愿流轉(zhuǎn)土地，對商業(yè)公司來說，與農(nóng)民一家一戶直接洽談和簽訂協(xié)議，前期工作繁瑣且人力和資金成本都較高。

4.2.2 農(nóng)民和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體風(fēng)險更大 農(nóng)業(yè)本身就是高風(fēng)險低收益的行業(yè)，市場的波動會帶來經(jīng)營風(fēng)險和收益風(fēng)險，受天氣等不可控因素影響也較大，完全市場化后政府監(jiān)管機制缺失，農(nóng)戶受自身知識水平所限及信息不對稱等問題，在合同簽訂中往往無法同企業(yè)處于對等地位，獨立應(yīng)對風(fēng)險的能力較弱。在“淮濱模式”中，即使在經(jīng)營中達不到固定收益額，信托公司依然能夠取得固定比例的收益，將經(jīng)營風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移給了億豐農(nóng)機合作社，因此，雙方應(yīng)探索風(fēng)險共擔(dān)機制，共同協(xié)作，扶持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的發(fā)展壯大。

4.2.3 資源整合難度大，項目盈利性弱 信托公司大規(guī)模進入農(nóng)業(yè)行業(yè)時間有限，經(jīng)驗尚不足，缺乏將大量分散土地集中后，對各類資源實施整合以提高生產(chǎn)力、降低成本的強大能力，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)幫助有限。如億豐農(nóng)機在經(jīng)營過程中，在有效整合信托土地、糧食訂單、農(nóng)事服務(wù)等生產(chǎn)要素方面顯出劣勢，無法形成高效糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈，項目并未取得顯著盈利。信托公司現(xiàn)有產(chǎn)品中資金信托和土地增值收益比例不高，造成盈利性較低，信托公司擴大業(yè)務(wù)范圍動力不足。

4.2.4 耕地保護和非糧化問題嚴(yán)重 商業(yè)信托公司以盈利為目的，在使用土地時，受合同簽訂年限所限，在合同后期往往會出現(xiàn)對土地投入不足和掠奪性生產(chǎn)，重經(jīng)濟，輕生態(tài)。在確定土地用途時優(yōu)先考慮利潤率，土地多被種植花卉苗木等經(jīng)濟作物或采用綜合性用地模式，雖然經(jīng)濟效益高，也帶來了耕地的非糧化問題，不利于國家的糧食安全戰(zhàn)略。

5 結(jié)論

河南省鄧州市、淮濱縣的土地信托流轉(zhuǎn)模式代表了不同的發(fā)展方向，其他地區(qū)可根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、政府公信力和經(jīng)營管理能力、區(qū)域農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀等條件選擇不同的發(fā)展模式，并對存在的問題進行促改?！盎礊I模式”以商業(yè)信托為主，政府行使監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)職責(zé)，分擔(dān)前期繁瑣工作，商業(yè)公司出資經(jīng)營，項目資金來源充足，充分發(fā)揮了市場調(diào)節(jié)作用，雙方協(xié)作在一定程度上降低了該模式的運行風(fēng)險?！班囍菽Ｊ健币哉疄橹鲗?dǎo)，盤活了國家土地整治資金，并能做到規(guī)劃先行，相對于商業(yè)公司目光更長遠，農(nóng)戶對政府的信任度更高，參與積極性更高，農(nóng)戶承擔(dān)風(fēng)險小且在收益分配上更多元化，同時也兼顧了集體收入，有利于土地質(zhì)量等級的提升和農(nóng)村居住環(huán)境的改善，但缺點是政府承擔(dān)了較大的壓力，運營的效率是否高效有待檢驗。

從2種模式可以看出，我國目前農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)還存在著市場化不足的問題，政府或直接作為主體參與到土地信托業(yè)務(wù)中，或?qū)ι虡I(yè)信托公司業(yè)務(wù)的開展起到推動、服務(wù)的作用，土地信托的持續(xù)發(fā)展離不開政府部門的扶持與引導(dǎo)。從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的角度來思考，政府在土地信托問題上要明確職能，做到適度干預(yù)，如何處理好政府與市場之間的關(guān)系，理清兩者權(quán)責(zé)對土地信托發(fā)展意義重大。適當(dāng)限制政府的權(quán)力可以更好地推進信托制度的市場化運營，政府應(yīng)該積極推行職能轉(zhuǎn)換，在“管理者”和“服務(wù)者”之間找好定位，科學(xué)調(diào)控，加大政策支持，尊重市場規(guī)律，強化監(jiān)督管理，充分尊重農(nóng)民和信托公司等市場主體的自主地位，隨著土地信托機制的成熟，要逐步探索退出機制。