文/孫 斌（江蘇省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

一、科技規(guī)劃編制理論

1.一般規(guī)劃編制

規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)管理水平的重要體現(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視政府規(guī)劃編制與管理工作。

（1）規(guī)劃編制原則。規(guī)劃要符合國(guó)家發(fā)展的政策要求，體現(xiàn)政府權(quán)力職責(zé)，反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律，綜合各方意志或意見，完善規(guī)劃保障機(jī)制。

（2）規(guī)劃編制程序。首先要進(jìn)行規(guī)劃立項(xiàng)，組織編制團(tuán)隊(duì)，搜集相關(guān)資料。再對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)原有規(guī)劃的實(shí)施效果，結(jié)合評(píng)估結(jié)果，撰寫規(guī)劃初稿。編制規(guī)劃過(guò)程中，要注重規(guī)劃間相互銜接，科技規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等相呼應(yīng)。初稿完成后，征求修改意見，吸納相應(yīng)主管部門，創(chuàng)新主體，如高校、科研院所、企業(yè)等以及社會(huì)公眾的意見，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行初次修改。組織專家對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)審論證，之后報(bào)送審核審批，對(duì)外發(fā)布規(guī)劃。在規(guī)劃執(zhí)行一段時(shí)期后，進(jìn)行中期評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修訂或直接廢止。

（3）規(guī)劃編制方法。定量與定性結(jié)合。規(guī)劃編制過(guò)程中，除了定性分析外，定量分析也十分重要。如科技規(guī)劃中需對(duì)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等進(jìn)行量化，設(shè)立若干指標(biāo)，而對(duì)指標(biāo)的測(cè)算離不開定量研究。在問(wèn)卷調(diào)查中，對(duì)定性的問(wèn)題進(jìn)行定量化的處理，更加便于分析。

圖1 規(guī)劃編制步驟

圖2 科技規(guī)劃的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容要點(diǎn)

自上而下與自下而上結(jié)合。在制定省級(jí)規(guī)劃時(shí)，要及時(shí)關(guān)注國(guó)家相關(guān)規(guī)劃進(jìn)展情況，遵循國(guó)家總體布局安排。要及時(shí)了解地市對(duì)創(chuàng)新工作的思考，分析各地市的特色與定位，在編制省級(jí)規(guī)劃時(shí)予以統(tǒng)籌考慮。

理論分析與實(shí)證研究相結(jié)合。學(xué)習(xí)規(guī)劃編制理論，借鑒其他省市在規(guī)劃編制過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，選取適量樣本和數(shù)據(jù)，開展實(shí)證研究，為規(guī)劃編制打下基礎(chǔ)。

理論模型和案例研究結(jié)合。如建立指標(biāo)預(yù)測(cè)模型，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)；選取典型創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)行案例分析，深入研究企業(yè)培育和發(fā)展機(jī)制。

（4）規(guī)劃編制步驟。規(guī)劃編制的步驟主要是先分析規(guī)劃編制的背景，總結(jié)發(fā)展基礎(chǔ)，再確定規(guī)劃目標(biāo)與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、布局空間規(guī)劃與重點(diǎn)工程，最后明確規(guī)劃保障等，具體如圖1 所示。

2.科技規(guī)劃編制

科技規(guī)劃是國(guó)家層面促進(jìn)和引導(dǎo)科技發(fā)展的重要政策工具，是關(guān)于一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期科技發(fā)展的方向、重大目標(biāo)、重要任務(wù)和主要措施的總體設(shè)想和藍(lán)圖，是科技發(fā)展思想和指導(dǎo)方針的戰(zhàn)略體現(xiàn)?？萍家?guī)劃涵蓋了多個(gè)流程和環(huán)節(jié)，其中制定與實(shí)施是最重要的兩個(gè)階段，直接影響規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

科技規(guī)劃制定的過(guò)程主要包括科技計(jì)劃的提出、規(guī)劃方案的編制等?？萍家?guī)劃的制定主要體現(xiàn)在科技發(fā)展目標(biāo)的確定、優(yōu)先領(lǐng)域的遴選和編制具體的行動(dòng)方案等三個(gè)方面。目標(biāo)約束、方案咨詢、政府決策等是影響科技規(guī)劃制定的主要因素。

科技規(guī)劃實(shí)施效果體現(xiàn)在科研產(chǎn)出、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響等三個(gè)方面。目標(biāo)定位、資源環(huán)境、監(jiān)督管理與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)對(duì)實(shí)施效果產(chǎn)生影響。

一般而言，科技發(fā)展規(guī)劃常用的結(jié)構(gòu)模式和內(nèi)容要點(diǎn)如圖2 所示。

二、 發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)科技規(guī)劃簡(jiǎn)述及啟示

20 世紀(jì)90 年代，在世界范圍的科技與經(jīng)濟(jì)全球化浪潮背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家積極制定科技規(guī)劃或科技計(jì)劃，將爭(zhēng)奪科技制高點(diǎn)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。

1.發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)科技規(guī)劃簡(jiǎn)述

（1）日本。日本政府2016 年相繼公布《能源革新戰(zhàn)略2030》和《能源環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略2050》，劃定中長(zhǎng)期能源科技發(fā)展路線圖。

（2）英國(guó)。2018 年4 月，英國(guó)政府發(fā)布《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：人工智能領(lǐng)域行動(dòng)》政策文件，進(jìn)一步制定有關(guān)人工智能技術(shù)的具體行動(dòng)措施。

（3）歐盟。歐盟2018 年6 月正式提交下一個(gè)七年（2021—2027 年）科研資助框架計(jì)劃“地平線歐洲”，預(yù)計(jì)資助額度將達(dá)到1000 億歐元以上，重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)研究、創(chuàng)新和社會(huì)重大問(wèn)題，旨在提供基礎(chǔ)研究服務(wù)、解決社會(huì)發(fā)展和提升工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力面臨的問(wèn)題。歐盟委員會(huì)（European Commission）在2019 年2 月宣布設(shè)立創(chuàng)新基金，計(jì)劃在2020—2030 年投入超過(guò)100 億歐元，支持能源、建筑、運(yùn)輸、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等部門的低碳清潔技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新。

（4）美國(guó)。美國(guó)于2018 年發(fā)布《國(guó)家量子計(jì)劃法案》，啟動(dòng)為期10年，總投入12 億美元的“國(guó)家量子計(jì)劃”項(xiàng)目，以確保美國(guó)在量子信息科學(xué)及技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。2019 年2 月，美國(guó)人工智能計(jì)劃正式啟動(dòng)，旨在做人工智能領(lǐng)域的世界領(lǐng)導(dǎo)者。

（5）韓國(guó)。韓國(guó)在2019 年2 月發(fā)布《政府中長(zhǎng)期研發(fā)投入戰(zhàn)略（2019—2023 年）》，從宏觀視角指導(dǎo)韓國(guó)《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》的實(shí)施。

綜上可見，主要科技強(qiáng)國(guó)間的科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，競(jìng)相制定和實(shí)施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃，加緊前沿控制性科技領(lǐng)域方向布局，致力于鞏固自身優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的固有地位，搶占未來(lái)前沿科技領(lǐng)域戰(zhàn)略制高點(diǎn)，爭(zhēng)奪在新興科技領(lǐng)域和方向的主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，以期全面贏得國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2.啟示與建議

（1）啟示借鑒。建立高層次的科技計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，完善科技規(guī)劃決策、編制和實(shí)施的程序，針對(duì)不同類型科技計(jì)劃建立多種類的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，建立公開、公平和規(guī)范的評(píng)審管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科技規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整與修正。

（2）幾點(diǎn)建議。一是制定科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)的中長(zhǎng)期科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?？陀^科學(xué)評(píng)價(jià)我國(guó)科技發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，全面認(rèn)識(shí)科技強(qiáng)國(guó)的國(guó)家創(chuàng)新能力觀察維度，制定科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)的國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃，建設(shè)高端科技智庫(kù)有效支撐科技戰(zhàn)略決策。二是持續(xù)建設(shè)和完善最具活力的國(guó)家創(chuàng)新體系。強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，謀求創(chuàng)新引領(lǐng)，明確主要科技創(chuàng)新主體的功能和定位，建設(shè)開放共享的國(guó)家公共科技創(chuàng)新平臺(tái)體系，建設(shè)創(chuàng)新示范引領(lǐng)的區(qū)域創(chuàng)新高地。三是長(zhǎng)期穩(wěn)定支持基礎(chǔ)研究，大力建設(shè)世界科學(xué)強(qiáng)國(guó)。長(zhǎng)期穩(wěn)定支持基礎(chǔ)前沿探索性研究，支持建設(shè)新型基礎(chǔ)科學(xué)卓越創(chuàng)新研究機(jī)構(gòu)，推動(dòng)基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)與應(yīng)用研發(fā)機(jī)構(gòu)間的深度合作。四是大力支持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。組織產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)的協(xié)同攻關(guān)，大力支持潛在突破性顛覆性新技術(shù)研發(fā)。五是完善創(chuàng)新政策體系，建設(shè)活力迸發(fā)的創(chuàng)新生態(tài)。改革完善科技管理體制機(jī)制，穩(wěn)定增加科技創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入，建設(shè)遵循科技規(guī)律的、科學(xué)合理的分類評(píng)價(jià)體系，建設(shè)國(guó)際一流創(chuàng)新人才大量集聚的創(chuàng)新高地，加強(qiáng)與國(guó)際一流卓越創(chuàng)新研究機(jī)構(gòu)的良好科研合作，建設(shè)科學(xué)思想迸發(fā)的科學(xué)文化土壤。

表1 我國(guó)12 次中長(zhǎng)期科學(xué)技術(shù)規(guī)劃列表

三、我國(guó)科技規(guī)劃的制定與實(shí)施

新中國(guó)成立以來(lái)，根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，國(guó)家先后制定和頒布了12 次重大科技規(guī)劃（見表1），每一次重大科技規(guī)劃的制定都是在特定歷史背景下和黨中央的重大決策部署引領(lǐng)下完成的。

盡管不同時(shí)期的科技規(guī)劃目標(biāo)、組織、實(shí)施方式以及所起的作用都不同，但它們有共同點(diǎn)：一是具有凝聚力的理念和方向性的戰(zhàn)略思想，體現(xiàn)在規(guī)劃的方針上；二是具有激勵(lì)性而又適宜的目標(biāo)；對(duì)于環(huán)境、需求和實(shí)力的把握和認(rèn)識(shí)清晰到位；三是規(guī)劃都明確了系統(tǒng)的組織方式和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的具體實(shí)施方式。

四、對(duì)科技規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

1.前期研究是做好規(guī)劃的必要過(guò)程

規(guī)劃是對(duì)今后一段時(shí)期發(fā)展的把握，而事物的發(fā)展都是有客觀規(guī)律的。對(duì)客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)、了解、掌握，就需要開展前期研究?？萍家?guī)劃前期研究主要對(duì)科技發(fā)展的主體、客體、要素、環(huán)境、投入、產(chǎn)出和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)內(nèi)容進(jìn)行研究。

2.加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)

規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及面廣，從科技規(guī)劃到科技創(chuàng)新規(guī)劃，涉及領(lǐng)域越來(lái)越多。科技規(guī)劃編制涉及了科技主管部門、科技戰(zhàn)略研究單位、相關(guān)研究支撐單位、其他咨詢機(jī)構(gòu)與人員等，要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。

3.培養(yǎng)一支高素質(zhì)的研究隊(duì)伍

建立規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)多元化，引進(jìn)復(fù)合型人才，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，在實(shí)戰(zhàn)中積累經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)高素質(zhì)研究隊(duì)伍。

4.加強(qiáng)與領(lǐng)導(dǎo)層的溝通

加強(qiáng)與領(lǐng)導(dǎo)交流，領(lǐng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的意圖；及時(shí)提交階段性研究成果，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支撐；舉辦匯報(bào)會(huì)，讓領(lǐng)導(dǎo)參與規(guī)劃編制工作，及時(shí)取得指導(dǎo)性意見，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。舉辦論壇講座，如高層次論壇等，把思想傳播出去。

5.發(fā)揮專家作用

規(guī)劃涉及專業(yè)領(lǐng)域眾多，如技術(shù)領(lǐng)域、社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域、科技管理領(lǐng)域、規(guī)劃領(lǐng)域等，必須要有專家介入。要善于歸納和提煉專家的意見，避免專家使用中的問(wèn)題，側(cè)重于邀請(qǐng)更加宏觀、戰(zhàn)略性的專家。