蘇杰德

中國(guó)首批重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的176個(gè)“無(wú)人島”之一的秦山島。秦山島是江蘇為數(shù)不多的近岸海島，距離連云港市贛榆濱海新城區(qū)約8公里，面積約0.19平方公里，岸線長(zhǎng)度約2.8公里。圖/中新

7月22日，遼寧省自然資源廳公布了遼寧省內(nèi)（大連除外）無(wú)居民海島使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)。想做島主，遼寧明碼標(biāo)價(jià)，一次性公布了“無(wú)人島最新價(jià)格”，比如以“旅游娛樂(lè)”為用島類型，開(kāi)發(fā)者每年最低只需繳納3700元，就可以擁有一座面積1公頃的島嶼的使用權(quán)。

“想當(dāng)島主”，再次在網(wǎng)上引發(fā)熱議。在武俠大師金庸的筆下，桃花島是“東邪”黃藥師的世外桃源，曾激發(fā)了很多人的島主夢(mèng)。但對(duì)現(xiàn)實(shí)中的開(kāi)發(fā)者而言，開(kāi)發(fā)無(wú)人島更像是魯濱遜漂流記中的荒島求生。一些沿海省份曾在2003年和2005年有過(guò)兩度無(wú)人島開(kāi)發(fā)熱潮，但一度因?yàn)闊o(wú)序開(kāi)發(fā)被叫停。

買島易、建島難，成功者少、失敗者眾，政策在保護(hù)和開(kāi)發(fā)之間搖擺不定，是國(guó)內(nèi)無(wú)人島開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期面臨的尷尬處境。

成為島主的隱形門檻

遼寧是中國(guó)北方海島最多的省份，共有633個(gè)海島，其中有居民海島44個(gè)，無(wú)居民海島589個(gè)，已開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島198個(gè)。

要想拿到島嶼使用權(quán)，要經(jīng)過(guò)較為復(fù)雜的程序。根據(jù)遼寧省自然資源廳規(guī)定，無(wú)居民海島出讓前，應(yīng)確定無(wú)居民海島等別、用島類型和用島方式。在此基礎(chǔ)上，對(duì)無(wú)居民海島上的珍稀瀕危物種、淡水、沙灘等資源價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，一并形成出讓價(jià)。

遼寧確定了原生利用式、輕度利用、中度利用式、重度利用式、極度利用式和填海連島與造成島體消失等六類用島方式。對(duì)島嶼破壞越嚴(yán)重，出讓金費(fèi)用越高。此外，遼寧還對(duì)無(wú)居民海島劃分了六種等級(jí)，一等與六等價(jià)格相差一倍以上。以旅游娛樂(lè)用島為例，同樣是對(duì)生態(tài)破壞最小的原生利用方式，六等無(wú)居民海島最低出讓標(biāo)準(zhǔn)為每公頃每年0.37萬(wàn)元，一等是0.95萬(wàn)元。對(duì)生態(tài)破壞最嚴(yán)重的是填海連島、造成島體消失，六等島需要每公頃一次性繳納927萬(wàn)元，一等島則需2455萬(wàn)元。

相比以往，調(diào)整后的無(wú)居民海島價(jià)格有了較大幅度提升。遼寧自然資源廳公布的信息顯示，提高無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，是要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控作用，從而提高用海生態(tài)門檻。

“使用金調(diào)整目的非常清楚，側(cè)重于保護(hù)?！闭憬Ｑ蟠髮W(xué)教授崔旺來(lái)告訴《中國(guó)新聞周刊》，沿海各省陸續(xù)出臺(tái)的無(wú)居民海島使用金政策大同小異，主要依據(jù)是“15號(hào)文”。

所謂的“15號(hào)文”是指財(cái)政部、原國(guó)家海洋局在2018年印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整海域無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》（財(cái)綜〔2018〕15號(hào)），要求各省合理劃分海域級(jí)別，制定不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)“15號(hào)文”，沿海各省負(fù)責(zé)地方無(wú)居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)（含養(yǎng)殖用海征收標(biāo)準(zhǔn)）制定工作，應(yīng)在2019年4月底前完成，并報(bào)財(cái)政部、國(guó)家海洋局備案。不過(guò)，各省進(jìn)展不一，部分省份晚于預(yù)期。崔旺來(lái)介紹，推遲原因主要是部門調(diào)整。2018年4月，新組建的自然資源部成為統(tǒng)一管理山水林田湖草等全民所有自然資源資產(chǎn)的部門，整合包括原國(guó)家海洋局在內(nèi)的相關(guān)職責(zé)?！盁o(wú)居民島政策由當(dāng)時(shí)的國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)，部門調(diào)整后，工作重心可能有些轉(zhuǎn)移?！贝尥鷣?lái)認(rèn)為。

遼寧公布無(wú)居民海島出讓政策后，雖然受到輿論關(guān)注，但有些叫好不叫座。民間島主組織中國(guó)島主聯(lián)盟的發(fā)起人林東告訴《中國(guó)新聞周刊》，以往無(wú)居民海島轉(zhuǎn)讓政策出臺(tái)后，會(huì)有幾百人向他咨詢，最高的時(shí)候甚至過(guò)千人，但遼寧政策出臺(tái)后只有不到10人來(lái)咨詢。

無(wú)居民海島出讓有兩種方式，一種是政府審批、價(jià)格固定;另一種是市場(chǎng)化出讓，采用招拍掛的方式，價(jià)高者得。在實(shí)踐當(dāng)中，地方絕大部分情況下都會(huì)選擇審批的方式，極少采用市場(chǎng)化手段?！昂芏嗳硕枷氤蔀閸u主，但地方政府設(shè)置了隱形門檻，實(shí)際購(gòu)買難度非常大?！绷謻|說(shuō)。

2017年，珠海的三角島轉(zhuǎn)讓，該島臨近港澳、位置優(yōu)越，吸引了眾多投資者。但三角島最終由珠海國(guó)資平臺(tái)珠海九洲控股集團(tuán)拿下，該項(xiàng)目計(jì)劃投資額約22億元，開(kāi)發(fā)周期為5年?！耙恍u主和央企曾有意向購(gòu)買，我?guī)е麄內(nèi)タ催^(guò)幾次。但當(dāng)?shù)卣岢?，不考慮境外資金，建議這家央企也不要參與?！绷謻|介紹，包括三角島在內(nèi)，珠海不少優(yōu)質(zhì)島嶼都給了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。2014年，格力地產(chǎn)還拿下了另一座優(yōu)質(zhì)島嶼——廟灣島。

“恒大這類企業(yè)也不一定能拿到珠海的海島?！绷謻|說(shuō)，地方政府偏好“內(nèi)部操作”，像遼寧的島嶼，地方政府會(huì)設(shè)置哪些隱形門檻，哪些島嶼可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓，對(duì)資金要求有多大，這些都不明確。

地方政府采用保守方式處理無(wú)居民海島的使用權(quán)，與島嶼的稀缺性有關(guān)。國(guó)家海洋技術(shù)中心原海域海島室主任研究員徐偉介紹，國(guó)內(nèi)面積在500平方米以上的無(wú)居民海島6693個(gè)，主要分布于浙江、福建和廣東三省，“雖然我們身邊有很多海島，但是適宜開(kāi)發(fā)的海島還是比較稀缺的。在我國(guó)，面積大于1平方公里的無(wú)居民海島只有69個(gè)，剩下的海島面積太小，開(kāi)發(fā)價(jià)值不大，除非是距離陸地比較近?！?/p>

“一些地方最近幾年把門檻提得更高，也是為了讓海島順利開(kāi)發(fā)。而且島嶼賣一個(gè)就少一個(gè)，最好的島先賣掉，剩下的越來(lái)越差?！绷謻|說(shuō)。

鑒于審批制存在的問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始推行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓方式。崔旺來(lái)認(rèn)為，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓可以體現(xiàn)一座島嶼真正的價(jià)值，“就像城市不同地塊的價(jià)格相差很大一樣，同級(jí)別的無(wú)居民海島，在遼寧和浙江也會(huì)不一樣?！?/p>

不過(guò)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓方式推進(jìn)緩慢，真正實(shí)施的案例極少。去年，廣東率先公布了無(wú)居民海島使用權(quán)市場(chǎng)化出讓的試行辦法，該辦法優(yōu)化調(diào)整了出讓方案的報(bào)批流程，減少省人民政府審批環(huán)節(jié)。即便如此，該辦法試行至今，廣東各地市也沒(méi)有采用市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓。廣東省自然資源廳海域海島處的工作人員向《中國(guó)新聞周刊》介紹，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓辦法公布之后，還沒(méi)有島嶼出讓，“只是告訴大家有這樣的一個(gè)文件，以后有島嶼要出讓，可以依照這個(gè)辦法來(lái)操作?！?/p>

島嶼開(kāi)發(fā)爛尾多

“國(guó)家是從2002年開(kāi)始真正重點(diǎn)關(guān)注海洋，海洋經(jīng)濟(jì)上升到國(guó)家戰(zhàn)略?！贝尥鷣?lái)說(shuō)，無(wú)居民海島作為我國(guó)海洋權(quán)益重要的組成部分，由此受到重視。

2002年，國(guó)家實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。次年，《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》實(shí)施，首次提出允許個(gè)人或機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島，租用期最長(zhǎng)為50年，掀起了國(guó)內(nèi)無(wú)居民島開(kāi)發(fā)的熱潮。據(jù)當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)，中國(guó)擁有面積超過(guò)500平方米的島嶼超過(guò)6500個(gè)，其中有居民的海島僅433個(gè)，其余均為無(wú)居民海島。500平方米以下的無(wú)居民海島則數(shù)以萬(wàn)計(jì)。

2011年11月11日，中國(guó)首個(gè)無(wú)居民海島拍賣——浙江寧波象山大羊嶼島使用權(quán)出讓拍賣會(huì)在浙江寧波舉行。當(dāng)?shù)卣块T工作人員展示大羊嶼島開(kāi)發(fā)規(guī)劃圖。圖/新華

政策公布后，包括外資在內(nèi)，大量資金涌向沿海各省份的無(wú)居民海島。公開(kāi)報(bào)道顯示，新加坡一家投資公司準(zhǔn)備投資4億開(kāi)發(fā)浙江舟山的徐公島，一名臺(tái)商則投資3億元開(kāi)發(fā)廣東太白縣放雞島。

這種火熱局面在2005年發(fā)生了轉(zhuǎn)折。當(dāng)年，浙江省政府下發(fā)通知，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目必須報(bào)省政府批準(zhǔn)。以此為標(biāo)志，無(wú)人島開(kāi)發(fā)迅速冷卻，隨后兩年，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)項(xiàng)目暫停審批。

開(kāi)發(fā)熱潮下，出現(xiàn)了很多問(wèn)題，資料顯示，有些投資商為了牟取暴利，開(kāi)山炸島，造成無(wú)居民海島數(shù)量減少。以浙江為例，本世紀(jì)前10年與上世紀(jì)90年代相比，海島消失了200多個(gè)。

2010年，國(guó)家頒布實(shí)施《海島保護(hù)法》，明確了無(wú)人島的所有權(quán)和管理權(quán)。同年6月，國(guó)家還公布了《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》，明確規(guī)定了實(shí)行無(wú)人島有償使用制度。以《海島保護(hù)法》為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，之前開(kāi)發(fā)的島嶼被稱為法前用島。不過(guò)，無(wú)論是法前還是法后，無(wú)人島開(kāi)發(fā)成功者少，失敗者多。

2011年，原國(guó)家海洋局公布了中國(guó)首批176個(gè)可以開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島名錄。這些無(wú)居民海島分布在廣東、浙江和遼寧等8個(gè)省區(qū)，最長(zhǎng)開(kāi)發(fā)使用年限為50年，外籍人士和外資企業(yè)也可以按照相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)開(kāi)發(fā)，但必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，再次引起海島開(kāi)發(fā)熱潮。

2011年11月，寧波象山大羊嶼島作為第一座公開(kāi)拍賣的島嶼正式開(kāi)槌，起拍價(jià)1500萬(wàn)元，使用期限50年。經(jīng)過(guò)多輪競(jìng)拍，寧波高寶投資有限公司總經(jīng)理?xiàng)顐トA以2000萬(wàn)元拿下，她當(dāng)時(shí)表示，要做以游艇業(yè)為主的高端度假島嶼。

但楊偉華低估了當(dāng)島主的難度。出于對(duì)海洋生態(tài)的嚴(yán)格保護(hù)，大羊嶼島項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估歷時(shí)較長(zhǎng)。有媒體報(bào)道介紹，項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估引發(fā)了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)海洋漁業(yè)部門的研究討論，楊偉華稱，“專家評(píng)審開(kāi)會(huì)反反復(fù)復(fù)好多次，海洋上的數(shù)據(jù)需要有一段時(shí)間去搜集和監(jiān)測(cè)，非常耗費(fèi)時(shí)間?！睆呐南率褂脵?quán)到動(dòng)工，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去3年。

除了耗時(shí)日久的評(píng)估程序，海島建設(shè)成本也讓其不堪重負(fù)。“往細(xì)節(jié)處講，基礎(chǔ)設(shè)施、建造房屋的建材從哪來(lái)？肯定得從陸地往島上運(yùn)?！睍r(shí)任象山縣海洋與漁業(yè)局副局長(zhǎng)包希偉在接受媒體采訪時(shí)介紹，同樣的建造規(guī)格，在無(wú)人島上建造所需的成本，至少是陸地上建造的三倍。如此一來(lái)，即使是最基本的通水通電、造個(gè)簡(jiǎn)單的房子、通條水泥道路，也需要約幾千萬(wàn)元的投入。如果要把整個(gè)建筑打造得更加精致、完美，費(fèi)用則更高。

最終大羊嶼島開(kāi)發(fā)陷入困境?！暗胤秸胱屗麄兺顿Y5個(gè)億，公司股東身家加起來(lái)都沒(méi)有1億元，怎么投？只能轉(zhuǎn)讓?！绷謻|說(shuō)，很多人對(duì)島嶼不熟，不懂融資，盲目購(gòu)買島嶼，不僅拖垮了自己，也拖累了地方政府。這些失敗的案例導(dǎo)致地方政府將開(kāi)發(fā)門檻不斷提高。

除了施工成本高、難度大，開(kāi)發(fā)海島還需要面對(duì)敏感的生態(tài)環(huán)境。以三亞市鳳凰島為例，最初以三亞國(guó)際客運(yùn)港和國(guó)際郵輪港名義取得海域使用權(quán)，但實(shí)際開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)酒店用地遠(yuǎn)超港口用地。此舉導(dǎo)致三亞灣西部岸線遭到侵蝕，三亞河污染加劇。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，開(kāi)發(fā)無(wú)人島，初期投資巨大、生態(tài)環(huán)境敏感、建設(shè)難度大、收回投資周期長(zhǎng)，如果沒(méi)有很強(qiáng)的資金實(shí)力來(lái)支撐，對(duì)開(kāi)發(fā)者來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)“坑”。

缺乏綠色通道和長(zhǎng)期激勵(lì)

“地方政府和中央政府，在海島使用方面進(jìn)行博弈，這種現(xiàn)象比較多?！贝尥鷣?lái)說(shuō)，地方側(cè)重考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有開(kāi)發(fā)沖動(dòng)，一般不愿意把出讓價(jià)格調(diào)得很高。但是海島的使用權(quán)歸國(guó)家所有，地方很多項(xiàng)目難以得到批復(fù)。

2011年《海島保護(hù)法》實(shí)施后6年，全國(guó)共有26座無(wú)居民海島拿到了不動(dòng)產(chǎn)登記證。但無(wú)居民海島實(shí)際利用數(shù)量遠(yuǎn)不止這些，大量無(wú)居民海島處于“無(wú)證”狀態(tài)。國(guó)家海洋技術(shù)中心原海域海島室主任研究員徐偉2018年介紹，曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì)，大概有3000個(gè)無(wú)居民海島被開(kāi)發(fā)使用，“但到現(xiàn)在還有很多島沒(méi)有被納入海島法的管理。”

開(kāi)發(fā)商跟地方政府之間也會(huì)存在很多博弈。崔旺來(lái)說(shuō)，無(wú)居民海島的基礎(chǔ)設(shè)施誰(shuí)來(lái)做，成為開(kāi)發(fā)商和地方政府博弈的核心問(wèn)題。企業(yè)會(huì)要求政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但地方政府往往做不到。

無(wú)居民海島應(yīng)該如何發(fā)展？中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授王琪此前發(fā)表的論文，介紹了兩種比較成熟的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)模式，第一種是以企業(yè)為主導(dǎo)的馬爾代夫模式，“馬爾代夫特別重視海島規(guī)劃，每一個(gè)無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)，均先由一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體向政府租賃一個(gè)無(wú)居民海島，在海島上建一家酒店，以完整、獨(dú)立、封閉式的度假村模式經(jīng)營(yíng)發(fā)展?！?/p>

第二種模式則是以廣東放雞島為代表的政企合作模式。放雞島被認(rèn)為是開(kāi)發(fā)較為成熟、市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)程度較高且知名度較大的無(wú)居民海島。2004年，一家臺(tái)商進(jìn)入放雞島，前期開(kāi)發(fā)投入超過(guò)3億元。地方政府和臺(tái)商按比例投入開(kāi)發(fā)建設(shè)資金，對(duì)海島開(kāi)發(fā)收益進(jìn)行分成。

但實(shí)際運(yùn)行中，企業(yè)遇到很多挑戰(zhàn)。崔旺來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)無(wú)居民島管理存在典型的“九龍治水”問(wèn)題，海島開(kāi)發(fā)涉及多個(gè)政府部門，造成管理上的混亂。

王琪介紹，在實(shí)際運(yùn)作中，海島的開(kāi)發(fā)權(quán)由原海洋局掌管，招商引資靠招商局統(tǒng)籌，規(guī)劃建設(shè)涉及規(guī)劃局和住建局，項(xiàng)目論證需經(jīng)發(fā)改委批準(zhǔn)，而多頭管理必然帶來(lái)職能重疊、多頭審批現(xiàn)象，影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

王琪認(rèn)為，“我國(guó)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)缺少一個(gè)‘馬爾代夫無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)模式中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門，為民營(yíng)資本進(jìn)入無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)提供綠色通道?！?/p>

此外，當(dāng)前各地海島開(kāi)發(fā)政策中缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的激勵(lì)機(jī)制。例如，以港口和造船廠為用途，僅有50年用島期限;島嶼開(kāi)發(fā)最常見(jiàn)的形態(tài)——旅游和娛樂(lè)，有25年用島權(quán);而養(yǎng)殖用島，只有15年使用權(quán)。取得了使用權(quán)的開(kāi)發(fā)者，按當(dāng)前規(guī)定，無(wú)法將權(quán)屬進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，海島開(kāi)發(fā)投入高、投資回收期限長(zhǎng)，如果不能進(jìn)行長(zhǎng)周期的使用權(quán)保證和完善權(quán)屬轉(zhuǎn)讓、抵押體系，無(wú)人島開(kāi)發(fā)依然只是看上去很美。