南方周末特約撰稿　黃河

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2020年6月11日，清晨時分的深圳前海自貿(mào)區(qū)。

★深圳在最初只有327.5平方公里的“彈丸之地”造城，40年后人口膨脹至千萬級別，仍能應(yīng)付裕如，不僅歸功于當(dāng)初建設(shè)者的超前眼光，也得益于政府與民間良性互動的制度因素。

“96總規(guī)”在編制過程中打破政府部門“閉門造車”的模式，首次在規(guī)劃修編過程中引進(jìn)公眾參與模式，開啟了深圳此后在各層次規(guī)劃中引入公眾參與的制度傳統(tǒng)。

在前海的規(guī)劃藍(lán)圖背后，規(guī)劃師們不像是傳統(tǒng)的“構(gòu)圖設(shè)計(jì)師”，倒更像一個城市級“超級集成電路”的“架構(gòu)設(shè)計(jì)師”與組織協(xié)調(diào)者。

四十年前，深圳曾以“深圳速度”聞名，但其實(shí)深圳不僅僅只有速度，它還是中國城市建設(shè)的典范。

從1980年代深圳特區(qū)推行“七通一平”所代表的初級制造業(yè)空間，到1990年代以福田中心區(qū)城市設(shè)計(jì)為標(biāo)志的城市綜合空間，再到2000年后以綠道空間、地下空間和公共空間為代表的城市生態(tài)空間，深圳經(jīng)歷了近40年的探索。

根據(jù)聯(lián)合國人居署與中國城市經(jīng)濟(jì)協(xié)會發(fā)布的“2018中國內(nèi)地城市綜合排名”，中國城建最好的城市就是評分100的深圳。

2019年5月，在肯尼亞內(nèi)羅畢舉行的首屆聯(lián)合國人居大會上，特別發(fā)布了由十余名多國專家合作編寫的《深圳故事：經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境轉(zhuǎn)型》一書。

聯(lián)合國副秘書長、人居署執(zhí)行主任邁穆娜·穆赫德·謝里夫在序言中寫道，在如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化成為全球重要課題之際，深圳的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)“值得全球其他新興城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)借鑒”。

事實(shí)上，深圳在最初只有327.5平方公里的“彈丸之地”造城，40年后人口膨脹至千萬級別，仍能應(yīng)付裕如，不僅歸功于當(dāng)初建設(shè)者的超前眼光，也得益于政府與民間良性互動的制度因素。

極具前瞻性的86版總規(guī)

在成為特區(qū)的最初五年里，深圳也曾有過一段缺乏整體規(guī)劃、基建超高速發(fā)展的日子。市財(cái)政因此不堪重負(fù)——出現(xiàn)高達(dá)數(shù)億元的銀行信貸透支“赤字”。

1985年，時任國務(wù)院副秘書長李灝“空降”深圳擔(dān)任市長，迅速推動了深圳第一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整：短短一年時間，全市1500多項(xiàng)基建項(xiàng)目規(guī)模被壓縮一半以上，施工隊(duì)伍裁減近10萬人。

與此同時，深圳先后成立特區(qū)外匯調(diào)劑中心、市投資管理公司、市監(jiān)察局和城市規(guī)劃委員會四個關(guān)鍵部門，理順了外貿(mào)投資、國企管理、政府監(jiān)督和城市發(fā)展規(guī)劃四大領(lǐng)域的工作關(guān)系。深圳特區(qū)的建設(shè)發(fā)展由此走上正軌。

城市規(guī)劃委員會的成立，關(guān)系到深圳特區(qū)的全局性發(fā)展規(guī)劃，從一開始便受到高度重視——市長李灝親自兼任規(guī)劃委主任，聘請國家建設(shè)部副部長周干峙為首席顧問，由來自英國皇家規(guī)劃學(xué)會、日本東京大學(xué)、澳大利亞堪培拉規(guī)劃局專家在內(nèi)的三十多位中外規(guī)劃界權(quán)威人士擔(dān)任規(guī)劃委員會顧問。

此時，中國城市規(guī)劃體系正面臨著一個“青黃不接”的“斷檔期”。在新中國成立初期引入蘇聯(lián)模式做了部分重點(diǎn)城市規(guī)劃后，1958年開始，全國停止城市規(guī)劃長達(dá)20年之久。到1980年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立時，只能臨時抽調(diào)已近退休的老專家?guī)е鴦偖厴I(yè)的大學(xué)生到深圳做規(guī)劃。

即便如此，由中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（中規(guī)院）編制完成的第一版“深圳特區(qū)總體規(guī)劃”（86版總規(guī)），就體現(xiàn)出極具前瞻性的超前眼光與現(xiàn)代城市規(guī)劃意識。

在1986年特區(qū)內(nèi)人口不足30萬的情況下，不但按照“特大城市”110萬人口加以規(guī)劃，更是為市政交通等配套設(shè)施預(yù)留了近2倍系數(shù)的后續(xù)建設(shè)空間。

今天在深圳常住人口超過1300萬、原特區(qū)內(nèi)居住人口超過400萬的情況下，其市政交通等配套系統(tǒng)依然能夠順利運(yùn)行，正是得益于第一版總規(guī)的前瞻性。

在86版總規(guī)中首次確立的“帶狀組團(tuán)空間結(jié)構(gòu)”，已經(jīng)成為今天國內(nèi)規(guī)劃界的經(jīng)典設(shè)計(jì)之一。其特點(diǎn)不僅在于空間結(jié)構(gòu)極具成長彈性，能夠容納城市的“多元化生長”，更在于其集居住、工作與社會活動為一體的新型城市生態(tài)，打破了原來蘇聯(lián)式“功能分區(qū)”的單一結(jié)構(gòu)，更加符合現(xiàn)代城市人工作休閑相交融的生活模式。

從某種意義上而言，近年來在城市社區(qū)建設(shè)中興起的“產(chǎn)城融合”模式，其建設(shè)規(guī)劃的理念源頭便來自深圳特區(qū)的“86版總規(guī)”。

當(dāng)時，深圳特區(qū)定位于“以外向型工業(yè)為主的綜合經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，這一“產(chǎn)城融合”式的總體規(guī)劃直接推動了大量以“三來一補(bǔ)”企業(yè)為主體的小型工業(yè)區(qū)建設(shè)，當(dāng)時的特區(qū)可以說就是一個巨大的“工業(yè)園區(qū)集群”。同時，深圳集中有限的政府財(cái)力，在羅湖中心區(qū)集中打造以商業(yè)服務(wù)為主體的城市中心區(qū)域。

而在86版總規(guī)超前的規(guī)劃視野中，以商業(yè)、酒店和商務(wù)服務(wù)為主體的羅湖還不是未來的城市中心。從城市設(shè)計(jì)原理出發(fā)，總規(guī)確定了當(dāng)時尚未開發(fā)的福田為城市文化中心區(qū)，由此引發(fā)了一場關(guān)系到深圳未來數(shù)十年城市中心所在的“規(guī)劃方案之爭”。

早在深圳特區(qū)剛剛成立時，香港投資者就對位于城市中心地帶的福田片區(qū)（當(dāng)時仍屬于福田公社）投下“重注”：1981年11月，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展公司與香港合和集團(tuán)簽署了合作開發(fā)深圳新市區(qū)的合同。

合和集團(tuán)老板胡應(yīng)湘作為當(dāng)時最看好內(nèi)地發(fā)展機(jī)會的港商，已向中央建議興建中國第一條高速公路（廣深高速），并聯(lián)合其他港商在廣州修建五星級的中國大酒店。在獲得福田中心區(qū)30平方公里的開發(fā)權(quán)后，胡應(yīng)湘聘請國際規(guī)劃師做了一個“圈里套圈”的環(huán)形路網(wǎng)規(guī)劃方案，令政府和專家都瞠目結(jié)舌。

此時合作開發(fā)協(xié)議已經(jīng)簽訂，深圳市政府只能組織各界專家與胡應(yīng)湘討論。盡管專家們都認(rèn)為方案不可行，但手握開發(fā)權(quán)的胡應(yīng)湘仍堅(jiān)持自己的方案。最終是由擔(dān)任建設(shè)總規(guī)劃院總規(guī)劃師的周干峙，回北京請來建設(shè)部總工程師陳占祥參與討論。

陳占祥1930年代便獲英國倫敦大學(xué)城市規(guī)劃博士學(xué)位，師從英國規(guī)劃大師阿伯克隆比，更參與了1940年代聞名于世的“大倫敦規(guī)劃”，是英國皇家規(guī)劃學(xué)會會員。

當(dāng)胡應(yīng)湘及其帶來的幾位英國專家，聽說面對的是曾參與“大倫敦規(guī)劃”的前輩大師時，立刻肅然起敬，開始考慮新方案的合理性。結(jié)果，深圳很快收回了這塊規(guī)模巨大的中心區(qū)地塊，為十年后的中心區(qū)開發(fā)保留下珍貴的土地資源。

首次引入公眾參與

1980年代后期，為了迎接香港回歸，早期定位于“出口加工區(qū)”的深圳，一躍成為承接香港回歸的“國際化城市接口”。

城市定位的升級，令早期327平方公里的特區(qū)面積明顯不足。1989年，深圳首次借鑒香港規(guī)劃體系編制《深圳城市發(fā)展策略》時，便提出盡快擴(kuò)大特區(qū)用地范圍，同時啟動深圳規(guī)劃體系改革的建議。

1992年初，小平南方談話帶來的“改革東風(fēng)”，不但催生了新一輪城市建設(shè)投資熱潮，也啟動了深圳城市規(guī)劃管理體制的空前巨變。

在這一輪被稱為“規(guī)土合一”的體制改革中，深圳市政府一方面將特區(qū)內(nèi)原農(nóng)村集體用地全部征收，初步實(shí)現(xiàn)特區(qū)內(nèi)城市化；另一方面啟動政府機(jī)構(gòu)改革，將市級規(guī)劃、土地、房地產(chǎn)管理部門合并，成立深圳市規(guī)劃和國土資源管理局。

至此深圳特區(qū)內(nèi)所有城市土地從產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、建設(shè)到房地產(chǎn)開發(fā)管理的“全產(chǎn)業(yè)鏈”均被納入統(tǒng)一的城市規(guī)劃管理體系內(nèi)。這一全局性改革所應(yīng)對的，正是這座新興城市內(nèi)土地及物業(yè)權(quán)屬多元復(fù)雜化所帶來的城市治理機(jī)制挑戰(zhàn)。

1980年代極具前瞻性的城市總體規(guī)劃，正被轟轟烈烈的房地產(chǎn)開發(fā)熱潮拋在身后。日益碎片化的商業(yè)住宅小區(qū)開發(fā)，與必須統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的道路、水電、燃?xì)?、電信等基礎(chǔ)設(shè)施配套屢屢“脫節(jié)”。

1993年的分稅制改革，令地方政府失去了部分傳統(tǒng)稅基，但卻獲得了另一項(xiàng)意外的收入來源：那就是土地使用權(quán)出讓收入。自此，地方政府“土地財(cái)政”之門打開了。

在這個背景下，當(dāng)1993年特區(qū)外寶安、龍崗等縣“撤縣改區(qū)”納入深圳城市化管理體制內(nèi)時，深圳新一版城市總體規(guī)劃編制，便成為聚集改革共識和協(xié)調(diào)各方改革方案推進(jìn)的關(guān)鍵“改革藍(lán)圖”。

深圳市政府大膽起用剛剛成立三年的深圳城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（深規(guī)院）擔(dān)綱此輪總規(guī)編修：一群平均年齡不到30歲的年輕規(guī)劃師，承擔(dān)起為深圳這座同樣年輕的城市尋找未來發(fā)展方向的重任。編修過程長達(dá)三年。

在“規(guī)、土、房合一”的新型城市土地管理機(jī)制下，“96總規(guī)”突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下簡單空間設(shè)計(jì)框架，從“全市域、全要素”的角度綜合考慮包括土地、交通、產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的各類社會經(jīng)濟(jì)要素平衡與協(xié)調(diào)，搭建起了多層次城市發(fā)展要素綜合配置空間。

與此同時，“96總規(guī)”在編制過程中打破政府部門“閉門造車”的模式，首次在規(guī)劃修編過程中引進(jìn)公眾參與模式，舉辦了全國首例規(guī)劃公眾展示，并就規(guī)劃內(nèi)容廣泛征求市民意見，開啟了深圳此后在各層次規(guī)劃中引入公眾參與的制度傳統(tǒng)。

1998年，《深圳市城市規(guī)劃條例》正式頒布實(shí)施，行業(yè)中獨(dú)樹一幟的“三層次五階段”規(guī)劃體系終于在深圳成型。

在這一體系中，除了各類與市場接軌的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和流程規(guī)劃外，最值得關(guān)注的是充分利用深圳的地方立法權(quán)，以法定方式對政府、社會和市場各方的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了清晰的界定。

以規(guī)劃體系核心的“法定圖則”為例，條例將法定圖則的審批權(quán)從傳統(tǒng)的規(guī)劃主管部門，轉(zhuǎn)移到獨(dú)立的“城市規(guī)劃委員會”手中；同時對規(guī)劃委員會的成員組成做了嚴(yán)格規(guī)定，要求“公務(wù)人員不能超過委員會半數(shù)”，并且“每次決議必須獲得三分之二以上委員同意方可通過”。

這一規(guī)定極大約束了行政主管部門對法定圖則的審批控制權(quán)，并以法定程序規(guī)定在圖則草案編制后必須向社會進(jìn)行公示，接受社會監(jiān)督和吸納公眾建議，有效保障了圖則制定審批過程中的公正性、權(quán)威性與透明度。

1999年，《深圳市城市總體規(guī)劃（1996-2010）》獲得國際建筑師協(xié)會（UIA）首次授予亞洲的“城市規(guī)劃榮譽(yù)提名獎（阿伯克隆比獎）”，這是中國城市規(guī)劃行業(yè)當(dāng)時所獲得的國際最高榮譽(yù)。

“制度之翼”

1998年亞洲金融風(fēng)暴之后，中國迅速成為亞洲制造企業(yè)在國際金融動蕩中的“避風(fēng)港”，開始形成以中國為核心的亞洲制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)。

深圳乃珠三角地區(qū)本來就定位于“外向型出口加工區(qū)”，在這場跨國產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中獲得了空前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇：從1996年到2000年期間，深圳GDP總值從795億元躍升至1665億元；外貿(mào)進(jìn)出口連續(xù)8年居全國大中城市之首。

與此同時，自1990年代中期開始推動的高新技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略也迎來了飛躍：高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值從225.8億元增至1064.5億元，占工業(yè)總產(chǎn)值比重由20.5%提升至42.3%。

2001年在對“96總規(guī)”進(jìn)行中期實(shí)施績效評估時，城市規(guī)劃師們不得不面對一個難堪的現(xiàn)實(shí)：獲得國際榮譽(yù)的美麗藍(lán)圖，卻在現(xiàn)實(shí)中處處“變形走樣”——城市人口規(guī)模遠(yuǎn)超規(guī)劃預(yù)期，發(fā)展結(jié)構(gòu)非均衡狀況有增無減，特區(qū)內(nèi)外二元分化更加突出，重大設(shè)施選址大多變動……

與此同時，對未來五年城市發(fā)展的專題研究發(fā)現(xiàn)，深圳即將面臨從土地資源、生態(tài)環(huán)境到水電能源等一系列嚴(yán)峻的城市承載“極限約束”。

直到2002年底，一篇題為《深圳，你被誰拋棄》的網(wǎng)絡(luò)文章，以深重的憂患意識歷數(shù)了深圳從金融到產(chǎn)業(yè)的一系列“轉(zhuǎn)型危機(jī)”，在短短數(shù)日內(nèi)以網(wǎng)絡(luò)傳播的方式，引發(fā)了深圳社會各界對城市轉(zhuǎn)型的廣泛關(guān)注與討論。

借助這一社會共識的推動，深圳市再度展開了從政府職能轉(zhuǎn)型、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制到城市規(guī)劃變革的一系列重大改革。

2005年深圳正式啟動城市化轉(zhuǎn)地工作，將特區(qū)外寶安、龍崗兩區(qū)原農(nóng)村集體土地，全部征收為城市建設(shè)用地，由此跨越了此前二十多年的“城鄉(xiāng)二元化”發(fā)展模式，進(jìn)入“全域一體化”統(tǒng)籌發(fā)展階段。

在全局一盤棋的統(tǒng)籌發(fā)展視野下，面臨土地、資源、環(huán)境和人口“四個難以為繼”挑戰(zhàn)的深圳，開始從早期粗放式的擴(kuò)張式增長，轉(zhuǎn)向以提升存量資源使用效率為標(biāo)志的“內(nèi)生增長”模式。

2005年11月，《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》頒布實(shí)施，這條國內(nèi)首次以政府規(guī)章形式明確的城市“基本生態(tài)控制線”，將約占全市面積一半的974平方公里土地納入禁止開發(fā)或保護(hù)性開發(fā)范疇，被稱為深圳生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“生命線”。

2009年《深圳市城市更新辦法》和2012年《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著以“存量規(guī)劃”為核心的城市更新模式正式確立。但鮮為人知的是，在這一新型規(guī)劃體系的創(chuàng)立過程中，深圳經(jīng)歷了漫長的試錯過程。

在2004年《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》頒布后，曾一度被社會各方寄予厚望的城市“舊改”很快便陷入進(jìn)退兩難的窘境。

在專業(yè)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的建議推動下，深圳市規(guī)劃管理部門開始以上步區(qū)改造為試點(diǎn)，展開了長達(dá)五年的制度和技術(shù)探索，開創(chuàng)性地提出了“城市更新單元”概念，并以“城市更新單元”為載體，將土地業(yè)主群體、開發(fā)投資企業(yè)與相關(guān)政府部門共同拉入同一個“朋友圈”。

從這個意義上而言，深圳城市更新項(xiàng)目規(guī)劃，打造出的不僅僅是一幅城市區(qū)域的“改造規(guī)劃圖”，更是一整套打破傳統(tǒng)行政與市場權(quán)力“邊界”，促進(jìn)城市空間資源高效、公平配置的區(qū)域性“公共政策體系”。

在更新項(xiàng)目實(shí)踐過程中，規(guī)劃部門也越來越意識到，政府不但需要以“開放式規(guī)劃”呼應(yīng)城市生活與產(chǎn)業(yè)形態(tài)升級的需求，而且要具備更加長遠(yuǎn)的發(fā)展目光，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系預(yù)留出后續(xù)儲備資源，并由此而構(gòu)建起了深圳獨(dú)有的“土地整備”政策體系。

隨著2018年《深圳市土地整備項(xiàng)目管理辦法》頒布，城市更新與土地整備兩大政策體系，成為助力深圳城市建設(shè)的“制度之翼”。

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