馬宇穎 丁 勝 任雨晴 王 宇

（南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 江蘇南京210037）

目前，我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)有利于提高土地資源利用率，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向集約化發(fā)展的重要組成部分。由2016年第三次土地普查數(shù)據(jù)可發(fā)現(xiàn)，我國西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率遠低于全國平均水平。如何有效引導西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)成為了廣大學者的研究課題。通過研究美國、日本、法國、俄羅斯、德國、英國等國的土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)較成功國家的一個共性就是充分尊重農(nóng)民的意愿，并結(jié)合國家經(jīng)濟和社會發(fā)展需要制定合理的土地流轉(zhuǎn)引導政策［1］；通過計劃行為理論發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶的意愿對流轉(zhuǎn)行為具有決定性作用，而農(nóng)戶的意愿又受到外在環(huán)境因素的影響［2］；通過分析了甘肅省丹陽土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)技推廣中的利用優(yōu)勢［3］。通過定量分析，發(fā)現(xiàn)我國存在嚴重的農(nóng)地資源錯配現(xiàn)象［4］。因此，可充分利用政府的引導職能，制定土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)政策，改善甘肅省土地流轉(zhuǎn)共性問題，有利于甘肅省農(nóng)業(yè)發(fā)展。本文利用比較分析法、趨勢分析法、結(jié)構(gòu)分析法定量分析甘肅省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，旨在分析影響甘肅省土地流轉(zhuǎn)的因素，以期為相關(guān)部門提供決策參考。

1 甘肅省土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.1 甘肅省農(nóng)業(yè)規(guī)?，F(xiàn)狀

我國土地流轉(zhuǎn)具有較大的地域差異，西部地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、效率等方面均落后于全國平均水平。甘肅是西部地區(qū)農(nóng)業(yè)的重要支柱，由表1數(shù)據(jù)計算可知甘肅農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶占全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的2.14%，甘肅規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶占全國規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的0.90%，甘肅農(nóng)民專業(yè)合作社占全國農(nóng)民專業(yè)合作社的2.60%，說明甘肅省的農(nóng)業(yè)規(guī)模的發(fā)展刻不容緩。

表1 甘肅省與全國農(nóng)業(yè)規(guī)模的比較分析

1.2 甘肅省土地規(guī)模與流轉(zhuǎn)方向現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與流轉(zhuǎn)方向是衡量土地流轉(zhuǎn)效率的重要指標。根據(jù)甘肅省農(nóng)牧廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，利用趨勢分析法與結(jié)構(gòu)分析法進行定量分析。甘肅省流轉(zhuǎn)土地在3.33 hm2以上的規(guī)模經(jīng)營面積從2014 年1 186.6 7 hm2到2016 年1 768.13 hm2，共增長了49.00%。說明近年甘肅省政府比較重視土地流轉(zhuǎn)問題，具有較大的發(fā)展空間。

如表2 所示，自2014 年至2016 年規(guī)模在33.33 hm2以上的土地流轉(zhuǎn)面積的累計值占總流轉(zhuǎn)規(guī)模的比例為13.85%、11.70%、12.05%，而規(guī)模在66.67 hm2以上的土地流轉(zhuǎn)面積的累計值占總流轉(zhuǎn)規(guī)模的比例從5.06%下降至4.66%。說明甘肅省大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)面積累計值占總流轉(zhuǎn)規(guī)模比例有下降趨勢，甘肅新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展緩慢，土地流轉(zhuǎn)多發(fā)生在散戶之間。

表3是對甘肅土地流轉(zhuǎn)方向的數(shù)據(jù)整理。數(shù)據(jù)顯示，2014～2016 年，每年都有48%以上的土地依舊流至農(nóng)戶手中。由此可見，甘肅省土地流入新型農(nóng)業(yè)主體的規(guī)模增長緩慢，甘肅省新型農(nóng)業(yè)主體隊伍發(fā)展緩慢。

1.3 基于結(jié)構(gòu)分析法甘肅省土地流轉(zhuǎn)方式現(xiàn)狀分析

由表4 可見，甘肅省土地流轉(zhuǎn)方式單一，轉(zhuǎn)包、出租、互換仍為主要流轉(zhuǎn)方式，創(chuàng)新型流轉(zhuǎn)方式，如股份合作規(guī)模占總流轉(zhuǎn)規(guī)模的比例不高，說明當?shù)卣谝龑恋亓鬓D(zhuǎn)過程中創(chuàng)新性不足。

表2 2014～2016年甘肅省經(jīng)營單位土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

2 影響甘肅土地流轉(zhuǎn)的因素

2.1 甘肅省培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策漏洞

新型農(nóng)業(yè)主體是土地流轉(zhuǎn)市場的主導者，是農(nóng)業(yè)向適度規(guī)?；?jīng)營發(fā)展的中堅力量。因此，完善新型農(nóng)業(yè)主體培育對引導土地有效流轉(zhuǎn)具有重大意義。

2.1.1 政策偏向培育農(nóng)業(yè)合作社，合作社缺乏凝聚力

由于甘肅新型農(nóng)業(yè)主體隊伍主要由農(nóng)業(yè)合作社構(gòu)成，甘肅省現(xiàn)行相關(guān)政策主要是培育農(nóng)業(yè)合作社，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，但大多政策只停留在宣傳層面，在提高合作社內(nèi)部凝聚力方面，主要是鼓勵合作社“對內(nèi)抓服務，對外講效益”。具體措施是盈余返還，提高農(nóng)產(chǎn)品售價。然而，提高農(nóng)戶收入雖可以顯著促進土地轉(zhuǎn)入的積極性，對培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有積極影響，但盈余返還受限于利潤總額，農(nóng)產(chǎn)品售價受限于市場供求關(guān)系，均無法在獲利上擁有質(zhì)的飛躍。而合作社內(nèi)部缺乏凝聚力根源在于土地產(chǎn)權(quán)模糊，不能共擔風險。因此，平衡合作社成員權(quán)責利是解決合作社缺乏凝聚力的首要任務。

2.1.2 個體利益的不對稱性，很難讓決策始終趨向利益最大化

為了提高農(nóng)民參與合作社的積極性，相關(guān)政策過分強調(diào)“人人平等，農(nóng)民抱團共決策”。雖然給每個農(nóng)民都分配決策權(quán)會提高農(nóng)民加入合作社的積極性，但是一個經(jīng)營主體的決策層必須是由具備管理才能的少部分人構(gòu)成的。農(nóng)民大多文化水平較低，不具備為一個具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體做出科學決策的能力。同時，讓經(jīng)營主體中的所有人參與決策，由于個體利益的不對稱性，很難讓決策始終趨向利益最大化。由此說明，這項政策反而不利于甘肅省農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展。

2.1.3 缺乏鑒別合作社運營發(fā)展的規(guī)范標準

對“空殼社”的清理工作缺乏健全的鑒別-清查-反饋機制。近年，甘肅省多次在省內(nèi)各市開展《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》宣講活動。并且，全力打造市、縣、鄉(xiāng)三級合作社輔導員隊伍。通過調(diào)查統(tǒng)計合作社的運營情況，將一部分未規(guī)范運營的合作社幫助其啟動運營、規(guī)范提升，剩下的無法運營者則被列入注銷清理名單。那么，由于缺乏鑒別合作社是否擁有運營發(fā)展條件的規(guī)范標準（明確違法連續(xù)兩年未經(jīng)營的除外），使得許多“關(guān)系戶”可從中獲利。以今年甘肅省天水市的調(diào)查數(shù)據(jù)為例，未運營合作社共795家，而被列入注銷清理名單的只有101家。

2.2 農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的積極性不高

2014～2016 年每年的土地流轉(zhuǎn)有一半以上為土地經(jīng)營權(quán)的租賃交易，說明相關(guān)農(nóng)民并沒有在實質(zhì)上完全放棄土地經(jīng)營權(quán)。而且，甘肅省土地租賃多以一季度為時限的短期交易，兩年以上的租賃交易只占少數(shù)［5］。由此可見，甘肅省農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的積極性不高。原因有二：一是現(xiàn)階段甘肅省對流轉(zhuǎn)后的土地使用情況、生態(tài)環(huán)境還沒有系統(tǒng)的監(jiān)督機制。這導致租出去后的土地的復耕條件得不到有效保障，由此，甘肅省的農(nóng)戶大多選擇短期租賃，以此來降低風險；二是缺乏甘肅省土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，僅管政府正在著力打造縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務站，但處于起步階段，成效甚微［6］。土地信息的開放程度影響著土地流轉(zhuǎn)市場上需求與供給的有效銜接程度。如果土地相關(guān)信息開放程度低，會因為信息閉塞而使有土地交易需求者的選擇余地變小，大大降低了土地流轉(zhuǎn)率。同時，土地信息開放程度低易造成產(chǎn)權(quán)不明，從而產(chǎn)生投機行為，增加土地糾紛。

2.3 土地流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新型不足

盡管我國在土地流轉(zhuǎn)方面已實行“三權(quán)分置”，將股份制與土地承包責任制有機結(jié)合。但在甘肅省實際土地流轉(zhuǎn)市場上，入股的流轉(zhuǎn)形式依然只是少數(shù)人的選擇，甘肅省的土地流轉(zhuǎn)方式始終停留在出租、轉(zhuǎn)包等傳統(tǒng)方式上。事實上，土地流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新也絕不局限于入股合作。如成都建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，讓土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化，流轉(zhuǎn)工作專業(yè)化、體系化。浙江嘉興實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兩分兩換，以房產(chǎn)和其他社會保障完善了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后的社會保障機制，大大提高了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。這些典型示范都是在不改變土地所有制的基礎(chǔ)上，對流轉(zhuǎn)方式進行創(chuàng)新，借助政府的公信力，促進土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)?？梢姡拭C省提升創(chuàng)新力，制定適合自身實際情況的土地流轉(zhuǎn)方式是當務之急。

3 建議

3.1 完善產(chǎn)權(quán)制度，積極發(fā)展新型農(nóng)業(yè)主體

甘肅省應完善產(chǎn)權(quán)制度，積極發(fā)展新型農(nóng)業(yè)主體。通過明晰產(chǎn)權(quán)邊界，賦予土地使用者更明確的權(quán)利與責任，讓新型農(nóng)業(yè)主體更好的發(fā)揮資金與規(guī)模優(yōu)勢。在重點培育農(nóng)業(yè)合作社的同時，積極引導農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)主體的發(fā)展。

3.2 政府引導建立電子信息平臺，提高土地信息開放程度

首先，政府引導建立電子信息平臺，提高土地信息開放程度。以互聯(lián)網(wǎng)的形式充分發(fā)揮已建立的土地流轉(zhuǎn)服務站的相關(guān)職能。同時，提高農(nóng)戶對相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易服務機構(gòu)的認知度也會引導他們選擇場內(nèi)交易［7］。

3.3 加大政府資本投入，完善農(nóng)戶社保體制

資本投入是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵因素，其中政府投入是資本投入的重要組成部分［8］。政府應注重投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策，完善農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后的社會保障機制。一方面，加強對租出后的土地使用情況的監(jiān)督，嚴懲生態(tài)破壞的農(nóng)業(yè)行為，切實保障土地的復耕條件。另一方面，則是完善對完全流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶的后續(xù)生活保障機制，重點解決其就業(yè)與住房問題。

3.4 創(chuàng)新優(yōu)化甘肅省土地流轉(zhuǎn)方式

加大對股份合作土地流轉(zhuǎn)方式的引導工作，學習典型示范點，結(jié)合自身發(fā)展狀況，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。