□ 王洪濤

（遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧 阜新 123000）

民以食為天，食以安為先。食品安全是民生工程、民心工程，也是重大的政治問題、經(jīng)濟(jì)問題和公共安全問題。食品安全無小事，一粒米一桌餐，牽動(dòng)著千家萬戶，關(guān)乎人民群眾的身體健康和生命安全。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和物質(zhì)的極大豐富，注重食品安全、倡導(dǎo)健康生活早已成為社會(huì)共識(shí)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要把食品安全作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)來抓，堅(jiān)持黨政同責(zé)，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保人民群眾“舌尖安全”。李克強(qiáng)總理在2018年政府工作報(bào)告中提出，讓問題產(chǎn)品無處藏身、不法制售者難逃法網(wǎng)，讓消費(fèi)者買得放心、吃得安全。近年來，我國(guó)針對(duì)食品安全出臺(tái)了一系列法律法規(guī)及相關(guān)政策，然而，從轟動(dòng)一時(shí)的三聚氰胺事件到“餓了么”黑作坊曝光，食品安全問題仍時(shí)有發(fā)生，觸痛著敏感的大眾神經(jīng)。目前國(guó)內(nèi)學(xué)界有關(guān)食品安全研究的文獻(xiàn)主要側(cè)重于治理方式和安全檢測(cè)兩個(gè)方面，對(duì)于治理源頭——食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的研究較少。鑒于此，本文對(duì)現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策進(jìn)行考量，力圖找出其中不足并提出完善建議，以期為未來食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策體系的建構(gòu)提供參考。

一、研究設(shè)計(jì)

本文以國(guó)家發(fā)布的法律法規(guī)及相關(guān)政策為研究對(duì)象，借助北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，以“食品安全”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，共搜索到2002—2019年間3部食品安全法、3項(xiàng)行政法規(guī)、28項(xiàng)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、600多項(xiàng)部門規(guī)章。經(jīng)過篩選，去除具體針對(duì)某一企業(yè)的行業(yè)規(guī)定，保留406項(xiàng)法律法規(guī)及相關(guān)政策（見表1，因篇幅所限僅列舉部分法律法規(guī)及相關(guān)政策）。

表1 研究對(duì)象

本文基于內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策進(jìn)行考量。內(nèi)容分析法是指以文本內(nèi)容為研究對(duì)象，將文本內(nèi)容定性分類后轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)進(jìn)行定量分析的綜合研究方法，其優(yōu)點(diǎn)在于可按照一定標(biāo)準(zhǔn)將食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的文字內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，能夠更為客觀地反映食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的本質(zhì)特征。

本文的研究步驟為：第一步，通過對(duì)頒布時(shí)間和數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，探究我國(guó)食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的發(fā)展趨勢(shì)；第二步，通過對(duì)政策發(fā)文主體的統(tǒng)計(jì)分析，了解不同主體的參與程度，明確食品安全管理的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，描繪主體間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)及聯(lián)合程度。第三步，通過內(nèi)容分析法從政策工具和社會(huì)需求兩個(gè)維度對(duì)食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的文本進(jìn)行編碼，以解讀食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的政策工具使用、社會(huì)需求滿足狀況，從中發(fā)現(xiàn)不足并加以改進(jìn)。

二、分析框架

（一）食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的基礎(chǔ)性分析

1.發(fā)文時(shí)間分析。依據(jù)406項(xiàng)法律法規(guī)及相關(guān)政策的發(fā)文時(shí)間、數(shù)量、累計(jì)數(shù)量（見圖1），以2006年蘇丹紅事件、2008年三聚氰胺事件、2010年地溝油事件、2011年瘦肉精事件及2011年56部相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)政策峰值為節(jié)點(diǎn)，將食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策分為2002-2006年（起步）、2007-2009年（發(fā)展）、2010-2014年（沖擊）、2015-2019年（完善）四個(gè)階段進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，大量法律法規(guī)及相關(guān)政策往往是在發(fā)生重大食品安全事件的次年或舉辦大型活動(dòng)的當(dāng)年出臺(tái)的。

圖1 發(fā)文時(shí)間與數(shù)量

2.發(fā)文主體分析。依據(jù)層級(jí)發(fā)文主體可分為三類，即最高層級(jí)——全國(guó)人大常委會(huì)；第二層級(jí)——國(guó)務(wù)院；第三層級(jí)——國(guó)務(wù)院各部委，這一層級(jí)占絕大多數(shù)。依據(jù)數(shù)量發(fā)文主體可分為兩類，即單獨(dú)發(fā)文機(jī)關(guān)和聯(lián)合發(fā)文機(jī)關(guān)。單獨(dú)發(fā)文機(jī)關(guān)有30個(gè)（見表2）。其中，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)文151次，占比37．2%；原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)文97次，占比23．9%。發(fā)文主體多元化雖然體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于食品安全的重視程度，但也容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、形式主義等問題。聯(lián)合發(fā)文的政策性文件共計(jì)31篇（見表3），聯(lián)合發(fā)文的部門最多為4個(gè)。對(duì)比數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合的部門越多，發(fā)文數(shù)量越少。

表2 單獨(dú)發(fā)文機(jī)關(guān)及發(fā)文數(shù)量

表3 聯(lián)合發(fā)文

為直觀了解部門聯(lián)合發(fā)文的情況，本文運(yùn)用UCINET軟件構(gòu)建了聯(lián)合發(fā)文網(wǎng)絡(luò)圖（見圖2）。在圖中，一個(gè)節(jié)點(diǎn)代表一個(gè)政策主體，主體間連接線值代表主體間聯(lián)合發(fā)文次數(shù)，節(jié)點(diǎn)越大則政策主體的活躍性越強(qiáng)?？梢钥闯?，在眾多聯(lián)合發(fā)文中，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)和農(nóng)業(yè)部起引導(dǎo)作用。

圖2 聯(lián)合發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)圖

（二）食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的內(nèi)容分析

1.分析框架構(gòu)建。

⑴X維度分析框架構(gòu)建。政策工具以政策結(jié)構(gòu)性為立論基礎(chǔ)，通過一系列基本單元工具有機(jī)結(jié)合，反映公共政策價(jià)值和理念。［1］借鑒Rothwell和Zegveldz的政策工具分析框架，［2］本文將食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策分為三類：一是供給型政策工具，是指政府通過擴(kuò)大供給力度彌補(bǔ)食品安全管理過程中缺少的要素；二是環(huán)境型政策工具，表現(xiàn)為間接影響；三是需求型政策工具，主要是指政府在對(duì)食品安全管理過程中對(duì)社會(huì)組織的需求（見表4）。

表4 政策工具

⑵Y維度分析框架構(gòu)建。作為食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的直接對(duì)象，社會(huì)需求可分為三種：一是資源需求，是指從社會(huì)需求出發(fā)，政府需要投入大量資源確保食品安全；二是參與需求，是指政府需要滿足社會(huì)群體共同治理食品安全的意愿；三是市場(chǎng)需求，是指社會(huì)群體對(duì)食品市場(chǎng)穩(wěn)定的需求。綜上，本文構(gòu)建了二維分析框架（見圖3）。

圖3 分析維度

2.食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策文本編碼。內(nèi)容分析法的核心步驟在于分析單位選擇，對(duì)分析單位進(jìn)行編碼，編碼的合理性決定量化分析的結(jié)果是否客觀合理。［3］本文采用“政策編號(hào)——條目編號(hào)”形式對(duì)406項(xiàng)法律法規(guī)及相關(guān)政策文本的每一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了編碼（見表5，因數(shù)量龐大僅節(jié)選部分編碼）。

表5 政策內(nèi)容編碼

在編碼基礎(chǔ)上，本文對(duì)分析單位進(jìn)行了政策工具歸類，即判斷每一個(gè)分析單位具體屬于哪一種政策工具（見表6）。

表6 編碼歸類

從已經(jīng)編碼的政策工具中選取符合社會(huì)需求的編碼項(xiàng)歸類到二維分析框架中（見圖4）。

圖4 分析維度統(tǒng)計(jì)

3.頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與維度分析。

從X維度來看，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策共涉及1490個(gè)政策工具，其中，環(huán)境型政策工具使用率為49%，供給型政策工具使用率為42%，需求型政策工具使用率僅為9%（見圖5）。實(shí)際上，需求型政策工具在食品安全管理過程中發(fā)揮著與社會(huì)充分交流、引入社會(huì)力量的重要作用，應(yīng)當(dāng)予以重視。在供給型政策工具中，公共服務(wù)類使用率為41%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類使用率為25%，信息支持類使用率為19%，人才培養(yǎng)類使用率為12%，而資金投入類使用率僅為3%，難以形成有效支持（見圖6）。在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制類使用率為87%，已經(jīng)逐漸形成一套嚴(yán)格且標(biāo)準(zhǔn)的管理體系，但策略性措施類使用率僅為9%，容易出現(xiàn)“一時(shí)一令”的現(xiàn)象；財(cái)務(wù)金融類使用率只有4%（見圖7）。在需求型政策工具中，服務(wù)外包類使用率為70%，貿(mào)易管制類使用率為20%，而政府采購(gòu)類使用率只有10%（見圖8）。從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，政策工具處于失衡狀態(tài)。

從Y維度來看，對(duì)社會(huì)需求三個(gè)層面的政策工具使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，在涉及社會(huì)需求的449項(xiàng)政策工具中，參與需求占48．33%，市場(chǎng)需求占40．09%，而資源需求僅占11．58%（見表7）。另外，在涉及市場(chǎng)需求的180項(xiàng)政策工具中，法規(guī)管制就有156項(xiàng)，占比86．7%。以上數(shù)據(jù)充分說明，政策工具的使用嚴(yán)重失調(diào)。

圖5 政策工具統(tǒng)計(jì)

圖6 供給型政策工具

圖7 環(huán)境型政策工具

圖8 需求型政策工具

表7 社會(huì)需求＆政策工具

三、分析結(jié)果

（一）政策出臺(tái)連續(xù)性不足

從發(fā)文時(shí)間和發(fā)文數(shù)量來看，2002—2019年間食品安全相關(guān)政策的出臺(tái)與食品安全事件之間有很強(qiáng)的相關(guān)性，呈波動(dòng)趨勢(shì)，相關(guān)政策銜接不足。如2006年蘇丹紅事件后，2007年出臺(tái)的政策多達(dá)20項(xiàng)，2008年則降到6項(xiàng)。2008年三聚氰胺事件后，2009年出臺(tái)的政策激增到21項(xiàng)。而且，食品安全政策的核心在不同時(shí)期有不同的表現(xiàn)，如某一食品出現(xiàn)安全問題后，相關(guān)政策的核心就針對(duì)這一食品領(lǐng)域制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)并加大監(jiān)管力度，發(fā)文數(shù)量迅速增加。這在一定程度上說明我國(guó)的食品安全在宏觀管理上略顯不足，存在“亡羊補(bǔ)牢”現(xiàn)象。

（二）政策發(fā)文主體聯(lián)合行動(dòng)不力

食品安全的發(fā)文主體涉及到全國(guó)人大常委會(huì)、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、科學(xué)技術(shù)部等30個(gè)部門。在406項(xiàng)食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策中只有31項(xiàng)為聯(lián)合發(fā)文，這說明相關(guān)部門之間聯(lián)合程度不夠，極易出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。即便是僅有的31項(xiàng)聯(lián)合發(fā)文也存在政出多門的問題，如針對(duì)中小學(xué)和幼兒園的食品安全問題，既有原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和教育部的聯(lián)合發(fā)文，也有國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)和教育部的聯(lián)合發(fā)文，條款多有重復(fù)。從圖2可以看出，政策發(fā)文主體之間結(jié)構(gòu)較為松散，部門間的信息溝通網(wǎng)絡(luò)不暢、權(quán)責(zé)劃分不清，使得政策雖然數(shù)量眾多但執(zhí)行效果不夠明顯。

（三）政策工具結(jié)構(gòu)失衡

我國(guó)的食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策涵蓋了供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具，但環(huán)境型和供給型政策工具過多，需求型政策工具較少，不利于激發(fā)市場(chǎng)自我監(jiān)管。而且，三種政策工具在具體內(nèi)容上也存在同樣問題，如在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制類政策工具使用較為頻繁，容易出現(xiàn)矯枉過正現(xiàn)象，給食品市場(chǎng)發(fā)展帶來消極影響；在供給型政策工具中，資金投入類和人才培養(yǎng)類政策工具過少，基礎(chǔ)設(shè)施類政策工具使用效率不高，整體失衡；在需求型政策工具中，服務(wù)外包類政策工具較多，政府采購(gòu)類和貿(mào)易管制類政策工具較少，不利于形成較好的政府示范效應(yīng)。

（四）社會(huì)需求滿足度不夠

從圖4和表7可以看出，雖然政府十分重視食品安全管理中的社會(huì)參與度，針對(duì)資源需求、參與需求和市場(chǎng)需求皆有政策工具來支撐，但在使用上存在失衡問題，不能滿足社會(huì)需求。如在資源需求方面，食品安全投訴機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟進(jìn)不夠；在參與需求方面，政策工具主要集中于公共服務(wù)類和服務(wù)外包類，過于單一；在市場(chǎng)需求方面，為鼓勵(lì)食品市場(chǎng)自發(fā)提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)，理應(yīng)給予一定的稅收優(yōu)惠，但政府只是使用156項(xiàng)法規(guī)管制類政策工具進(jìn)行監(jiān)管，財(cái)務(wù)金融類政策工具僅有9項(xiàng)，財(cái)政支持類、稅收優(yōu)惠類政策工具則是空白。

四、相關(guān)建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，保證法律法規(guī)及相關(guān)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性

由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)，國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)組建聯(lián)合辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及食品安全的不同部門的職權(quán)范圍和相互合作方式進(jìn)行梳理，設(shè)置權(quán)責(zé)清單。構(gòu)建法律法規(guī)及相關(guān)政策執(zhí)行反饋機(jī)制，根據(jù)社會(huì)上對(duì)食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策的回應(yīng)或建議出臺(tái)相關(guān)的配套政策。構(gòu)建長(zhǎng)效預(yù)警機(jī)制，發(fā)布的食品安全法律法規(guī)及相關(guān)政策應(yīng)以“防患未然”為原則。發(fā)文特別是聯(lián)合發(fā)文時(shí)相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)信息溝通，時(shí)刻把握食品安全問題和政策運(yùn)行效果，最大限度地把食品安全政策數(shù)量控制在一定范圍內(nèi)，保證政策順暢執(zhí)行。

（二）強(qiáng)化政策工具在使用過程中的協(xié)同性

在實(shí)現(xiàn)滿足社會(huì)需求這一目標(biāo)的過程中，環(huán)境型、供給型、需求型政策工具被拆分、融合，因此政策工具的內(nèi)部協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。就環(huán)境型和供給型政策工具而言，目前，政府對(duì)于食品安全管理的環(huán)境型和供給型政策工具投入已呈飽和狀態(tài)，應(yīng)在鞏固的基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選和整合，剔除重復(fù)性、矛盾性、無效性政策工具，精簡(jiǎn)合并相近類政策工具。如精簡(jiǎn)法規(guī)管制類政策工具的使用頻率，加大財(cái)務(wù)金融、稅收優(yōu)惠等政策工具的使用力度，逐步形成多元治理的局面；合理配置資源，增加人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政支持類政策工具的使用頻率，力求與需求型政策工具配套使用。就需求型政策工具而言，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)類、服務(wù)外包類、貿(mào)易管制類政策工具的使用效能，以需求拉動(dòng)食品市場(chǎng)發(fā)展。如與高校合作研發(fā)新型食品安全檢測(cè)儀器、采用政企聯(lián)合的方式將服務(wù)外包、通過公務(wù)微信公眾號(hào)及時(shí)發(fā)布食品安全政策動(dòng)態(tài)等。相關(guān)部門應(yīng)指派專門人員與食品行業(yè)代表共同成立食品安全監(jiān)督小組，定期與群眾溝通，實(shí)時(shí)關(guān)注食品市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，了解政策供給是否能真正滿足群眾需求。