葛騰飛,吳義東,柯凱佳

1.馬鞍山學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽馬鞍山,243100；2.上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海,200433

1 相關(guān)研究與問題提出

黨的十九大報告明確提出要建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，實現(xiàn)全體人民住有所居。而在當(dāng)前和今后一個時期，解決好新市民住房問題仍是住房制度改革和推進以人為本新型城鎮(zhèn)化進程中的重要任務(wù)。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2018年農(nóng)民工總量為28 836萬人，農(nóng)民工平均年齡為40.2歲，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占比為51.5%。由此可見，無論對于總量還是結(jié)構(gòu)，以農(nóng)民工為代表的新市民群體已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化進程的重要推動者和直接參與者[1]。然而，雖然新市民為城市發(fā)展做出了突出貢獻，但是他們在享受城市基本公共服務(wù)和社會保障等方面仍然具有諸多障礙。安徽省第十次黨代會明確提出，分類指導(dǎo)、因城施策，引導(dǎo)新市民住房消費，擴大棚改貨幣化安置和公租房貨幣化保障，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。妥善解決好新市民住房問題，滿足其基本住房需求既是落實黨中央、國務(wù)院制定的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》必然要求，也是加快實現(xiàn)安徽省第十次黨代會引導(dǎo)新市民住房消費和實現(xiàn)現(xiàn)代化五大發(fā)展美好安徽的應(yīng)有之義。因此，不管從經(jīng)濟發(fā)展角度，還是從引導(dǎo)新市民住房消費的民生角度，都應(yīng)該把新市民的基本住房問題作為重中之重。

早期國內(nèi)學(xué)者對新市民的定義側(cè)重為外來務(wù)工人員，隨著社會發(fā)展，新市民的定義不斷拓寬[2]。根據(jù)2018年國家住建部在全國范圍開展新市民住房問題調(diào)查中對新市民的定義，新市民不僅包括以進城務(wù)工為代表，主要來自農(nóng)村或其他地區(qū)的農(nóng)民工或流動人口；還包括通過求學(xué)、人才引進等方式從其他地區(qū)轉(zhuǎn)移至該城市的較高學(xué)歷或技能型人才群體。20世紀30年代大蕭條時期，為解決住房問題，瑞典的公共租賃租房制度開始興起，其公共租賃住房與我國公租房和廉租房不同，它并非只提供給中低收入人群，而是面向全社會公眾[3]。國內(nèi)學(xué)者沈衛(wèi)星提出對低收入群體分層次實行廉租住房實物安置、租金補貼、經(jīng)濟適用住房保障和政策性補貼等，對外來務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生等過渡性住房需求群體提供公租房[4]；曹歸來等[5]針對新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民工新市民城市融入困境的問題，提出做好與戶籍相關(guān)的社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育、土地等制度配套改革，并規(guī)范經(jīng)濟適用房和廉租房審批程序，減少尋租空間；此外，李曉[6]提出要對外來務(wù)工人員建立住房保障機制、搭建住房保障平臺等。

總的來看，國內(nèi)外學(xué)者明確關(guān)于新市民住房問題的學(xué)術(shù)研究文獻較少，大部分是圍繞外來務(wù)工的農(nóng)民工群體，或者城市流動人口群體；研究范圍上，針對安徽新市民則更少；解決方案上，提出公租房保障制度和公積金擴面的較多，其他方案如降低落戶門檻、系統(tǒng)開展公積金制度改革、啟用租購?fù)瑱?quán)新制度、提高住房支付能力等方面則較少提及。本文通過梳理安徽新市民群體特征及其住房現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析安徽新市民住房需求及其限制因素，并提出實現(xiàn)住有所居目標的政策建議。

2 安徽新市民群體特征及其住房現(xiàn)狀分析

根據(jù)課題組承擔(dān)的2018年國家住建部在安徽省開展新市民住房問題專項調(diào)查數(shù)據(jù)，考慮到經(jīng)濟發(fā)達的地方新市民比例相對較高，選擇每個城市中GDP最高的區(qū)縣進行調(diào)查。經(jīng)隨機抽樣，在安徽范圍共獲得新市民有效樣本7 684人，其中，男性占49.0%；已婚占79.1%。根據(jù)就業(yè)、年齡、受教育程度等因素對新市民群體特征及其住房狀況進行分析(見表1)。

表1 安徽新市民群體基本特征(N=7 684)

2.1 基于就業(yè)特征的住房現(xiàn)狀分析

就業(yè)特征方面，新市民群體有三大特點。 一是新市民受訪的從業(yè)人員中私企和個體工商戶占比高，表明安徽新市民群體工作單位在社會保障尤其是住房保障方面較為欠缺。 二是新市民受訪者以受雇于他人或單位(務(wù)工)為主，其他依次為創(chuàng)業(yè)、自由職業(yè)、臨時性工作和務(wù)農(nóng)等，表明工作性質(zhì)具有不穩(wěn)定的特點。三是新市民受訪者從事領(lǐng)域主要為批發(fā)和零售業(yè)、制造業(yè)、住宿業(yè)與餐飲業(yè)等。行業(yè)性質(zhì)決定新市民群體具有工作流動性大、收入不穩(wěn)定的特點，體現(xiàn)在住房需求方面，以短期居住為主，缺乏長期定居的動力和意愿。這和暨南大學(xué)社會調(diào)查中心2017年中國城鄉(xiāng)人口流動調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)論基本一致，流動人口在城市自有住房率僅為15.2%，其工作不確定性決定了他們主要的居住形式是租賃，其中獨立租賃是流動人口住房的主要來源，其次是居住在單位宿舍以及與人合租。由于大部分流動人口的經(jīng)濟收入不能負擔(dān)高昂的購房費用，因此只有少數(shù)流動人口購買住房。

2.2 基于年齡特征的住房現(xiàn)狀分析

新市民群體以新生代為主，年齡結(jié)構(gòu)趨于年輕化，45歲以下占比達77%。這一特征在省會合肥尤為明顯，46～60歲僅占4%?？赡艿脑蚴牵贻p人學(xué)習(xí)勞動技能和新知識能力更強，更容易在城市中找到合適的工作，融入城市的愿望更強烈。但該年齡段新市民往往是剛在城市落腳的農(nóng)民工，或者是剛步入社會的大學(xué)生，其經(jīng)濟實力有限，缺少經(jīng)濟積累，直接購房的能力明顯不足，在解決住房問題上更多只能以租賃為主。安徽省新市民租賃或免費居住住房來源中，非親屬占比達60%，其次是單位住房占21%，再次是國家提供住房12%。同時，在享受城市基本公共服務(wù)，如醫(yī)療、教育等方面，新市民無法擁有與本地居民一樣的政策性福利待遇，被動選擇購房則會加重其生存壓力。

2.3 基于受教育程度的住房現(xiàn)狀分析

新市民群體受教育程度以中低層次居多，高層次較少。一方面受教育程度高低會直接影響新市民群體潛在收入多少。安徽新市民群體以受教育程度較低的農(nóng)民工為主，他們的收入會隨年齡增長而逐漸降低，面臨城市的高房價，儲蓄或者返鄉(xiāng)置業(yè)是他們常用的也是具有安全感的資產(chǎn)配置方式，在住房方面減少開支是他們的必然選擇，因此應(yīng)為他們提供更多住房支出較低的出租型房源。另一方面，新市民以家庭遷徙為主，91.4%的新市民受訪者都有一名以上的隨遷人員，其中，有三名隨遷人員的比例最高，占新市民總?cè)藬?shù)的27%，其中多以配偶(79.9%)或子女(69.3%)跟隨，經(jīng)濟能力有限導(dǎo)致其住房壓力普遍較大。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)測算，安徽省新市民人均居住建筑面積僅為16.6平方米，但安徽省城鎮(zhèn)常住居民人均住房建筑面積37.4平方米(1)數(shù)據(jù)來源于《安徽省2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。，新市民人均居住面積遠遠低于全市城鎮(zhèn)人均水平，居住舒適度不容樂觀。

3 安徽新市民住房需求及其限制因素分析

新市民受訪者中選擇“未來計劃定居時間5年以上”占比達69.6%，表明新市民群體對于定居城市意愿普遍較強，住有所居才能讓其實現(xiàn)定居。

3.1 新市民群體住房需求分析

我國城市發(fā)展最基本的需求是城市產(chǎn)業(yè)和市民需求。對于產(chǎn)業(yè)來說，城市需要科技研發(fā)和企業(yè)的創(chuàng)新人才，但是同時還需要大量勞動者，工業(yè)發(fā)展需要最多的是藍領(lǐng)工人，也就是打工者，可以說農(nóng)民工群體是我國產(chǎn)業(yè)工人的主體[7]。服務(wù)業(yè)有研發(fā)和創(chuàng)新，但是對于城市來說，最基本的服務(wù)業(yè)也離不開對于學(xué)歷職稱要求不高的各種簡單就業(yè)，例如保安、快遞、服務(wù)員、家政服務(wù)人員、單位清潔工等，這些人構(gòu)成了城市人口結(jié)構(gòu)的主體部分，而且是城市發(fā)展必需的就業(yè)人員。如果離開他們，城市可能會癱瘓[8]。安徽省新市民群體流入城市方式以“家庭遷徙”為主，以子女教育和距離工作地點近為主要需求，對于有子女就學(xué)需求的新市民而言，教育資源是其選擇居住地區(qū)的重要因素，其次是距離工作單位地點近。

3.2 新市民群體住有所居的限制因素

一是就業(yè)不穩(wěn)定，導(dǎo)致住房支付能力不足。新市民群體就業(yè)特征以在私營企業(yè)、受雇于他人或單位、自主創(chuàng)業(yè)等為主，具有工作性質(zhì)不穩(wěn)定，流動性強的特點。由于大部分流動人口的經(jīng)濟收入不能負擔(dān)較高的購房費用，因此只有少數(shù)流動人口購買住房，大部分新市民租住在“城中村”、郊區(qū)或者棚戶區(qū)以及農(nóng)民工聚居地。對單身新市民群體而言，家庭負擔(dān)輕，工作地點變動更為容易，尋找合適房源對其而言有很大不確定性。在住房需求方面，以短期居住為主，缺乏長期定居的動力和意愿。二是住房租賃制度不健全，享受基本公共服務(wù)不平等。公租房申請的準入條件對流動人口而言較為嚴苛，政策層面對農(nóng)民工群體的社會保障有待進一步加強[9]。

3.3 新市民群體當(dāng)前面臨的主要住房難題

一是住房市場總量、結(jié)構(gòu)失衡并存。安徽省住房市場現(xiàn)有情況并不成熟，最主要的表現(xiàn)是城鎮(zhèn)住房總量處于供不應(yīng)求狀態(tài)，高檔住房供給相對充足，但低檔住房特別是保障性住房供給不足。新市民群體可承受的低價房源少，大量新市民基本住房需求得不到滿足。2018年合肥發(fā)布了《人才購房資格認定實施細則》，對于高層次人才給予政策支持，每人每年可享有2萬元的租金補貼，但對于同樣作為新市民群體，且為城市建設(shè)做出貢獻的潛在收入較低群體，卻沒有這些福利待遇。二是存在“重售輕租”思想觀念。受傳統(tǒng)文化觀念影響，居民“重售輕租”思想觀念深入人心，以買房為主局面仍然沒有打破，住房保障供給機制相互割裂，“低收入”群體住房需求可能被忽略。租房者利益得不到正當(dāng)保障，被各方面社會福利政策排除在外。新市民群體中剛步入社會選擇留城的大學(xué)生和具有高級技術(shù)的人才引進群體，往往是因為滿意在該城市生活而選擇繼續(xù)留城發(fā)展。相較于農(nóng)民工群體，留城大學(xué)生或者高層次人才的潛在收入能力更強，同時他們作為人才被引進，往往能獲得更多新市民住房保障傾斜。他們對于未來住房需求主要是因為結(jié)婚、改善性住房等。對于剛步入社會的潛在收入較高群體而言，租房僅是作為過渡性住房存在。傳統(tǒng)購房觀念也讓住房需求者們更愿意買房而不是租房。三是租賃市場不完善，社會保障權(quán)利不對等。住房租賃市場整體規(guī)模偏小且發(fā)展不規(guī)范，租房者權(quán)益得不到很好保障。尤其是“城中村”、遠郊區(qū)等棚戶區(qū)項目改造，農(nóng)民工聚居地數(shù)量減少，在工作地附近找到合適房源難度加大。同時，新市民群體尋找住房信息的渠道有限，普遍面臨著信息資源短缺、高度分散和租房租金不透明等問題。

4 結(jié)論與建議

本文采用描述性統(tǒng)計分析等方法，通過系統(tǒng)梳理安徽新市民群體特征及其住房現(xiàn)狀、住房需求及其限制因素，探究制約安徽新市民實現(xiàn)住有所居的影響因素。研究表明，我省新市民群體趨于年輕化，受教育程度以中低層次居多，且具有工作流動性大、收入不穩(wěn)定的特點，體現(xiàn)在住房需求方面，以短期居住為主，缺乏長期定居的動力和意愿，其居住舒適度不容樂觀。進一步研究表明，住房支付能力不足、住房租賃制度不健全以及社會保障權(quán)利不對等是制約新市民住房需求的主要因素，其背后深層次原因主要有住房供給市場結(jié)構(gòu)不夠合理、重售輕租的思想觀念以及租賃市場發(fā)展不規(guī)范等?；谏鲜鼋Y(jié)論，本文提出以下建議：

4.1 以穩(wěn)就業(yè)為出發(fā)點，提高住房支付能力

一是提高新市民群體，尤其是流動人口就業(yè)能力。新市民群體流動性大，文化水平、勞動技能以及綜合素質(zhì)普遍處于較低水平，較低的工資水平直接降低流動人口住房支付能力。一方面政府部門可以與培訓(xùn)學(xué)校合作，針對不同城市經(jīng)濟發(fā)展的技能以及崗位需求，有針對性地對流動人口進行專項培訓(xùn)。此外，政府部門可以進一步落實和完善外來流動人口職業(yè)技能培訓(xùn)的補貼工作，通過免費或者繳納少量費用的方式對流動人口進行培訓(xùn)，鼓勵外來勞動人口不斷提高其專業(yè)技能。另一方面，政府可以其他方式鼓勵企業(yè)對流動人口進行職業(yè)技能培訓(xùn)，如流動人口職業(yè)培訓(xùn)費用允許企業(yè)進行稅收專項扣除等。二是為新市民群體提供更多就業(yè)信息。由于文化水平較低以及社會融入度不高，使得他們獲取就業(yè)信息的渠道較少。政府部門可以通過在就業(yè)網(wǎng)站發(fā)布就業(yè)信息，定期組織面向流動人口的專項招聘會，促進流動人口獲取就業(yè)信息，縮短流動人口搜尋工作機會的時間，提高勞動力與崗位的匹配效率。

4.2 完善公租房保障制度，規(guī)范住房租賃市場

進一步完善公租房保障制度，豐富公共租賃住房類型，有效激活民間房屋租賃市場。完善公租房保障制度主要有兩種方式，一是構(gòu)建更加合理的貨幣補貼公租房租金體系，如根據(jù)不同群體的收入水平以及居住成本，對不同群體制定不同的住房補貼標準。二是依據(jù)不同公租人的經(jīng)濟承受能力以及家庭情況，提供多層次公租房類型供流動人口選擇，安徽應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上探索“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的三位一體住房供應(yīng)模式，對最低收入群體提供廉租房，對中低收入群體提供社會化公寓以及經(jīng)濟住房，鼓勵中等及以上收入群體購買與其經(jīng)濟能力相適應(yīng)的自有房，同時提供一定優(yōu)惠與補貼[10]。豐富公共租賃住房類型方面，政府一方面利用已有住房資源改善流動人口居住條件；另一方面可通過激活民間房屋租賃市場來盤活房屋存量。借鑒發(fā)達國家解決流動人口住房的經(jīng)驗，通過建立關(guān)于保障性住房以及租房租賃市場的強有力監(jiān)督和管理機構(gòu)，有助于統(tǒng)籌規(guī)劃不同地區(qū)住房政策，有效跟進住房政策的執(zhí)行情況，并保障住房政策的有效實施。同時，有步驟實施“租購?fù)瑱?quán)”，以提升租房群體的獲得感。

4.3 推進公積金制度改革,提升公積金金融功能

住房公積金是當(dāng)前我國最主要的政策性住房金融制度，其本應(yīng)在解決城鎮(zhèn)居民住房問題方面發(fā)揮保障性和互助性作用[10]。然而，由于特殊的制度安排，新市民群體仍然在很大程度上被排除在外。與此同時，城市高企的房價水平使得很多新市民難以逾越購房門檻，這也導(dǎo)致公積金作用的發(fā)揮較為有限。為此，從住房公積金支持新市民解決住房問題的角度看，其前提是要將新市民納入制度保障范圍，構(gòu)建多層次的擴面工作長效機制。結(jié)合安徽省新市民實際狀況，突破住房公積金屬地化封閉運營模式，改革公積金管理體制，提升住房公積金制度金融功能[11]。對于潛在收入較高群體，實行市場化、差別化金融政策支持；對于農(nóng)民工群體，加大公積金擴面力度。結(jié)合安徽省現(xiàn)有情況應(yīng)賦予公積金制度社保和醫(yī)保功能，針對無單位依托的新市民群體，進一步發(fā)展自愿繳存機制，在個人繳存基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化個人繳存準入條件和配貸機制，提升個人自愿繳存機制的吸引力和普惠性等。