劉 聰，曲國麗，楊 英

(1.吉林大學(xué) 東北亞研究院，吉林 長春 130012; 2.東北電力大學(xué)，吉林 吉林 132012;3.中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽 合肥 230026)

一、政府與NGO“合作伙伴”關(guān)系理論研究綜述

19世紀(jì)70年代，美國最早提出NGO與政府合作伙伴關(guān)系一詞。而較早對此問題開展研究的學(xué)者是R.Kramer(1981)、Lester M .Salamon(1987)和B.Gidron(1992)等。他們的研究表明，政府與NGO的相處模式可劃分為四種：政府支配模式、第三部門支配模式、兩者并存模式以及合作模式。[1]迄今為止，研究政府與NGO關(guān)系有代表性的成果主要有：Lyons(1995)、Salamon和Coston (1998)、Adil Najam(2000)、Ryan (2003)以及Ryan,Neal F.，F(xiàn)urneaux,Craig W.，Lewis和Dianne S.(2006)(見表1)。

表1 政府與NGO關(guān)系代表性研究成果表

在對政府與NGO關(guān)系的研究中，Lyons(1995)[2]提出政府和NGO的五種模式相處：投標(biāo)式競爭模式、保證人融資模式、從屬模式、經(jīng)紀(jì)模式以及政府慈善模式；Jelmifer M.Coston(1998)[3]在年薩拉蒙(1987)(lester M .Salamon)教授研究的基礎(chǔ)上提出了政府與NGO的八種關(guān)系模型：抑制、對抗、競爭、合約、第三政府、合作、互補(bǔ)、合產(chǎn)。劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)：一是是否接受制度多元主義；二是相對權(quán)力的不對稱性；三是二者關(guān)系的正式與否；四是政府與NGO之間的聯(lián)系； Adil Najam(2000)[4]根據(jù)政府與NGO對“追求的目標(biāo)”與“采取的手段”的異同,建立了政府與NGO關(guān)系的“4C”模型：把政府與NGO的關(guān)系分為合作(Cooperation)、互補(bǔ)、吸納、對抗； Brown和Ryan (2003) 把政府與NGO的關(guān)系分為寬容、合作、政府延伸和辯護(hù)四種；Ryan, Neal F.，F(xiàn)urneaux, Craig W. 和Lewis, Dianne S. (2006)[5]在其他政府與NGO關(guān)系模型綜述的基礎(chǔ)上提出了一種新的“政府與NGO六種關(guān)系類型模型”，把政府與NGO的關(guān)系分為六種：蔑視、爭執(zhí)、寬容、契約、合作、協(xié)調(diào)。劃分的標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)：一是權(quán)力分化程度的高與低；二是目標(biāo)一致性的強(qiáng)與弱；三是價(jià)值觀的對立與統(tǒng)一。

通過對代表性研究成果的梳理，我們發(fā)現(xiàn)，盡管不同學(xué)者對政府與NGO關(guān)系的劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，建立的關(guān)系模型各異，但是都認(rèn)為合作伙伴關(guān)系是最主要類型之一，并且主張構(gòu)建政府與NGO的合作伙伴關(guān)系，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策導(dǎo)向和操作性等多個(gè)角度論述合作伙伴關(guān)系的積極意義。

二、政府與NGO“合作伙伴”關(guān)系形成條件分析

從對代表性研究成果的文獻(xiàn)分析可以看出，對政府與NGO關(guān)系類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要有是否接受制度多元主義、相對權(quán)力的不對稱性、關(guān)系的正式與否、政府與NGO之間的聯(lián)系(Coston，1998)、權(quán)力分化程度的高與低、目標(biāo)一致性的強(qiáng)與弱、價(jià)值觀的對立與統(tǒng)一(Ryan等，2006)、政府與NGO目的與手段的相似性(Adil Najam，2000)等等，其中具有一致性的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以概括為政府與NGO的力量博弈。這種動(dòng)態(tài)的博弈過程形成如下關(guān)系模式(圖1)。

圖1 政府與NGO力量博弈與二者關(guān)系形成

從圖1可以看出，當(dāng)政府處于強(qiáng)勢地位，包括專制型政治文化、對資源處于壟斷地位等，而NGO力量較弱的時(shí)候，則形成政府“抑制”、 “蔑視”NGO的關(guān)系；當(dāng)政府與NGO力量都較為強(qiáng)大的時(shí)候，二者則容易形成“對抗”、爭執(zhí)、“競爭”、辯護(hù)以及相互吸納型關(guān)系；當(dāng)NGO正處于發(fā)展階段，而政府也愿意主動(dòng)讓渡部分公共權(quán)力的情況下，二者關(guān)系則可能表現(xiàn)為合約、寬容、互補(bǔ)以及第三政府；只有當(dāng)公民社會(huì)發(fā)展成熟，NGO力量強(qiáng)大，政府從權(quán)力型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，主動(dòng)讓渡盡可能多的公共權(quán)力，形成“小政府大社會(huì)”的發(fā)展模式，二者才會(huì)形成合作、合產(chǎn)、伙伴以及協(xié)調(diào)的關(guān)系。

達(dá)到了這個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)就意味著在一定程度上滿足了劃定的關(guān)系類型的條件。據(jù)此推導(dǎo)，政府與NGO之間若想形成“合作伙伴”關(guān)系，則至少需要滿足政府讓渡公共權(quán)力、公民社會(huì)成熟和NGO形成規(guī)模力量三個(gè)主要條件。

(一)政府產(chǎn)生公共權(quán)力的讓渡需求

政府與NGO形成伙伴關(guān)系的首要條件是政府有讓渡部分公共權(quán)力的需求。因?yàn)檎幱趪覚?quán)力核心的先天優(yōu)勢，在與NGO關(guān)系構(gòu)建上往往處于主導(dǎo)地位。所以能否與NGO形成伙伴關(guān)系，政府的主觀態(tài)度和客觀需求就顯得尤為重要。具體包含兩層含義：一是政府在主觀上接受制度多元化。這樣政府才會(huì)尊重NGO，認(rèn)為它是一個(gè)合理的存在，從而尊重它的權(quán)益訴求，讓渡部分公共權(quán)力。但是由于各國的歷史經(jīng)歷、政治文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)發(fā)展程度的不同，甚至是領(lǐng)導(dǎo)者人格的差異，導(dǎo)致政府對制度多元化的接受程度不同。從全球范圍來看，那些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較高，政治制度相對民主、領(lǐng)導(dǎo)者勇于改革創(chuàng)新的國家，接受制度多元化的程度相對較高，政府與NGO的關(guān)系也更偏向于合作伙伴類型，比如歐盟國家、美國、韓國等。二是政府在客觀能力上承認(rèn)自身能力不足，承認(rèn)存在“政府失靈”。這樣政府才能擺脫優(yōu)越感，以平等的心態(tài)，甘愿讓渡部分公共權(quán)力，接受NGO來彌補(bǔ)自身的失靈和不足。20世紀(jì)70年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德提出的“政府失靈”理論認(rèn)為：政府雖然可以通過行政手段調(diào)節(jié)市場機(jī)制帶來的不公平，但由于公共服務(wù)受眾的異質(zhì)性和多元化需求，政府通過廣普的政策方式很難滿足公眾的個(gè)性化需求，也難免遺漏政策之外的公眾需求，尤其在自然災(zāi)害等突發(fā)狀況下，更顯政府公共服務(wù)的單一和不足。不同國家都在不同程度地面對著這種“政府失靈”的情況，存在著讓渡公共權(quán)力的需求，而能夠接受和正視這種需求的國家，政府與NGO的關(guān)系則多屬于合作伙伴關(guān)系，典型代表是美國。

(二)NGO的發(fā)展與繁榮

當(dāng)政府愿意讓渡部分公共權(quán)力的時(shí)候，NGO需要有能力承接這種權(quán)力。因此NGO自身發(fā)展水平高低以及整個(gè)行業(yè)的成熟和繁榮程度也是形成政府與NGO伙伴關(guān)系的重要條件。我國在推行政府向NGO購買服務(wù)的實(shí)踐中就曾出現(xiàn)這樣的尷尬：某市政府響應(yīng)國家社會(huì)管理體制創(chuàng)新的號召，推出了政府向NGO購買家庭綜合服務(wù)的政策規(guī)定，要求承接服務(wù)的機(jī)構(gòu)必須是專業(yè)社工類NGO。但當(dāng)時(shí)需要尋求NGO合作的家庭綜合服務(wù)中心有132家，而專業(yè)社工類NGO只有20多家，且專業(yè)性不足，由于嚴(yán)重“供不應(yīng)求”，無法開展政府與NGO的合作。[6]

這個(gè)條件的滿足包括兩方面含義：一方面是質(zhì)量上的要求，即NGO要有較高的專業(yè)化水平。至少要超過政府部門直接提供公共服務(wù)的專業(yè)能力，超過政府隸屬部門提供公共服務(wù)的專業(yè)能力，如我國的事業(yè)單位。只有這樣，政府才會(huì)選擇將公共權(quán)力讓渡給NGO；也只有這樣，NGO提供公共服務(wù)才會(huì)得到公眾的認(rèn)可，公眾才會(huì)支持NGO行業(yè)的發(fā)展，才會(huì)鼓勵(lì)政府將公共服務(wù)讓渡給NGO，從而推進(jìn)政府與NGO之間的合作伙伴關(guān)系。另一方面是數(shù)量上的要求，即NGO的數(shù)量要形成規(guī)模。只有數(shù)量充足才有可能實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)優(yōu)勝劣汰的選擇，形成行業(yè)的良性競爭和繁榮發(fā)展；只有數(shù)量充足才會(huì)盡可能滿足日益擴(kuò)大規(guī)模的公共服務(wù)需求。

(三)公民意識的覺醒與普及

公民意識是NGO賴以生存和發(fā)展的土壤，也是政府讓渡部分公共權(quán)力的催化劑，因此公民意識的普及是政府與NGO合作伙伴關(guān)系形成的必要條件。這個(gè)條件的滿足至少需要做到以下幾個(gè)方面：一是社團(tuán)意識的形成。只有形成社團(tuán)意識，人們才會(huì)有意識地主動(dòng)創(chuàng)建NGO,并且積極參與NGO的活動(dòng)，才會(huì)帶來NGO的發(fā)展和繁榮，也會(huì)自然地建立起對NGO的信任。這種信任源于參與和了解。法國政治思想家托克維爾在《論美國的民主》一書中闡述了美國NGO的繁榮與美國人強(qiáng)烈的社團(tuán)精神是密不可分的。二是捐贈(zèng)習(xí)慣和志愿精神的培養(yǎng)。真正的公民意識不僅是權(quán)力意識，還包括責(zé)任意識。當(dāng)民眾在注重維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，也能意識到每個(gè)人對社會(huì)的責(zé)任，愿意奉獻(xiàn)自己的金錢和時(shí)間來服務(wù)公眾，來幫助弱勢群體，那么NGO就有了得以滋養(yǎng)的血液——民眾捐贈(zèng)的財(cái)物和志愿勞動(dòng)。所以捐贈(zèng)習(xí)慣和志愿精神不僅是公民意識的重要體現(xiàn)，更是NGO賴以生存和發(fā)展的必要條件。三是監(jiān)督與問責(zé)意識的養(yǎng)成。美國的愛德華·希爾頓認(rèn)為，公民意識既是一種主人翁態(tài)度，也是一種參與行為模式。只有公眾以一種主人翁的心態(tài)并采取實(shí)際的問責(zé)行動(dòng)(而不是旁觀者)來監(jiān)督政府與NGO的關(guān)系，才能促進(jìn)二者以公共利益為最終目標(biāo)達(dá)成合作共識。另外，公民社會(huì)也被稱之為市民社會(huì)，它在《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中的解釋是：“國家控制之外的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)安排、規(guī)則、制度?！惫裆鐣?huì)發(fā)育越成熟，對國家的需求就越小，也就是說NGO對政府的依賴性也會(huì)越小，這種依賴性的減小為政府與NGO合作伙伴的建立創(chuàng)造了客觀條件；反之，如果公民社會(huì)發(fā)育不成熟，NGO對政府的力量就相對較弱，增強(qiáng)了NGO對政府的依賴性，也就失去了平等合作的基礎(chǔ)。[7]因此，公民意識的覺醒與普及是影響NGO與政府合作伙伴關(guān)系能否建立的重要條件。

三、我國國情與“合作伙伴”關(guān)系形成條件的差距

參照政府與NGO合作伙伴關(guān)系的三方面主要形成條件，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)以下差距。

(一)事業(yè)單位的替代效應(yīng)導(dǎo)致政府向NGO讓渡公共權(quán)力需求不足

根據(jù)伯頓·韋斯布羅德的“政府失靈”理論分析，我國政府當(dāng)然也不可避免地存在政府失靈的情況，也就存在讓渡公共權(quán)力的需求。但是與其他國家不同的是，我國有一類特殊的組織能夠部分地滿足這種公共權(quán)力的讓渡需求——事業(yè)單位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，事業(yè)單位幾乎包攬了除政府之外的全部公共服務(wù)職能，即使現(xiàn)在，事業(yè)單位也是政府授權(quán)的公共服務(wù)職能的主要承載組織。于是，事業(yè)單位在很大程度上替代了NGO，獲取了政府讓渡的大部分公共權(quán)力。一方面因?yàn)槭聵I(yè)單位與政府組織先天的“姻親”關(guān)系，在人事、財(cái)務(wù)等方面有著千絲萬縷的聯(lián)系，事業(yè)單位可以輕而易舉地獲得政府讓渡的公共權(quán)力；另一方面，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)型的單一結(jié)構(gòu)，這使得NGO更加不容易分得政府讓渡的公共權(quán)力。因此我國建立政府與NGO的合作伙伴關(guān)系的第一個(gè)條件——政府有向NGO讓渡公共權(quán)力的需求，由于事業(yè)單位的替代效應(yīng)而很難得到滿足。

(二)NGO發(fā)展質(zhì)量不足、數(shù)量“虛脹”

我國NGO發(fā)展還處于初級階段，純粹的民間NGO數(shù)量較少且專業(yè)水平不足。根據(jù)中國民政部社會(huì)組織管理局2019年數(shù)據(jù)顯示，迄今為止，我國的社會(huì)組織總數(shù)為83.6292萬個(gè)，而且大多數(shù)NGO存在著質(zhì)量不高、專業(yè)化程度不足的問題。NGO的公益性屬性決定了NGO的主要收入來源是社會(huì)捐贈(zèng)，而社會(huì)捐贈(zèng)存在著不穩(wěn)定性，無法提供優(yōu)厚的待遇，不能吸引專業(yè)人才，一些服務(wù)只能由業(yè)余人才來做，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量降低，更難以籌集資金，從而形成一種惡性循環(huán)。據(jù)調(diào)查，重慶市NGO就業(yè)人員以政府部門離退休人員為主，他們年齡大多在50歲以上。受以往工作經(jīng)驗(yàn)的影響，他們在開展工作時(shí)帶有強(qiáng)烈的行政風(fēng)格，在處理專業(yè)問題時(shí)缺乏專業(yè)素養(yǎng)以及必要的職業(yè)技能，因此難以勝任。廣州市政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)踐中遇到的尷尬局面是這個(gè)問題的典型體現(xiàn)：廣州市政府在購買政府服務(wù)方面的投入很大，但是由于廣州市政府有政策規(guī)定：只有專業(yè)社工類組織才可以承接政府購買服務(wù)。而符合這個(gè)條件的NGO組織只有20幾家。為了達(dá)到承接政府購買服務(wù)的要求，廣州市政府出臺刺激政策，一時(shí)間NGO數(shù)量激增，由20多家增加到200多家，但是實(shí)際的專業(yè)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。[8]為了維持生存，獲得政府資助，就必須迎合政府需求，NGO往往演化為去志愿化、去專業(yè)化，最后形成政府組織外形化的NGO，實(shí)際上就是“類事業(yè)單位”，完全背離了NGO的民間屬性。雖然數(shù)量上增加了，但這樣政策性刺激的NGO數(shù)量增長，并不是真正的NGO發(fā)展，正如中山大學(xué)岳經(jīng)綸教授所言：“這種NGO數(shù)量的繁榮并未給競爭積累更多正能量”。

(三)公民意識體現(xiàn)為權(quán)利意識覺醒、責(zé)任意識不足

我們正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類矛盾呈現(xiàn)集中突發(fā)態(tài)勢，對公共服務(wù)的需求劇增并且質(zhì)量要求也在提高，多樣化的需求也愈發(fā)明顯，而對公共服務(wù)的供給卻明顯不足，公共資源配置也存在嚴(yán)重的不均衡問題。由此引發(fā)各個(gè)方面的群眾維權(quán)浪潮，比如對“劣質(zhì)奶粉”、“地溝油”、“轉(zhuǎn)基因食品”的聲討，對周久耕“天價(jià)煙”、楊達(dá)才“天價(jià)表”、慈善會(huì)“天價(jià)餐”的爆料，對“拐賣兒童”的人肉搜索等等。人們通過網(wǎng)絡(luò)微博等社會(huì)媒體展開轟轟烈烈的全面維權(quán)運(yùn)動(dòng)。但與此同時(shí)，與權(quán)利相伴隨的是義務(wù)。人們在積極維護(hù)自身權(quán)利的同時(shí)，對社會(huì)的責(zé)任意識則相對薄弱。人們抱怨公共服務(wù)資源不足、NGO的專業(yè)性不夠，但真正志愿投身到NGO之中，貢獻(xiàn)財(cái)務(wù)和勞動(dòng)的比例卻很少；人們抱怨慈善捐款不透明，但真正身體力行地履行民眾監(jiān)督責(zé)任的人卻很少。這是由于我國的政府主導(dǎo)型的社會(huì)結(jié)構(gòu)造成人民對政府習(xí)慣性的依賴，從而造成公民意識薄弱的局面。在責(zé)任面前，大多數(shù)人選擇了觀望和抱怨。

四、當(dāng)前條件下我國政府與NGO的可行關(guān)系模式設(shè)計(jì)

由上述分析可知，政府與NGO的合作伙伴關(guān)系并不適合我國當(dāng)前的具體情況。我國的實(shí)踐已經(jīng)證明，在條件不成熟的情況下，強(qiáng)制推行政府與NGO的合作伙伴關(guān)系的結(jié)果只能是“類事業(yè)單位規(guī)模的擴(kuò)充”，造成NGO發(fā)展偏離民間屬性和原有宗旨，也與我國行政改革和社會(huì)改革的方向背道而馳。

根據(jù)圖1所示政府與NGO力量博弈與二者關(guān)系形成分析，我國當(dāng)前NGO力量薄弱，政府強(qiáng)勢但已呈現(xiàn)出讓渡部分公共權(quán)力的傾向，正處于關(guān)系類型Ⅱ向關(guān)系類型Ⅲ過渡的階段。因此合約、寬容、互補(bǔ)以及第三政府的關(guān)系模式是與我國當(dāng)前國情較為接近的關(guān)系模式選擇。具體的關(guān)系處理模式設(shè)計(jì)如圖2。

圖2 當(dāng)前條件下我國政府與NGO關(guān)系模式圖

(一)用正式規(guī)則總體明確政府與NGO的基本關(guān)系準(zhǔn)則

需要將政府與NGO的行為要求透明化，如政府的支持、管制、參與程度限度在哪里，NGO的行為底線是什么。這樣，二者才能有明確的行為參照標(biāo)準(zhǔn)，坦誠合作。在這個(gè)問題上，西方一些國家已經(jīng)有了合理的應(yīng)對政策，如英國首相布萊爾在1998年簽署并發(fā)布了“政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議(COMPACT)”，協(xié)議明確規(guī)定了政府與NGO的合作方式及限定條件。2001年，加拿大政府基于同樣目的簽訂《協(xié)議》，又于2003年以“獨(dú)立、相互依存、對話、合作與協(xié)作”為指導(dǎo)原則簽訂了《良好實(shí)踐準(zhǔn)則》，用以規(guī)范政府與NGO的行為，以便在更為實(shí)際的層面開展合作。英國、美國、加拿大等國家用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們：處理政府與NGO的關(guān)系要“面對敏感，限制底線，求同存異，開展合作”，其結(jié)果是能收到“1+1>2”的社會(huì)效果。因此，我國也可以考慮用正式規(guī)制(政府及其部門制定的具有一定法律效力的的法律、法規(guī)以及原則、方法)明確政府與NGO的基本關(guān)系——合約、寬容、互補(bǔ)以及第三政府的關(guān)系，并且規(guī)定雙方的基本行為原則，比如政府干預(yù)的限制、NGO的行為邊界等等。

(二)用八項(xiàng)規(guī)制分別支撐政府與NGO的基本關(guān)系

在總體明確政府與NGO基本關(guān)系模式以及相處原則的前提下，還需要具體的規(guī)制體系對二者關(guān)系進(jìn)行規(guī)范?？蓮陌藗€(gè)方面建立規(guī)制來支撐政府與NGO的基本關(guān)系：一是建立政府對NGO的法律保障規(guī)制。相對在處于權(quán)力核心的政府部門來說，NGO常常處于被動(dòng)的弱勢地位，若想根本保障NGO與政府部門的相對平等地位，把平等的關(guān)系和地位寫入法律是基本的方式，也能一定程度避免政策不穩(wěn)定對二者關(guān)系的影響。例如菲律賓在憲法中已經(jīng)明確說明政府與NGO是合作伙伴關(guān)系而非隸屬關(guān)系。二是建立政府對NGO的活動(dòng)禁止規(guī)制。雖然在總體規(guī)制中已經(jīng)對政府與NGO雙方的行為原則進(jìn)行了限定，但是為了最大程度地減少政府支持NGO的后顧之憂，可以制定具體規(guī)制明確限定NGO不被政府所允許的活動(dòng)，比如禁止暴力恐怖活動(dòng)等，這樣可以增加政府對NGO的信任，也是處理好二者關(guān)系的關(guān)鍵要素。三是建立政府對NGO的獨(dú)立性保障規(guī)制。必須保證NGO的獨(dú)立性，否則NGO就不是真正的NGO，一切關(guān)系、規(guī)制都失去了意義。獨(dú)立性規(guī)制至少需要做到NGO的人事獨(dú)立，管理獨(dú)立，財(cái)務(wù)獨(dú)立。四是建立政府對NGO的政策限制消除規(guī)制。在通過對NGO總體原則限制、具體的禁止活動(dòng)限制之后，除此之外的對NGO的政策限制應(yīng)盡可能消除。首當(dāng)其沖的是準(zhǔn)入制度的限制，取消“擔(dān)保人”制度，比如可以借鑒上海工商施行“非禁不止”的核定式準(zhǔn)入制度。五是建立政府對NGO的資金支持規(guī)制。我國絕大多數(shù)NGO都面臨資金困境的生存危機(jī)。一方面由于公民意識尚且薄弱，導(dǎo)致NGO缺乏民間資金注入；另一方面政府資助規(guī)模有限且方式、程序不規(guī)范，甚至直接導(dǎo)致NGO民間屬性和設(shè)立宗旨的改變。我國政府的當(dāng)務(wù)之急是建立一種合理的資金支持規(guī)制，既要有利于NGO的穩(wěn)定，又不影響NGO的獨(dú)立性。六是建立政府對NGO的孵化支持規(guī)制。我國NGO還處于初級發(fā)展階段，數(shù)量有限，質(zhì)量不足，迫切需要政府的扶持和鼓勵(lì)，不僅是資金上的支持，還需要人才、場地、管理以及運(yùn)營上的指導(dǎo)。建立NGO孵化規(guī)制是必要且可行的選擇。但前提仍然是保護(hù)NGO的民間性、獨(dú)立性，培養(yǎng)NGO的自立性，而不是以完成上級指標(biāo)為目的的設(shè)立式的、類事業(yè)單位式的迅速擴(kuò)充，形成“兩塊牌子，一班人馬”、“接人掛靠”的虛擬孵化。七是建立政府對NGO的公平競爭保障規(guī)制。若要實(shí)現(xiàn)政府與NGO的高效合作，達(dá)到雙贏的效果，就必須保障NGO之間的公平競爭，尤其是在爭取政府資金支持時(shí)的公平競爭環(huán)境，包括建立利益相關(guān)者競爭回避規(guī)制，尤其是事業(yè)單位的競爭回避機(jī)制。因?yàn)槭聵I(yè)單位常與政府部門有天然的“姻親”關(guān)系，這種做法也有利于推進(jìn)NGO對事業(yè)單位的功能替代，為事業(yè)單位改革奠定基礎(chǔ)。八是建立政府與NGO關(guān)系的第三方監(jiān)督與評估規(guī)制。設(shè)立民間第三方監(jiān)督和評估NGO，負(fù)責(zé)日常監(jiān)督二者關(guān)系是否符合正式規(guī)制的規(guī)定并有訴訟權(quán)利。當(dāng)政府與NGO的關(guān)系偏離基本關(guān)系總體規(guī)制或者某一具體規(guī)制時(shí)，可向第三方申請仲裁或調(diào)解。

(三)用具體合同保障落實(shí)政府與NGO的基本關(guān)系

為了保證在具體實(shí)踐中落實(shí)政府與NGO的基本關(guān)系，可以采取簽訂合同的方式規(guī)定甲方乙方的權(quán)利義務(wù)以及注意事項(xiàng)。合同的擬定以正式規(guī)制中基本關(guān)系和原則為準(zhǔn)繩，同時(shí)也要體現(xiàn)八項(xiàng)具體規(guī)制的內(nèi)容和要求。根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長薛瀾教授對速度型發(fā)展和規(guī)制型發(fā)展的區(qū)別分析，本文所設(shè)計(jì)的政府與NGO的關(guān)系模型屬于規(guī)制型發(fā)展模式，因此難以避免會(huì)出現(xiàn)在規(guī)制執(zhí)行過程中的“中央—地方政策效應(yīng)”。也就是說，總的規(guī)制在具體的執(zhí)行過程中有被衰減、扭曲和縮小的傾向。西方規(guī)制型發(fā)展模式國家也面臨著這樣的問題，被稱之為“race to the bottom(沖向底線)”。因此,為了減輕這一規(guī)制模式的弊端，在具體實(shí)踐中擬定合同來保障二者關(guān)系與基本準(zhǔn)則的一致性還是很有必要的。