喻夢(mèng)伊，陳鐘文

（江蘇省生產(chǎn)力促進(jìn)中心，江蘇南京210042）

0 引言

經(jīng)過(guò)30 年的高速發(fā)展，近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸增大，尤其是始自2018 年的中美貿(mào)易摩擦、2019 年的豬肉價(jià)格大漲、2020 年的新型冠狀病毒肺炎等重大挑戰(zhàn)，都給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙上了陰影。一方面，2020 年伊始的新型冠狀病毒肺炎疫情，正值春運(yùn)，給傳統(tǒng)消費(fèi)旺季，尤其是住宿、交通輸運(yùn)、旅游和餐飲等行業(yè)，帶來(lái)了巨大沖擊；另一方面，雖然國(guó)內(nèi)疫情逐步得到控制，但海外疫情卻愈演愈烈，進(jìn)一步增加了我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易的不確定性。面對(duì)此百年未見之大變局，穩(wěn)就業(yè)、防經(jīng)濟(jì)失速成為目前政策重中之重。在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”中，在此關(guān)鍵時(shí)刻最有效的是投資，尤其是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。其實(shí)，從歷史角度來(lái)看，過(guò)去的幾十年的中國(guó)從適度超前基建中受益匪淺。1998年、2008年兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，中國(guó)都加強(qiáng)了大規(guī)模的基建投資。這些投資盡管在當(dāng)時(shí)都飽受批評(píng)，但從現(xiàn)在回看，這些卻在降低運(yùn)輸成本、釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力和提升制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面意義重大。

2020年3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開并明顯加碼基建投資。但與注重“鐵公基”的老基建，中央此次提出的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)強(qiáng)調(diào)5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心、人工智能等數(shù)字經(jīng)濟(jì)和智能經(jīng)濟(jì)以及包括特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車及充電樁等基礎(chǔ)設(shè)備補(bǔ)短板。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一方面能夠在短期內(nèi)刺激國(guó)內(nèi)需求，另一方面可以增加長(zhǎng)期有效供給。2019 年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為60.6%，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均約80%［1］，因此我國(guó)城鎮(zhèn)化空間仍然巨大。2030 年中國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到71%，將新增2億城鎮(zhèn)人口，并且聚集在珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀等地區(qū)，因此，此時(shí)適時(shí)提前規(guī)劃并建設(shè)這些地區(qū)的新型基礎(chǔ)設(shè)施，可謂意義重大。

1 政府投資規(guī)模

截至2020年3月5日，廣東、云南、福建等24個(gè)省市區(qū)公布了未來(lái)與2020 年的投資計(jì)劃，項(xiàng)目數(shù)目達(dá)到2.2 萬(wàn)項(xiàng)，未來(lái)投資總額超過(guò)48 萬(wàn)億元，2020 年度計(jì)劃投資規(guī)模近8萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)2020年的投資增速在12%～15%，如圖1 所示。據(jù)估算，基建增速提升1 個(gè)百分點(diǎn)，可能拉動(dòng)GDP 增速0.11 個(gè)百點(diǎn)，因此，政府在2020年的基建項(xiàng)目投資可拉動(dòng)GDP 1.2%～1.5%。

值得注意的是，在各省市公布的投資計(jì)劃中，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占比約為15%。以南京市為例，2020年政府投資計(jì)劃為587億元，其中新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額為78.6億元，占比13.4%，其中，5G基站建設(shè)投資額為35億元，占比達(dá)到44%。

2 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資渠道

圖2為國(guó)家固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源，主要包括自籌資金、國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金和國(guó)內(nèi)貸款3 部分。從圖2中可以看出，自籌資金的比例最高，達(dá)到59%，其次是國(guó)內(nèi)貸款和國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金?，F(xiàn)階段自籌資金的形式主要有政府性基金收入、政府專項(xiàng)債以及各種債券等。政府性基金收入中，征收及出讓土地的收入占主要地位，占比可達(dá)81%，2018年的全國(guó)土地出讓金收入達(dá)到6.5萬(wàn)億元，2019年土地使用權(quán)出讓收入增長(zhǎng)達(dá)到11.4%［2］。

圖1 各省市長(zhǎng)期計(jì)劃總投資規(guī)模以及2020年投資規(guī)模

圖2 2008—2017年全社會(huì)固定投資資金來(lái)源

圖3 為近5年的地方政府專項(xiàng)債新增限額。從圖中可以看出，專項(xiàng)債規(guī)模的規(guī)模穩(wěn)定增長(zhǎng)并呈現(xiàn)明顯的非線性趨勢(shì)。其中，2015 年的限額為0.1 萬(wàn)億元，而2019 年達(dá)到2.15 萬(wàn)億元，2020 年前兩個(gè)月發(fā)行規(guī)模已超0.95 萬(wàn)億元，同比大增0.57 萬(wàn)億元，全年新增專項(xiàng)債更是可達(dá)3 萬(wàn)億～3.5 萬(wàn)億元。近年來(lái)專項(xiàng)債大幅增長(zhǎng)，一方面是因?yàn)閷ｍ?xiàng)債發(fā)行時(shí)間不長(zhǎng)，投放模式都處于探索階段；另一方面，政府性基金支出受隱形債務(wù)影響，壓力逐漸增大。過(guò)去3年專項(xiàng)債投入基建項(xiàng)目的占比都在20%～30%，2020 年提升到80%。這是由于2020 年專項(xiàng)債將有兩項(xiàng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整：一是專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模提升至20%左右；二是不得用于棚改、土儲(chǔ)等領(lǐng)域——政策的變動(dòng)將有效拉動(dòng)基建投資。并且如前文所述，15%流向新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，投資新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠打開基量空間，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

3 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資模式

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資主要有以下幾種。

3.1 傳統(tǒng)項(xiàng)目融資模式和PPP模式

傳統(tǒng)項(xiàng)目融資和PPP 模式仍是當(dāng)前最主要的融資模式，項(xiàng)目融資主要適用于可依靠自身現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)貸款償還的項(xiàng)目，公司融資主要依托借款人綜合現(xiàn)金流還款，PPP模式通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管。PPP 項(xiàng)目通常具有資金量大、融資期限長(zhǎng)、收益率低的特征。同時(shí)，PPP項(xiàng)目參與方多，參與方法律地位不平等，目前看來(lái)，由于政府信用體制尚不完善，仍舊存在一定的失信風(fēng)險(xiǎn)，這使得PPP項(xiàng)目融資的過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)更復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)［3］，并且預(yù)期回報(bào)有限［4］。

3.2 融資再安排模式

融資再安排模式是國(guó)際上普遍采用的融資模式，適用于能源交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。能源交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往投資額度大且生命周期長(zhǎng)，但部分項(xiàng)目受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人流量等因素影響，項(xiàng)目自有現(xiàn)金流往往無(wú)法在規(guī)定的貸款期限內(nèi)滿足還本付息，運(yùn)用融資再安排模式，還款期內(nèi)以項(xiàng)目自有現(xiàn)金流進(jìn)行倒算，在滿足前期低償債覆蓋率的基礎(chǔ)上，最后一年進(jìn)行大額償付。從本質(zhì)上講，融資再安排模式延長(zhǎng)了項(xiàng)目貸款期限。

圖3 近5年的地方政府專項(xiàng)債新增限額

3.3 成本規(guī)制票款補(bǔ)差模式

該模式由政府發(fā)文明確對(duì)乘客票價(jià)進(jìn)行補(bǔ)差，確定補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)和流程；乘客支付票款和財(cái)政補(bǔ)差票款作為軌道公司的收入，用于覆蓋生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支出以及折舊、攤銷的成本，形成公司自由現(xiàn)金流。銀行根據(jù)項(xiàng)目和公司現(xiàn)金流水平進(jìn)行貸款決策，政府只承擔(dān)對(duì)乘客的票差補(bǔ)貼責(zé)任，與軌道公司債務(wù)償還無(wú)關(guān)，也與銀行隔離，因此涉及的財(cái)政支出不作為隱性債務(wù)處理。

3.4 TOT模式（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）

TOT作為PPP的一種延伸模式，一般由發(fā)起人將一定期限的已建成項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給投資人，交其運(yùn)營(yíng)管理，投資人在約定的期限內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)回收投資并獲得回報(bào)，到期后投資人再交還項(xiàng)目。該模式可實(shí)現(xiàn)政府部門或國(guó)有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)，回收資金用于項(xiàng)目建設(shè)，還可減輕政府出資壓力。國(guó)辦101 號(hào)文明確提出鼓勵(lì)采用TOT、ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等方式，TOT模式已基本具備外部政策環(huán)境基礎(chǔ)。

4 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資建議

4.1 規(guī)劃先行

圍繞新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資，政府部門可適當(dāng)提前吸收金融機(jī)構(gòu)作為協(xié)調(diào)小組成員，圍繞新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)領(lǐng)域，積極合作探索，共同編制系統(tǒng)性投融資規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)，政府與金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人員的溝通交流，這樣有助于雙方的信息互通、共享，防止信息不對(duì)稱造成的誤解。

4.2 發(fā)揮政策性金融的引領(lǐng)作用

政策性金融機(jī)構(gòu)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具備特殊的優(yōu)勢(shì)。政策性銀行融資具有大額、低息、長(zhǎng)期的優(yōu)勢(shì)，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資金額大、效益低、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)相得益彰。因此，發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資中的引領(lǐng)作用，對(duì)于吸引社會(huì)資本有著重要意義。

4.3 創(chuàng)新市場(chǎng)化融資模式

在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，充分動(dòng)員社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資。對(duì)于具體項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制定具體實(shí)施路線，不必拘泥于已有的融資模式，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，開發(fā)更加適用于項(xiàng)目的融資方案。同時(shí)，對(duì)于不同項(xiàng)目，可進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦壌虬?，以?shí)現(xiàn)“以肥帶瘦”，為融資條件較差項(xiàng)目開辟新的融資環(huán)境。