王剛 尤陽(yáng) 尚博文

2020年一季度，各類(lèi)中小銀行資本充足率普遍下降，年內(nèi)中小銀行資本補(bǔ)充壓力明顯加大。在這種情形下，中小銀行還要落實(shí)中央確定的進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)的幫扶政策，資本補(bǔ)充壓力進(jìn)一步增大。近年來(lái)，我國(guó)已采取多項(xiàng)制度和政策創(chuàng)新幫助中小銀行補(bǔ)充資本金，但一些歷史延續(xù)下來(lái)的政策當(dāng)前已不盡合理，阻礙了部分中小銀行合理補(bǔ)充資本金，降低了資本補(bǔ)充制度和政策的效力，宜盡快修訂。

當(dāng)前中小銀行資本補(bǔ)充壓力加大

資本總量承壓。2019年下半年以來(lái)，在金融管理部門(mén)的支持下，我國(guó)中小銀行普遍加大了資本補(bǔ)充力度，到年底資本充足率均有所回升，且高于10.5%的最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)圖1）。

但近期新冠肺炎疫情傳播導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到較大的一次性沖擊，一季度GDP負(fù)增長(zhǎng)6.8%，相應(yīng)地給銀行業(yè)造成不良率反彈、息差收窄等嚴(yán)重沖擊。2020年3月底商業(yè)銀行不良貸款率已較2019年底的1.86%反彈5個(gè)基點(diǎn)，中小銀行不良率的反彈更為嚴(yán)重。農(nóng)商行不良率從3.90%提高到4.09%，季度環(huán)比提高19個(gè)基點(diǎn);城商行不良率從2.32%提高到2.45%，季度環(huán)比提高13個(gè)基點(diǎn)。從銀保監(jiān)會(huì)公布的2020年一季度資本充足率數(shù)據(jù)分析，城商行季度環(huán)比下降5個(gè)基點(diǎn)，農(nóng)商行季度環(huán)比下降32個(gè)基點(diǎn)，民營(yíng)銀行季度環(huán)比下降71個(gè)基點(diǎn)。著眼未來(lái)，鑒于落實(shí)資管新規(guī)穿透監(jiān)管要求計(jì)提資本、非標(biāo)資產(chǎn)回表，特別是信貸投放力度仍要進(jìn)一步加大，中小銀行資本總量面臨較大壓力。例如，為應(yīng)對(duì)疫情，2020年以來(lái)中國(guó)人民銀行專(zhuān)門(mén)針對(duì)中小銀行兩次下發(fā)再貸款、再貼現(xiàn)額度合計(jì)1.5萬(wàn)億元，僅此一項(xiàng)按最低資本充足率10.5%的要求和普惠型小微企業(yè)75%的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，最少還需要1181億元資本金。

結(jié)構(gòu)不合理。中小銀行一級(jí)資本中核心一級(jí)資本占比過(guò)高，其他一級(jí)資本占比很低。通過(guò)梳理31家上市城商行和農(nóng)商行2019年中期報(bào)告，19家銀行其他一級(jí)資本充足率低于1%的監(jiān)管合意水平，其中17家其他一級(jí)資本幾乎為零。這既導(dǎo)致上述銀行資本成本過(guò)高，也使不少核心一級(jí)資本壓線達(dá)標(biāo)的中小銀行因缺乏其他一級(jí)資本而無(wú)法滿足一級(jí)資本充足的率監(jiān)管要求，造成大額風(fēng)險(xiǎn)暴露受限等問(wèn)題。例如，根據(jù)《商業(yè)銀行大額風(fēng)險(xiǎn)暴露管理辦法》規(guī)定，商業(yè)銀行對(duì)非同業(yè)單一客戶、一組非同業(yè)關(guān)聯(lián)客戶、同業(yè)單一客戶或集團(tuán)客戶的風(fēng)險(xiǎn)暴露分別不得超過(guò)一級(jí)資本凈額的15%、20%和25%。

非上市中小銀行資本缺口更大。在中國(guó)人民銀行2020年第一季度金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)布會(huì)上，人民銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前我國(guó)4005家中小銀行中，資本充足率達(dá)標(biāo)（超過(guò)10.5%）的為3400家。除錦州銀行外均為非上市銀行。非上市銀行無(wú)法通過(guò)IPO、配股、定向增發(fā)等手段補(bǔ)充資本，補(bǔ)充資本的渠道更為狹窄。

近期支持中小銀行資本補(bǔ)充的政策措施

2017年金融嚴(yán)監(jiān)管政策周期開(kāi)啟以來(lái)，在主管部門(mén)的引導(dǎo)約束下，銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模增速?gòu)?5%以上穩(wěn)步下降到8%左右，同期資本消耗相對(duì)較高的信貸業(yè)務(wù)持續(xù)維持12%以上的較高增速，銀行業(yè)補(bǔ)充壓力逐步凸顯。與此同時(shí)，工農(nóng)中建四大行最遲要在2025年如期滿足金融穩(wěn)定理事會(huì)對(duì)全球系統(tǒng)重要性銀行提出的更高損失吸收能力要求，資本補(bǔ)充挑戰(zhàn)巨大。在上述背景下，2018年以來(lái)，在國(guó)務(wù)院金穩(wěn)委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，一行兩會(huì)陸續(xù)推出《關(guān)于進(jìn)一步支持商業(yè)銀行資本工具創(chuàng)新的意見(jiàn)》《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資銀行資本補(bǔ)充債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》等制度規(guī)定，支持商業(yè)銀行多渠道補(bǔ)充資本金，提升支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。

2019年包商銀行被接管后，市場(chǎng)投資者對(duì)中小銀行的信心受到?jīng)_擊，不少小銀行通過(guò)原有途徑發(fā)行二級(jí)資本債補(bǔ)充資本金受阻。2019年9月第七次會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，國(guó)務(wù)院金穩(wěn)委在對(duì)外公開(kāi)的會(huì)議公告中5次提及支持中小銀行資本補(bǔ)充。李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確要求“推動(dòng)中小銀行補(bǔ)充資本和完善治理”。2020年5月，金穩(wěn)委辦公室指出近期擬公布《中小銀行深化改革和補(bǔ)充資本工作方案》。7月1日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，著眼增強(qiáng)金融服務(wù)中小微企業(yè)能力，在今年新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過(guò)認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券等方式，探索合理補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑。一是優(yōu)先支持具備可持續(xù)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力的中小銀行補(bǔ)充資本。二是以支持補(bǔ)充資本金促改革、換機(jī)制，將完善治理、健全內(nèi)控機(jī)制等作為支持中小銀行補(bǔ)充資本金的重要條件。

綜上所述，下一階段決策層將繼續(xù)堅(jiān)持分類(lèi)施策，通過(guò)行政手段和市場(chǎng)化方式共同推進(jìn)，在完善公司治理前提下支持補(bǔ)充資本金，實(shí)現(xiàn)以時(shí)間換空間，保障中小銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。支持中小銀行補(bǔ)充資本的具體思路：一是通過(guò)加快處置不良資產(chǎn)，做實(shí)資產(chǎn)分類(lèi)、加大撥備計(jì)提和利潤(rùn)留存，增強(qiáng)中小銀行內(nèi)源性資本補(bǔ)充能力;二是通過(guò)發(fā)行普通股、優(yōu)先股和無(wú)固定期限資本債券、二級(jí)資本債等方式，拓寬中小銀行市場(chǎng)化方式補(bǔ)充資本的渠道;三是對(duì)部分高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行，支持地方政府向其注入資金、可變現(xiàn)資產(chǎn)，或者通過(guò)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司注資等方式，為中小銀行補(bǔ)充資本。

當(dāng)前制約中小銀行市場(chǎng)化外源渠道補(bǔ)充資本金的主要政策障礙

2020年一季度，由于資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張和成本收入比下降，商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)6001億元。根據(jù)6月17日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的部署，要推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)共生共榮，進(jìn)一步通過(guò)引導(dǎo)貸款利率下行、發(fā)放優(yōu)惠利率貸款、實(shí)施中小微企業(yè)貸款延期還本付息、支持發(fā)放小微企業(yè)無(wú)擔(dān)保信用貸款、減少銀行收費(fèi)等一系列政策，推動(dòng)金融系統(tǒng)全年向各類(lèi)企業(yè)合理讓利1.5萬(wàn)億元。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2020年6月末銀行業(yè)不良貸款余額為3.6萬(wàn)億元，比年初增加4004億元;不良貸款率為2.10%，比年初提高8個(gè)基點(diǎn)。在讓利實(shí)體經(jīng)濟(jì)疊加不良資產(chǎn)上升壓力的背景下，預(yù)計(jì)下半年中小銀行資本補(bǔ)充須更多借助外源融資渠道。

但近期調(diào)研了解到，當(dāng)前環(huán)境下前期出臺(tái)的一些當(dāng)時(shí)具有合理性的政策措施在執(zhí)行中對(duì)中小銀行外源資本補(bǔ)充形成一定障礙，亟待破解。

內(nèi)部職工持股比例和股數(shù)的約束制約了部分銀行發(fā)行上市

現(xiàn)有農(nóng)商行是從農(nóng)信社轉(zhuǎn)制而來(lái)。為規(guī)范內(nèi)部職工持股，2008年原銀監(jiān)會(huì)曾要求“內(nèi)部職工和自然人持股比例不得超過(guò)總股本的20%，單個(gè)職工持股的比例不得超過(guò)總股本的2%”（銀監(jiān)會(huì)令2008年第3號(hào)）。2010年，為進(jìn)一步規(guī)范該問(wèn)題，財(cái)政部

等五部委發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)內(nèi)部職工股的通知》（財(cái)金〔2010〕97號(hào)文），規(guī)定存在內(nèi)部職工持股的金融企業(yè)，如欲公開(kāi)發(fā)行新股，應(yīng)通過(guò)回購(gòu)、向其他法人股東和機(jī)構(gòu)投資者轉(zhuǎn)讓等方式，進(jìn)一步降低內(nèi)部職工持股數(shù)量和比例。發(fā)行新股后，單一職工持股數(shù)量不得超過(guò)總股本的1‰或50萬(wàn)股（孰低原則），否則不予核準(zhǔn)公開(kāi)發(fā)行。

調(diào)研中了解到，多家擬上市銀行雖然職工持股比例持續(xù)降低且符合規(guī)定，但按照內(nèi)源補(bǔ)充資本政策規(guī)定通過(guò)連續(xù)多年利潤(rùn)轉(zhuǎn)增股本后，單一職工持股數(shù)量嚴(yán)重超標(biāo)。而且，越是經(jīng)營(yíng)良好的農(nóng)商行，50萬(wàn)股的數(shù)量制約越嚴(yán)重。

內(nèi)部職工股減持面臨短期內(nèi)無(wú)法克服的政策障礙。一是《公司法》第142條規(guī)定，“公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在任職期間，每年轉(zhuǎn)讓的股份不得超過(guò)其所持有本公司股份總數(shù)的25%”。為滿足規(guī)定，或需3～4年持續(xù)減持，耗時(shí)較長(zhǎng)，無(wú)法滿足短期補(bǔ)充資本金的要求;或需高管集體辭職，給銀行經(jīng)營(yíng)和聲譽(yù)帶來(lái)重大不利影響。二是銀行回購(gòu)減少注冊(cè)資本，配套政策尚不明確，且與資本補(bǔ)充初衷相背，在當(dāng)前中小銀行不利的輿情下還傳遞了負(fù)面信號(hào)。三是對(duì)于已在新三板掛牌的農(nóng)商行，回購(gòu)職工股不屬于《回購(gòu)股份實(shí)施細(xì)則》中的列舉類(lèi)別（購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)或股權(quán)激勵(lì)、員工持股計(jì)劃），需證監(jiān)會(huì)、股轉(zhuǎn)公司審批同意，面臨較大不確定性。此外，若內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)媾R公允價(jià)格難以確定和股權(quán)代持的事實(shí)，將埋下新的違規(guī)隱患。

單一股東股比和區(qū)域限制影響民營(yíng)銀行增資擴(kuò)股

多數(shù)民營(yíng)銀行成立時(shí)間較短，按規(guī)定不能籌集債務(wù)資本，增資擴(kuò)股是資本補(bǔ)充的主要渠道。2014年啟動(dòng)試點(diǎn)以來(lái)，為防止民營(yíng)股東一股獨(dú)大，銀保監(jiān)會(huì)要求：民營(yíng)銀行單一股東股比不得超過(guò)30%;股東應(yīng)為銀行注冊(cè)地所在省份民營(yíng)企業(yè);持股5%以上的主要股東，既要承諾持續(xù)注資，又要滿足多項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，如近3年連續(xù)盈利、年終分配后凈資產(chǎn)占總資產(chǎn)30%以上、權(quán)益性投資占凈資產(chǎn)50%以?xún)?nèi)。

當(dāng)前環(huán)境下，這些規(guī)定客觀上給民營(yíng)銀行增資帶來(lái)政策障礙。一是有能力的大股東，受30%的比例限制，若其他股東不配合，無(wú)法單方面增資擴(kuò)股。二是中西部地區(qū)，省內(nèi)滿足股東資質(zhì)要求的民營(yíng)企業(yè)有限，能持續(xù)增資的民營(yíng)企業(yè)更少。三是國(guó)企不能入股民營(yíng)銀行，且根據(jù)聚焦主責(zé)主業(yè)的政策要求，不能新入股金融機(jī)構(gòu)。四是外資受合規(guī)要求，不能書(shū)面承諾持續(xù)注資和承擔(dān)有限責(zé)任以外的股東加重責(zé)任。

非上市中小銀行永續(xù)債發(fā)行困難

非上市中小銀行的品牌認(rèn)可度不高、信用評(píng)級(jí)偏低，加之缺乏針對(duì)性支持，發(fā)行永續(xù)債較困難。

融資成本偏高。截至2020年5月底，與5年期國(guó)債收益率相比，中小銀行加權(quán)平均風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)182.4個(gè)基點(diǎn)，比大型銀行高44.9個(gè)基點(diǎn)，比股份制銀行高28.9個(gè)基點(diǎn)，主體評(píng)級(jí)AA的瀘州銀行風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)高達(dá)325個(gè)基點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

流動(dòng)性不足。針對(duì)銀行永續(xù)債期限較長(zhǎng)、估值難度高、投資主體范圍有限所導(dǎo)致的流動(dòng)性不足問(wèn)題，人民銀行創(chuàng)設(shè)了央行票據(jù)互換工具為投資永續(xù)債的商業(yè)銀行提供支持，但規(guī)定央行票據(jù)接受互換永續(xù)債的合格銀行標(biāo)準(zhǔn)為資產(chǎn)規(guī)模2000億元以上，大量中小銀行難以獲得流動(dòng)性支持。

投資主體類(lèi)別較少。雖然2020年5月27日銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資銀行資本補(bǔ)充債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》，放寬了保險(xiǎn)資金投資銀行永續(xù)債的限制條件，但社?；稹⒑细衿髽I(yè)與高凈值個(gè)人投資者是否可以投資銀行永續(xù)債，目前政策尚不明確。

政策建議

任何政策都是基于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)環(huán)境制定的，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化，市場(chǎng)主體的成長(zhǎng)，有必要與時(shí)俱進(jìn)修改完善。在當(dāng)前推動(dòng)金融業(yè)合理讓利企業(yè)的背景下，及時(shí)完善相關(guān)政策，支持中小銀行外源融資，既是幫助中小微企業(yè)渡過(guò)難關(guān)、推動(dòng)銀企共生共榮的必要前提，也是提高中小銀行損失吸收能力、守住風(fēng)險(xiǎn)底線的根本保障。

取消職工持股數(shù)量限制，試點(diǎn)股權(quán)激勵(lì)，完善員工持股制度

建議修訂財(cái)金〔2010〕97號(hào)文。充分考慮近十年農(nóng)商行的實(shí)踐，特別是經(jīng)營(yíng)好的農(nóng)商行利潤(rùn)轉(zhuǎn)增資本帶來(lái)的股數(shù)自然增加，保留單一職工持股比例不超過(guò)總股本1‰的規(guī)定，取消具有明顯歷史局限性的，單一職工持股不超過(guò)50萬(wàn)股的數(shù)量限制。另外，建議選取經(jīng)營(yíng)良好、公司治理規(guī)范的中小銀行實(shí)施股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)，完善員工持股制度，特別是細(xì)化回購(gòu)和轉(zhuǎn)讓股份的配套細(xì)則，使依法減持行為有章可循。

放寬股比和地域限制，加強(qiáng)股東行為監(jiān)管，支持民營(yíng)銀行增資擴(kuò)股

落實(shí)國(guó)民待遇原則，比照外資投資我國(guó)銀行的政策，放寬股比限制，允許治理規(guī)范的民營(yíng)銀行單一股東持股比例增加至51%。加強(qiáng)股東行為的持續(xù)監(jiān)管，督促落實(shí)股東責(zé)任，規(guī)范民營(yíng)銀行公司治理，有效調(diào)動(dòng)股東資源支持民營(yíng)銀行持續(xù)發(fā)展。在接受股東監(jiān)管、履行持續(xù)注資義務(wù)等前提下，允許民營(yíng)銀行特別是注冊(cè)于中西部省份的民營(yíng)銀行引入符合條件的省外民營(yíng)企業(yè)投資入股。

多措并舉支持中小銀行永續(xù)債發(fā)行

永續(xù)債作為高收益券種具有利率敏感性，當(dāng)前的低利率時(shí)期是其發(fā)行的最佳窗口期。

進(jìn)一步優(yōu)化審批流程。允許符合條件的中小銀行根據(jù)自身業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)需要同時(shí)發(fā)行包括永續(xù)債在內(nèi)的多種資本補(bǔ)充工具，取消事實(shí)上存在的“一行一債”審批限制。

優(yōu)化審批流程，建立類(lèi)似“儲(chǔ)架發(fā)行”的制度。對(duì)持續(xù)符合發(fā)行條件，監(jiān)管指標(biāo)和信用評(píng)級(jí)不發(fā)生重大變化的中小銀行，允許根據(jù)自身融資需要和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，在規(guī)定期限內(nèi)靈活安排分次發(fā)行的規(guī)模和時(shí)間。

遵循市場(chǎng)化導(dǎo)向，穩(wěn)妥、有序擴(kuò)大中長(zhǎng)期投資者的參與范圍。按照風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配的原則，逐步改變永續(xù)債市場(chǎng)投資者以銀行自營(yíng)資金互持和銀行理財(cái)資金購(gòu)買(mǎi)為主的結(jié)構(gòu)。將銀行永續(xù)債納入社?；鸷推髽I(yè)年金投資“白名單”，允許合格企業(yè)投資者和高凈值個(gè)人投資永續(xù)債。在實(shí)現(xiàn)真正的風(fēng)險(xiǎn)分散和有效損失吸收的同時(shí)，通過(guò)引入增量資金供給，降低中小銀行永續(xù)債發(fā)行成本。

擴(kuò)大對(duì)中小銀行發(fā)行永續(xù)債的流動(dòng)性支持。首先，取消銀行永續(xù)債央票互換機(jī)制對(duì)合格銀行資產(chǎn)規(guī)模2000億元的限制，更多參照資本充足率和信用評(píng)級(jí)結(jié)果等風(fēng)險(xiǎn)因素作為準(zhǔn)入依據(jù)，以此擴(kuò)大對(duì)中小銀行發(fā)行永續(xù)債的流動(dòng)性支持。其次，研究將銀行永續(xù)債作為銀行間市場(chǎng)回購(gòu)交易合格抵押品，使非銀行金融機(jī)構(gòu)可以獲得流動(dòng)性支持，這將顯著提升其投資銀行永續(xù)債的積極性。銀行可通過(guò)債券發(fā)行人“白名單”、押品折扣率、資本和授信規(guī)模等方式管控由此產(chǎn)生的信用風(fēng)險(xiǎn)。再次，增加銀行和券商對(duì)銀行永續(xù)債的做市報(bào)價(jià)服務(wù)可得性，促進(jìn)價(jià)值發(fā)現(xiàn)，通過(guò)做市商雙邊報(bào)價(jià)進(jìn)一步提高中小銀行永續(xù)債二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性。

在涉農(nóng)、小微等普惠金融監(jiān)管政策考評(píng)框架下，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)異的中小銀行發(fā)行永續(xù)債提供專(zhuān)門(mén)支持。一方面，借鑒民營(yíng)企業(yè)債券融資支持工具的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立中小銀行資本補(bǔ)充支持工具，由人民銀行提供必要資源并授權(quán)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)——中債增信公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)擔(dān)保增信等方式，重點(diǎn)支持服務(wù)民營(yíng)、中小微企業(yè)考評(píng)優(yōu)秀、監(jiān)管指標(biāo)合格但因規(guī)模偏小、主體評(píng)級(jí)AA以下的中小型和微型銀行發(fā)行永續(xù)債補(bǔ)充資本，使其評(píng)級(jí)結(jié)果達(dá)到滿足央行票據(jù)互換的最低信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而獲得央行的流動(dòng)性支持。另一方面，研究對(duì)考評(píng)優(yōu)秀的中小銀行所發(fā)行永續(xù)債的投資者給予減免征收增值稅等稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)降低永續(xù)債發(fā)行成本。永續(xù)債投資端票息減免所需要的財(cái)政資金投入不大，且能充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本支持中小銀行補(bǔ)充資本，進(jìn)而起到支持銀行信貸多倍擴(kuò)張、支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要作用。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所，中國(guó)社科院金融研究所、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）