馬雪雯 李剛

摘要：[目的/意義]完備的政策體系是省級重點(diǎn)智庫向現(xiàn)代智庫轉(zhuǎn)型的制度前提，合理的體系布局是其適應(yīng)黨和政府多元決策需求的關(guān)鍵，智庫網(wǎng)絡(luò)是其充分發(fā)揮各項(xiàng)職能的有效形式。[方法/過程]文章從政策、體系、網(wǎng)絡(luò)3個(gè)角度分析當(dāng)前我國各省重點(diǎn)智庫建設(shè)狀況。[結(jié)果/結(jié)論]當(dāng)前省級重點(diǎn)智庫建設(shè)過程中存在以下共性問題：重點(diǎn)智庫體系相對固化、治理體制中存在“三明治瓶頸”、智庫難以實(shí)現(xiàn)資金獨(dú)立、智庫服務(wù)決策的針對性有待提高、考核評價(jià)機(jī)制不健全。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)智庫 ? ?智庫政策 ? ?智庫體系 ? ?智庫網(wǎng)絡(luò)

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.04.05

現(xiàn)代智庫是決策咨詢體系的重要一環(huán)，在公共決策過程中能夠發(fā)揮重要作用。隨著我國已經(jīng)由“戰(zhàn)略機(jī)遇期”逐漸轉(zhuǎn)向“深化改革期”，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被提上戰(zhàn)略議程[1]，黨的十八大提出了要“健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用”，之后，習(xí)近平總書記做出重要批示，將智庫建設(shè)提升到了國家戰(zhàn)略高度。近年來，中國特色新型智庫建設(shè)進(jìn)展得如火如荼，從決策咨詢到咨政建言、理論創(chuàng)新再到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，智庫在國家治理中的地位和作用逐漸清晰、豐富、深入[2]。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出，到2020年，要“重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫”的目標(biāo)，并指出“有條件的地方先行開展高端智庫建設(shè)試點(diǎn)”[3]。接著中央層面的《國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)工作方案》隨后出臺，將25家智庫列為首批國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)單位。2017 年，黨的十九大報(bào)告中提出了新時(shí)代智庫建設(shè)的理念、方法和路徑。在這些政策與目標(biāo)指引下，各地相繼出臺新型智庫建設(shè)意見，在探索適合本省的新型智庫建設(shè)模式過程中，部分地區(qū)提出了建立省級重點(diǎn)智庫的目標(biāo)。

設(shè)立省級重點(diǎn)智庫是地方集中有限的經(jīng)費(fèi)和專家資源，改變地方智庫“小、弱、散”局面的有效手段。省級重點(diǎn)智庫由各省委省政府篩選確定，以本省發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象，核心功能是為省一級黨委政府的科學(xué)民主決策和本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。省級重點(diǎn)智庫既是國家高端智庫建設(shè)的有力補(bǔ)充，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。文章從政策、體系、網(wǎng)絡(luò)3個(gè)角度分析當(dāng)前我國各省重點(diǎn)智庫建設(shè)狀況，試圖從中窺見近年來地方新型智庫建設(shè)的成就，并分析重點(diǎn)智庫發(fā)展過程中存在的障礙，以期為規(guī)范和促進(jìn)新型智庫發(fā)展，重點(diǎn)智庫能夠“提供更好的產(chǎn)品與服務(wù)，滿足新時(shí)代人民群眾的多元化需求和有效化解各類公共問題和社會矛盾”[4]提供建議。

1 ?省級重點(diǎn)智庫的政策支撐

政策支撐是智庫完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和提升研究能力的先決條件，完備的政策體系有助于推動(dòng)省級重點(diǎn)智庫實(shí)現(xiàn)高效、規(guī)范化發(fā)展。分析省級重點(diǎn)智庫相關(guān)政策的具體構(gòu)成，有助于認(rèn)識這一政策體系中不同主體的重要性與角色功能。

1.1 ?省級重點(diǎn)智庫相關(guān)政策的主客體

以法權(quán)序列為標(biāo)準(zhǔn)可將公共政策主體分為國家公共法權(quán)主體、社會政治法權(quán)主體以及社會非法權(quán)主體[5]。結(jié)合我國智庫建設(shè)實(shí)際，省級重點(diǎn)智庫建設(shè)主要有兩個(gè)政策主體。一是黨和政府。黨管智庫是中國特色新型智庫建設(shè)的一項(xiàng)基本原則，同時(shí)各級黨委和政府也是省級重點(diǎn)智庫的主要服務(wù)對象。從縱向看，中共中央和國務(wù)院在其中起到了指引性作用，出臺的基本政策為省級重點(diǎn)智庫建設(shè)指明了方向。省級黨委和政府則作為“中間節(jié)點(diǎn)”，負(fù)責(zé)結(jié)合本省實(shí)際，將中央的基本政策“具體化”（如圖1）。二是重點(diǎn)智庫的母體（平臺）單位。受傳統(tǒng)條塊分割的體制影響，當(dāng)前我國的大部分智庫從屬于黨政部門、高校等不同母體（平臺）單位的附屬型智庫。一方面這些重點(diǎn)智庫作為母體（平臺）單位一部分，能夠享受母體（平臺）單位的各種資源，也受其各項(xiàng)政策管理與制約;另一方面各級黨和政府出臺的各項(xiàng)政策需要通過母體（平臺）單位認(rèn)可并配套制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則才得以落地。

政策客體即為目標(biāo)群體，是指那些受到政策影響的社會成員，包括個(gè)體、群體或組織[5]。省級重點(diǎn)智庫相關(guān)政策的客體即智庫本身。政策主體出于實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求，出臺相關(guān)政策，破除重點(diǎn)智庫參與決策過程的環(huán)境障礙，推動(dòng)智庫不斷提升內(nèi)部治理水平;反之，重點(diǎn)智庫這一政策客體在發(fā)展變革中不斷出現(xiàn)新的需求，倒逼政策主體完善整個(gè)政策體系，二者之間相互促進(jìn)，相輔相成。

1.2 ?省級重點(diǎn)智庫政策構(gòu)成

按政策的層級標(biāo)準(zhǔn)劃分可將公共政策分為元政策、基本政策、具體政策（宏觀政策和微觀政策）[6]。元政策是所有政策的原則、基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)?；菊呤窃咧履硞€(gè)領(lǐng)域或某個(gè)社會內(nèi)容的指導(dǎo)性原則，在一定時(shí)期內(nèi)很少出現(xiàn)重大變化。具體政策是基本政策的具體化，包括宏觀具體政策和微觀具體政策。圖1展示了當(dāng)前省級重點(diǎn)智庫相關(guān)的政策構(gòu)成。

《意見》是新中國成立以來第一個(gè)關(guān)于智庫發(fā)展的綱領(lǐng)性文件[7]，明確了中國特色新型智庫建設(shè)的基本原則、指導(dǎo)思想與總目標(biāo)，是中國特色新型智庫建設(shè)的基本政策，也是省級重點(diǎn)智庫建設(shè)的基本政策，在整個(gè)政策體系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位。《意見》提出了“有條件的地方先行開展高端智庫建設(shè)試點(diǎn)”[3]的目標(biāo)，對重點(diǎn)智庫的發(fā)展具有規(guī)范性和指引性作用。各省出臺的實(shí)施意見或辦法是省級重點(diǎn)智庫建設(shè)的宏觀具體政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年4月，共有27個(gè)省級行政區(qū)先后出臺了本省新型智庫建設(shè)的實(shí)施意見或辦法，并在其中提出了省級重點(diǎn)（高端）智庫的建設(shè)規(guī)劃，將重點(diǎn)智庫建設(shè)工作納入了規(guī)范化、法制化的進(jìn)程。例如江蘇省出臺的《關(guān)于加強(qiáng)江蘇新型智庫建設(shè)的實(shí)施意見》明確提出了到2020年，要“重點(diǎn)建設(shè)一批支撐國家和區(qū)域發(fā)展的專業(yè)化高端智庫”的具體目標(biāo)，并要求實(shí)施高端智庫建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌整合現(xiàn)有智庫優(yōu)質(zhì)資源，調(diào)整優(yōu)化智庫發(fā)展布局，形成各類智庫有序發(fā)展、健康發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、加快發(fā)展的新格局[8]。

微觀具體政策是宏觀具體政策的細(xì)化和落實(shí)，具有針對性、可執(zhí)行性、操作性強(qiáng)、內(nèi)容詳盡的特點(diǎn)。當(dāng)前省級重點(diǎn)智庫相關(guān)政策包括總辦法、專項(xiàng)辦法、實(shí)施方案與具體細(xì)則。省一級智庫管理部門出臺的《省級重點(diǎn)智庫管理辦法》是省級重點(diǎn)智庫建設(shè)規(guī)劃的補(bǔ)充與完善，通常會明確重點(diǎn)智庫的功能定位與建設(shè)目標(biāo)，并針對組織架構(gòu)、成果、人員、經(jīng)費(fèi)以及智庫評估提出具體要求。在此之下，各部門制定的一系列配套專項(xiàng)辦法與實(shí)施細(xì)則對各重點(diǎn)智庫的管理、營運(yùn)起到了專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

智庫作為現(xiàn)代公共決策的重要組成部分，可以經(jīng)由“備選方案提供”“參與政策研討”和“提供政策咨詢”等途徑對決策施加影響，進(jìn)而對政策的制定和實(shí)施發(fā)揮作用[9]。除以上推動(dòng)智庫建設(shè)的專門政策外，還涉及政府信息公開、重大決策意見征集、政策評估、政府購買決策咨詢服務(wù)等制度（如圖1）。這些制度是省級重點(diǎn)智庫順利參與政策過程，并充分發(fā)揮咨政建言、理論創(chuàng)新等功能的必要保障。例如河北省就制定了《省級重大決策專家咨詢論證辦法》，明確規(guī)定在決策的論證、運(yùn)作、績效評估等階段需要聽取智庫意見[10]。

2 ?省級重點(diǎn)智庫的體系布局

國家治理現(xiàn)代化需要政府、社會、公眾等多元主體的參與，智庫作為參與主體之一，多元化的智庫體系能夠“積極回應(yīng)政府多元化、‘去中心化的決策咨詢需求，為政府提供高質(zhì)量的智力支持”[4]。省級重點(diǎn)智庫體系是中國特色新型智庫體系的有機(jī)組成，也是各省新型智庫體系的關(guān)鍵部分。有學(xué)者認(rèn)為，可以將“智庫體系”理解為一個(gè)特定圈層或鏈條，其中處在不同行政層次或地域的個(gè)體之間以特定秩序和方式發(fā)生聯(lián)系，這些聯(lián)系促成智庫發(fā)揮作用，這種作用能夠正向反饋到圈層和鏈條中的每個(gè)個(gè)體，推動(dòng)智庫形成良性、可持續(xù)發(fā)展[11]。了解省級重點(diǎn)智庫的體系構(gòu)成，有助于從整體和系統(tǒng)的角度把握其建設(shè)發(fā)展的外部環(huán)境。

2.1 ?省級重點(diǎn)智庫建設(shè)層級

政策試點(diǎn)與推廣是中國特色的政策過程，是落實(shí)國家戰(zhàn)略和政策思想的有效途徑[12]。省級重點(diǎn)智庫建設(shè)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，雖然各省在建設(shè)過程中所用的名稱不同，但都是基于《意見》精神，遵循“試點(diǎn)先行、分層分類推進(jìn)”的思路，在省一級層面首先完善頂層設(shè)計(jì)，選取一批基礎(chǔ)條件好、專業(yè)特色突出的研究機(jī)構(gòu)開展先行先試。表1統(tǒng)計(jì)了當(dāng)前我國各省級行政區(qū)的重點(diǎn)智庫建設(shè)情況。截止到2019年2月，共有18個(gè)省級行政區(qū)明確開展了省級重點(diǎn)智庫建設(shè)試點(diǎn)工作，建設(shè)周期為3～5年不等。

地方治理現(xiàn)代化的多層治理結(jié)構(gòu)要求不同類型、不同層級智庫的參與，從縱向上看，省級重點(diǎn)智庫體系可分為兩種類型。一是單一的“重點(diǎn)”模式。省委省政府在地方新型智庫建設(shè)規(guī)劃過程中，整合本地優(yōu)質(zhì)資源，按照一定條件標(biāo)準(zhǔn)，首先重點(diǎn)建設(shè)若干個(gè)涵蓋不同研究領(lǐng)域的高水平研究機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)了為省級黨委、政府決策提供有效智力支持，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會繁榮發(fā)展的職能;還對本省的新型智庫建設(shè)起到了引領(lǐng)作用，帶動(dòng)地方新型智庫共同進(jìn)步。這也是目前大多數(shù)地區(qū)的建設(shè)模式，典型代表有吉林、河北、山東等（見表1）。重點(diǎn)智庫的數(shù)量少則8家，多則30家。二是“重點(diǎn)培育”模式。2017年，中宣部在首批25家國家高端智庫建設(shè)的基礎(chǔ)上，又明確了13家國家重點(diǎn)智庫培育試點(diǎn)單位。部分省份參照中宣部做法，在設(shè)立一批重點(diǎn)智庫的基礎(chǔ)上，還篩選了一批重點(diǎn)培育智庫。這種模式的典型代表有江蘇、浙江、安徽（見表1）。重點(diǎn)培育智庫是以省級重點(diǎn)智庫為標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，是重點(diǎn)智庫的重要補(bǔ)充，也同樣是服務(wù)地方黨和政府決策、推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化的重要力量。

2.2 ?省級重點(diǎn)智庫的類型分布

置身全球化、信息化、多元化的時(shí)代，政府決策所面臨的往往是綜合性極強(qiáng)的復(fù)雜課題，所以，其需要的政策常常必須依賴于多種學(xué)科資源的綜合配置才能實(shí)現(xiàn)[13]。多元的決策咨詢需求決定了提供服務(wù)的智庫類型與研究領(lǐng)域的多樣化。

利用網(wǎng)絡(luò)調(diào)研與中國智庫索引數(shù)據(jù)庫，得出了16個(gè)可獲取名錄省份的重點(diǎn)智庫類型分布情況（如圖2）。從圖中可以看出，高校智庫數(shù)量最多，在大多數(shù)省份的占比都在50%以上。說明省級重點(diǎn)智庫的類型布局與各地普遍形成的高校智庫為基礎(chǔ)、政府智庫為主導(dǎo)的新型智庫發(fā)展格局基本吻合[14]。高校學(xué)科資源豐富、專業(yè)實(shí)力突出的優(yōu)勢也為省級重點(diǎn)智庫的培育提供了優(yōu)良土壤。其次是黨政部門智庫、社科院智庫、黨校行政學(xué)院智庫、科研院所智庫組成的官方智庫。企業(yè)智庫與社會智庫在其中占據(jù)的比例相對較小。省級重點(diǎn)智庫的核心職能和立身之本是為地方黨委和政府決策服務(wù)，官方智庫在各省新型智庫體系中距離決策層較近，在這點(diǎn)上占據(jù)了天然優(yōu)勢。相比之下，社會智庫和企業(yè)智庫離決策層相對較遠(yuǎn)，基礎(chǔ)也相對薄弱。事實(shí)上，有相當(dāng)一部分省級重點(diǎn)智庫體系中的社會智庫也具有官方或半官方背景，是由官方出資或支持建立起來的，其中的智庫專家也多為體制內(nèi)成員。

地方社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境導(dǎo)致了黨和政府決策議題的多樣性與綜合性，這就要求省級重點(diǎn)智庫體系中既要有綜合型智庫、又要有專業(yè)型智庫;重點(diǎn)智庫既要從事全局性、綜合性研究，也不能忽略各領(lǐng)域潛在的重難點(diǎn)問題。圖3展示了各省重點(diǎn)智庫中綜合型與專業(yè)型智庫的分布情況?？梢钥闯觯鲜≡?015年設(shè)立的3家綜合型的省級重點(diǎn)智庫，以及浙江、遼寧、山東、云南、內(nèi)蒙古、廣西 6 個(gè)省份分別篩選了 5 家、9家、3 家、4 家、1 家、4 家綜合型省級重點(diǎn)智庫外，其他省份的重點(diǎn)智庫均為涉及不同領(lǐng)域的專業(yè)型智庫。

由此可以看出，專業(yè)化智庫尤其是專業(yè)化高端智庫，是當(dāng)前省級新型智庫建設(shè)的一個(gè)重要發(fā)展方向。

3 ?省級重點(diǎn)智庫網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

組織網(wǎng)絡(luò)是一些相關(guān)的組織之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)[15]。不同智庫之間相互聯(lián)系而產(chǎn)生的智庫網(wǎng)絡(luò)，融合了智庫實(shí)體、專家、資源等多種要素，是現(xiàn)代智庫充分發(fā)揮作用的有效形式。省級重點(diǎn)智庫是黨和政府在本地域范圍內(nèi)，整合配置優(yōu)秀智庫資源的基礎(chǔ)上遴選出來的，打破了條塊分割的界限，將不同類型、不同學(xué)科的智庫聯(lián)結(jié)到了一起，能夠有機(jī)地、最大程度地發(fā)揮各個(gè)智庫的作用，形成規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。這些智庫擁有共同的戰(zhàn)略目標(biāo)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，得以共享優(yōu)質(zhì)的政策、資金、項(xiàng)目資源，也需要遵守相應(yīng)的管理制度與行為規(guī)范，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。省級重點(diǎn)智庫網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建形成過程中，有以下特點(diǎn)。

首先，智庫擁有共同的目標(biāo)。共同的戰(zhàn)略目標(biāo)是組織間網(wǎng)絡(luò)形成、發(fā)展、運(yùn)作的指南[14]。全國和區(qū)域性發(fā)展改革過程中所遇到問題日趨復(fù)雜，黨和政府在決策過程中越來越需要智庫提供智力支持，特別是對高水平、專業(yè)化的智庫需求日益迫切?！兑庖姟穼⒅袊厣滦椭菐旖缍椤耙詰?zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機(jī)構(gòu)”[3]。因此，省級重點(diǎn)智庫的共同目標(biāo)在于：通過戰(zhàn)略研究和政策研究提供高質(zhì)量的決策咨詢建議。這一網(wǎng)絡(luò)是本省智庫體系中參與決策咨詢，服務(wù)黨和政府科學(xué)、民主決策的“主力部隊(duì)”，需要發(fā)揮咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)、公共外交的功能。

其次，成立了組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵要素。這類機(jī)構(gòu)通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化智庫之間的聯(lián)系;同時(shí)也是智庫網(wǎng)絡(luò)與整個(gè)決策咨詢網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生聯(lián)系的重要通道。這類機(jī)構(gòu)最典型的形式是目前一些地區(qū)成立的重點(diǎn)智庫理事會。理事會一般由各省智庫管理部門牽頭組建，它的任務(wù)是根據(jù)重點(diǎn)智庫建設(shè)的目標(biāo)定位，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，動(dòng)員各智庫積極參與、協(xié)商、合作。它具有“承上啟下”的功能：一方面對外與省委省政府對接，了解與傳達(dá)決策部門的需求;另一方面對內(nèi)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，有效指導(dǎo)和督促各重點(diǎn)智庫的管理與營運(yùn)。例如2017年江蘇省成立的新型智庫理事會，由江蘇省委宣傳部牽頭組建，是指導(dǎo)全省新型智庫建設(shè)的議事機(jī)構(gòu)和評估機(jī)構(gòu)，理事包括省委省政府各部門成員與江蘇省9家重點(diǎn)高端智庫和15家重點(diǎn)培育智庫負(fù)責(zé)人。又例如2018年北京市成立的首都高端智庫理事會，除了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)外，該理事會秘書處還主辦了《首都高端智庫報(bào)告》內(nèi)刊，為高端智庫提供了有效的執(zhí)政成果報(bào)送與轉(zhuǎn)化渠道。

第三，擁有豐富的資源。省級重點(diǎn)智庫網(wǎng)絡(luò)以智庫的共同目標(biāo)為導(dǎo)向，集聚了散布在各個(gè)智庫的優(yōu)勢資源。資源是驅(qū)動(dòng)智庫實(shí)體持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ);而對網(wǎng)絡(luò)中各類資源的優(yōu)化整合，則有助于實(shí)現(xiàn)決策咨詢功能的最大化。省級重點(diǎn)智庫網(wǎng)絡(luò)中的資源有兩種類型：一是資源資金、項(xiàng)目、人才、成果等有形資源和社會聲譽(yù)、社會地位等無形資源，這些資源由智庫個(gè)體擁有，對其優(yōu)化配置能夠直接或間接地幫助智庫提高內(nèi)部治理水平、促成其各項(xiàng)職能的有效發(fā)揮。二是網(wǎng)絡(luò)中的共享資源，包括智庫間資源流動(dòng)與整合渠道、智庫間的信任關(guān)系、智庫競爭與合作關(guān)系、智庫間相互支持與參與等[16]。這類資源的作用發(fā)揮依賴于網(wǎng)絡(luò)成員之間的聯(lián)系。省級重點(diǎn)智庫作為地方新型智庫建設(shè)的領(lǐng)頭羊，整個(gè)智庫網(wǎng)絡(luò)不僅享有豐富的有形資源，聲譽(yù)、地位等無形資源也優(yōu)于其他機(jī)構(gòu)，各成員之間聯(lián)系越多，越容易產(chǎn)生知識生產(chǎn)與知識共享，從而在提供決策支持服務(wù)、提升影響力的過程中更能夠發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的整體優(yōu)勢。

第四，智庫網(wǎng)絡(luò)間的協(xié)作機(jī)制。組織網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)組織之間的相互信任與長期合作聯(lián)系[17]。組織群能夠通過集體決策、聯(lián)合行動(dòng)來行使職能，提高自身競爭力。許多重大的戰(zhàn)略或政策問題不能完全分割成小塊分別交給不同的智庫去研究，必須涉及到跨機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作。協(xié)作是省級重點(diǎn)智庫網(wǎng)絡(luò)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，是提升智庫研究水平和成果轉(zhuǎn)化效率的關(guān)鍵力量。智庫網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)作主要有兩種類型：一種是某些領(lǐng)域的階段性協(xié)作。例如根據(jù)決策者發(fā)布的課題需求，組建項(xiàng)目組進(jìn)行研究，或是聚集相關(guān)領(lǐng)域智庫、專家召開專題咨詢會等。另一種是通過協(xié)作平臺，開展信息數(shù)據(jù)、研究課題、人才隊(duì)伍等多方面的長期性、多領(lǐng)域合作。例如通過智庫聯(lián)盟等平臺，將協(xié)作研究、成果交流、信息共享常態(tài)化。由于省級重點(diǎn)智庫網(wǎng)絡(luò)主要由官方組織形成，擁有一系列嚴(yán)密的組織管理制度以及可靠的資源支撐，有效降低了整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險(xiǎn)，使得智庫之間的協(xié)作機(jī)制相對穩(wěn)定。

4 ?省級重點(diǎn)智庫建設(shè)過程中的共性問題與解決思路

省級重點(diǎn)智庫建設(shè)是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)性工程，相對于國家高端智庫建設(shè)而言，當(dāng)前大部分地區(qū)的重點(diǎn)智庫建設(shè)進(jìn)程相對滯后，依然有著巨大的發(fā)展空間和潛力。推動(dòng)省級重點(diǎn)智庫向成熟的現(xiàn)代智庫轉(zhuǎn)型，需要解決體系固化、治理體制中存在“三明治瓶頸”、智庫難以實(shí)現(xiàn)資金獨(dú)立、服務(wù)決策的針對性不高、考核評價(jià)機(jī)制不健全的問題。

4.1 ?省級重點(diǎn)智庫體系相對固化

中央的政策對地方智庫的發(fā)展起到了規(guī)劃和指引性作用，各省在規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)智庫時(shí)基本上覆蓋了多種類型和多個(gè)領(lǐng)域，但從目前的現(xiàn)狀來看，距離定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的目標(biāo)，還存在一定差距：一方面，省級重點(diǎn)智庫名錄中的智庫數(shù)量眾多，但其中真正有影響力的高質(zhì)量智庫很少，難以進(jìn)一步滿足提高地方治理能力現(xiàn)代化的要求;另一方面，重點(diǎn)智庫名錄體系沒有實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，智庫數(shù)量只見增加，不見減少。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有兩點(diǎn)。一是沒有嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制。部分地區(qū)在建設(shè)重點(diǎn)智庫時(shí)采用“批量式發(fā)展”方式，短時(shí)間內(nèi)設(shè)立了一大批重點(diǎn)智庫，但智庫的質(zhì)量“良莠不齊”。其中有部分智庫的研究能力、咨政能力和內(nèi)部治理水平尚未跟得上其他重點(diǎn)智庫的發(fā)展水平，不僅不能滿足黨和政府的多元決策咨詢需求，也不能起到引領(lǐng)地方智庫發(fā)展的作用。二是沒有建立“出清機(jī)制”。一些智庫被認(rèn)定掛牌后，建設(shè)發(fā)展水平停滯不前，最終并不能達(dá)到重點(diǎn)智庫考核評估的要求。但由于沒有有效的淘汰機(jī)制，這類智庫依然能留在省級重點(diǎn)智庫體系內(nèi)，享受相關(guān)的經(jīng)費(fèi)、政策扶持。有的地區(qū)即使在制定政策時(shí)明確提出要實(shí)行末位淘汰制，但在操作過程中又會遭遇各種阻力，最終難以實(shí)施。這樣一來，就導(dǎo)致了整個(gè)重點(diǎn)智庫名錄“只進(jìn)不出”，結(jié)構(gòu)固化，還造成了一定程度的專項(xiàng)資金浪費(fèi)。

省級重點(diǎn)智庫是為了改變地方智庫“小”“弱”“散”的局面，集中資源建立起來的。作為地方新型智庫體系中的較高層級，省級重點(diǎn)智庫應(yīng)起到服務(wù)科學(xué)決策、引領(lǐng)地方智庫發(fā)展的作用。要解決體系固化的問題，首先要在體量上注意規(guī)模適度，設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制?？梢宰裾铡俺墒煲粋€(gè)發(fā)展一個(gè)”的原則，避免批量式發(fā)展。部分潛力較大、能夠發(fā)揮一定決策咨詢功能、但內(nèi)部治理水平有待提高的智庫，可先作為培育對象，予以重點(diǎn)扶持。此外還要有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)淘汰部分無法達(dá)到考核要求的智庫。例如四川省提出的新型智庫評估考核、動(dòng)態(tài)調(diào)整和后備智庫制度。當(dāng)省級高端智庫無法達(dá)到考核要求時(shí)，將予以調(diào)整取消;反之會擇優(yōu)聯(lián)系一定數(shù)量智庫作為省級高端智庫調(diào)整充實(shí)的重要來源[18]。

4.2 ?存在治理體制上的“三明治瓶頸”

在省級重點(diǎn)智庫體系中，絕大多數(shù)智庫都是從屬于黨政部門、高校等不同母體（平臺）單位的附屬型智庫。在這類智庫的現(xiàn)實(shí)治理過程中，省級智庫管理部門出臺的政策并不能直接作用到智庫，而是需要通過母體單位的認(rèn)可同意并配套實(shí)施細(xì)則才得以落地。有學(xué)者將這種情況比作智庫治理體制上的“三明治瓶頸”：三明治的上層是國家/省市部委智庫管理部門，中間是母體單位（比如高校、社科院），下層才是智庫[17]。母體單位類似三明治的中間層，夾在省一級智庫管理部門和這類非獨(dú)立智庫之間，隔絕了兩者的直接聯(lián)系。這種情況下，如果省委省政府有關(guān)部門專門針對重點(diǎn)智庫的經(jīng)費(fèi)管理、人員考評、會議管理等方面制定了一系列支持政策，但在母體單位對此進(jìn)行承接、落實(shí)之前，這些政策就只能空懸，無法落到實(shí)處，政策紅利的釋放也就無從談起。究其原因，還是因?yàn)檫@些智庫只是母體機(jī)構(gòu)下屬的非法人的實(shí)體機(jī)構(gòu)。以江蘇省為例，26家省級重點(diǎn)高端智庫和重點(diǎn)培育智庫中，僅有5家為民政單位注冊的民辦非企業(yè)單位，其他21家智庫均為母體（平臺）單位的下屬機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立法人資格①。母體單位在承接智庫建設(shè)相關(guān)政策前需要統(tǒng)籌考慮內(nèi)部實(shí)際情況，若在這一過程中需要母體單位調(diào)整自身原有政策，甚至與原有政策發(fā)生沖突，那智庫相關(guān)政策的落地可能就會不了了之。

破解這一“三明治”瓶頸的途徑之一就是鼓勵(lì)這些附屬型智庫成為法人化的實(shí)體機(jī)構(gòu)。這樣一來，智庫就擁有了獨(dú)立的人事權(quán)與財(cái)務(wù)管理權(quán)，自行制定考核激勵(lì)辦法，智庫的運(yùn)行機(jī)制變得更加靈活。目前，江蘇省委宣傳部就鼓勵(lì)個(gè)別重點(diǎn)智庫注冊成為NGO組織，意在充分激發(fā)智庫的主觀能動(dòng)性。就此，南京大學(xué)支持下屬的兩家省級重點(diǎn)智庫——長江產(chǎn)經(jīng)研究院和紫金傳媒智庫在省民政廳注冊為“民辦非企業(yè)單位”，這樣一來“三明治”瓶頸的中間層就不存在了。這樣既破除了這類智庫在執(zhí)行智庫管理部門的政策時(shí)所遇到的障礙，又保證了其能夠充分利用高校資源。

4.3 ?智庫難以實(shí)現(xiàn)資金獨(dú)立

長期穩(wěn)定和多渠道的資金來源，是智庫賴以生存和持續(xù)發(fā)展的根本保證[19]。智庫對財(cái)政資金的依賴較大，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立是省級重點(diǎn)智庫向現(xiàn)代智庫轉(zhuǎn)型的一大障礙。一方面，經(jīng)費(fèi)來源較為單一。省級重點(diǎn)智庫體系中大部分是高校智庫和黨政部門智庫、社科院智庫等官方智庫，這些智庫的經(jīng)費(fèi)大多以政府撥款為主，包括重點(diǎn)智庫的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、母體單位投入的建設(shè)經(jīng)費(fèi)等。在這種情況下，一旦政府削減這方面的財(cái)政投入，智庫將面臨巨大的資金瓶頸，制約日常運(yùn)營和研究工作的正常開展。而占據(jù)少數(shù)的企業(yè)和社會智庫雖然經(jīng)費(fèi)來源相對多元，但也面臨著資金短缺且不穩(wěn)定的問題。對單一資助者的過度依賴還可能導(dǎo)致智庫研究被經(jīng)費(fèi)所累，成為資助者的“利益代言人”[20]。另一方面，智庫自身的造血功能不足。美國智庫的非營利性是其組織特點(diǎn)，其經(jīng)費(fèi)主要來源于社會捐贈(zèng)、政府委托研究的合同收入、書籍出版物和學(xué)術(shù)會議所獲得的經(jīng)營收入[21]。而當(dāng)前大多數(shù)省級重點(diǎn)智庫在籌集資金市場化運(yùn)作等方面的能力并不強(qiáng)，通過社會捐贈(zèng)、出售刊物和報(bào)告、提供咨詢、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式獲得的資金在整個(gè)智庫收入中所占的比重很小。智庫要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保證多元化的資金來源渠道是重中之重。對于智庫本身來說，要強(qiáng)化自身造血功能。一方面積極拓寬籌資渠道，提高籌資能力，例如尋求社會捐贈(zèng);另一方面可以通過出版刊物、提供培訓(xùn)、接受委托橫向課題等方式，增加市場化運(yùn)作收益和委托研究經(jīng)費(fèi)比例。而對于政府來說，還需要建立完善的購買決策咨詢服務(wù)制度，改變智庫研究成果以內(nèi)部報(bào)告形式順著官僚組織上行的“煙囪現(xiàn)象”，發(fā)展信息和成果的橫向交流渠道[22]。將智庫的咨詢報(bào)告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)等納入政府購買服務(wù)的范圍之中，例如通過橫向項(xiàng)目委托智庫研究的方式，為智庫思想產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給營造良好的外部環(huán)境。

4.4 ?重點(diǎn)智庫服務(wù)決策的針對性有待提高

省級重點(diǎn)智庫是地方智庫體系中服務(wù)決策的中堅(jiān)力量。目前這些智庫決策咨詢建議針對性不強(qiáng)的原因主要有兩點(diǎn)：一是智庫研究的針對性不強(qiáng)。目前智庫的決策咨詢類成果產(chǎn)出本就偏少，就某省重點(diǎn)智庫2018年的成果產(chǎn)出來看，平均每家智庫完成內(nèi)參16份，報(bào)送、出版發(fā)行各種報(bào)告17份，完成報(bào)紙文章、期刊論文73篇。這些機(jī)構(gòu)的研究重心大多可能還是偏向?qū)W術(shù)，針對重大發(fā)展問題開展前瞻性、儲備性的研究不足。此外，智庫接受政府委托的臨時(shí)、短期性課題較多，但在研究過程中可能對于實(shí)際情況的調(diào)查并不充分，使用的數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，產(chǎn)出的成果也就不能做到真正精準(zhǔn)、有效。二是智庫對決策咨詢需求把握不準(zhǔn)確。省級重點(diǎn)智庫中高校智庫占了大多數(shù)，還有一些企業(yè)智庫和社會智庫。相對官方智庫來說，這類智庫與政府之間的聯(lián)系并不緊密。而且部分地區(qū)尚未建立起重點(diǎn)智庫與省委省政府的聯(lián)系機(jī)制，智庫和決策端之間的溝通不暢，自然難以及時(shí)、準(zhǔn)確地把握決策咨詢需求。第三，智庫缺乏有效的科研數(shù)據(jù)獲取渠道。條塊分割的管理體制使得智庫與政府之間、智庫相互之間存在著大量“信息孤島”，智庫在涉及全局性、綜合性問題開展跨學(xué)科研究的過程中，并沒有全面、準(zhǔn)確的政府?dāng)?shù)據(jù)支撐。

在公共治理體系中，智庫是參與公共政策制定和影響政府決策的重要力量[23]。提高重點(diǎn)智庫決策咨詢建議的針對性是實(shí)現(xiàn)其核心功能的必由之路。對于智庫來說，要以服務(wù)決策為導(dǎo)向，加強(qiáng)針對重大問題的前瞻性、儲備性、綜合性研究，提高自身的決策咨詢水平[24];另外還要主動(dòng)加強(qiáng)與決策部門之間的交流。可以采用“嵌入式?jīng)Q策咨詢服務(wù)模式”，嵌入一個(gè)政策的從議程設(shè)置到政策反饋的全過程，了解政策產(chǎn)生的前因后果，也與決策者建立密切聯(lián)系[23]，從而提高選題的針對性。對于決策部門來說，需要設(shè)立各種平臺和轉(zhuǎn)化渠道，增強(qiáng)與智庫之間的協(xié)作交流、推動(dòng)更多智庫研究成果進(jìn)入決策者視野。只有真正打通了智庫與決策者之間的溝通渠道，才能提高智庫研究的針對性，做到“供需平衡”。此外，還可以建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，整合各類政府?dāng)?shù)據(jù)和智庫研究數(shù)據(jù)，以便智庫及時(shí)獲取和掌握政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與決策層需求，提高成果的精準(zhǔn)性和有效性。

4.5 ?重點(diǎn)智庫考核評價(jià)機(jī)制不健全

智庫的考核評價(jià)結(jié)果是重點(diǎn)智庫資質(zhì)審核、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助和課題基金資助的重要依據(jù)，也是促進(jìn)智庫加強(qiáng)自身建設(shè)的直接動(dòng)力[12]。在當(dāng)前情況下，不健全、不合理的考核評價(jià)機(jī)制是制約重點(diǎn)智庫健康發(fā)展的一大障礙。首先，在部分地區(qū)的重點(diǎn)智庫建設(shè)過程中，存在“重培育、輕考核”的現(xiàn)象，掛牌設(shè)立了一大批重點(diǎn)智庫，但考核評價(jià)機(jī)制沒有跟上，深圳至今未能制定適用于本市的考核評價(jià)指標(biāo)。其次，考核評價(jià)指標(biāo)不夠完善。省級重點(diǎn)智庫的目標(biāo)定位、準(zhǔn)入條件、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等不同于一般地方智庫，在考核評價(jià)上使用一般標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合適的。

從收集到的若干省份的重點(diǎn)智庫考核評價(jià)材料來看，部分地區(qū)采取的是以批示、論文、獲獎(jiǎng)情況為主的考核方式，而對于智庫的組織架構(gòu)、質(zhì)量控制、信息管理等體現(xiàn)智庫治理與營運(yùn)水平的項(xiàng)目考察較少。此外，在智庫成果的考察過程中，還存在標(biāo)準(zhǔn)單一的問題。例如以獲得批示的行政級別來考察智庫咨詢成果的轉(zhuǎn)化能力，獲得的批示越多，級別越高，說明智庫的政策影響力越強(qiáng)。雖然省級重點(diǎn)智庫的主要功能是咨政建言，但實(shí)際上它們還會從事一些政策評估、政策宣傳工作。這些工作都不會產(chǎn)生批示，但是這些技術(shù)支援性工作恰恰是政府更需要的[23]。從某種意義上說，在制定考核評價(jià)指標(biāo)時(shí)，也應(yīng)該將這些內(nèi)容納入考量。

5 ?結(jié)語

總之，完備的政策體系是省級重點(diǎn)智庫向現(xiàn)代智庫轉(zhuǎn)型的制度前提，合理的體系布局是其適應(yīng)黨和政府多元決策需求的關(guān)鍵，智庫網(wǎng)絡(luò)是其充分發(fā)揮各項(xiàng)職能的有效形式。從全國范圍來看，省級重點(diǎn)智庫建設(shè)工作已經(jīng)走過了將近4個(gè)年頭，各地在探索和建立試點(diǎn)過程中都取得了一系列成就。推動(dòng)省級重點(diǎn)智庫建設(shè)發(fā)展，需要依據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，以中國特色新型智庫建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，積極采取有效措施完善多元化智庫體系、破除智庫治理的“三明治瓶頸”、保證智庫實(shí)現(xiàn)資金獨(dú)立、提高決策咨詢建議針對性、完善智庫考核評價(jià)機(jī)制，從而加快地方公共決策的科學(xué)化、民主化、法制化進(jìn)程，有效推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方治理能力與治理體系現(xiàn)代化。

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作者貢獻(xiàn)說明：

馬雪雯：設(shè)計(jì)論文框架，撰寫論文、資料收集整理、后期修改校對文稿;

李 ?剛：論文選題、參與研究思路設(shè)計(jì)、論文修改意見、觀點(diǎn)提煉。

Abstract： [Purpose/significance] A complete policy system is the institutional prerequisite for the transformation of provincial key think tanks into modern think tanks. Reasonable system layout is the key to meet the diverse decision-making needs of the party and the government. Think tank network is an effective form to give full play to its various functions. [Method/process] The article analyzes the current situation of the key think tanks construction in various provinces in China from the perspectives of policy， system and network. [Result/conclusion] There are the following common problems in the process of the key think tanks construction at the provincial level： the key think tank system is relatively solidified， there is a “sandwich trap” in the governance system， think tanks are difficult to achieve independent funds， the pertinence of service decisions of think tanks needs to be improved and the evaluation mechanism is not perfect.

Keywords： key think tanks ? ?policy of think tank ? ?think tank system ? ?network of think tanks

收稿日期：2020-03-17 ? ? ?修回日期：2020-04-21