南方周末記者 周小鈴發(fā)自深圳 南方周末實習(xí)生 黃欣然

2019年11月27日，深圳技術(shù)大學(xué)成立。深圳正從建設(shè)財政走向民生財政，主要體現(xiàn)在政府花錢建醫(yī)院、學(xué)校、綠地、公園、安居房等。IC?photo?圖

★深圳公共預(yù)算四十年來，最關(guān)鍵是實現(xiàn)了從不公開到公開，從粗線條公開到全面詳細(xì)公開。

“以前來開會就幾百頁，現(xiàn)在都是幾大本子記錄每個單位的部門預(yù)算，還附有解釋說明。”

劉魯魚就曾在2019年對政府投資計劃中的“鮮花谷”項目投資計劃提出質(zhì)疑，并得到其他委員響應(yīng)。這一項目建設(shè)資金高達(dá)4.9億。

2008年5月27日，深圳市民吳君亮接到了來自深圳市財政局的電話，允許其參閱深圳市地方賬本。在財政局的閱覽室內(nèi)，吳君亮看到了那本《深圳市本級2008年部門預(yù)算》。

這是中國地方政府第一次向普通公民公開政府預(yù)算。

吳君亮出生在重慶，碩士畢業(yè)于美國休斯敦大學(xué)政治學(xué)院，畢業(yè)后在美國工作將近二十年。在2006年底，他做了一個決定，回到深圳創(chuàng)辦公司。

早在1998年，中國政府就首次提出建立公共財政體系的目標(biāo)，啟動部門預(yù)算改革、收支兩條線、國庫集中支付等改革。盡管政府有義務(wù)向納稅人公開財政預(yù)算開支，但在現(xiàn)實中并未發(fā)生。

2007年，為了推動預(yù)算公開，吳君亮出資創(chuàng)辦了“中國預(yù)算網(wǎng)”，但網(wǎng)站上的內(nèi)容只是來自新聞媒體轉(zhuǎn)載的預(yù)算報告摘要。

一年后，《政府信息公開條例》正式實施。以此為契機，吳君亮等人向16個中央部委和35個地方政府發(fā)去了財政預(yù)算公開申請，并附上了各自的身份證復(fù)印件。

近一半部門回了信，大多以各種理由予以拒絕。令人意外的是，深圳第一個打開了政府預(yù)算公開的大門。

從深圳破冰

作為改革開放先行地的特區(qū)，深圳在財政預(yù)算改革上與國家財政預(yù)算改革幾乎同步。

1999年，是中國預(yù)算改革的元年，這一年后逐漸建立起收支分類管理，收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付、部門預(yù)算等。次年，深圳就率先按照公共財政方向設(shè)計了新一輪市區(qū)分稅制改革方案。

深圳人大常委會委員鄭學(xué)定今年58歲，在深圳生活將近30年。1990年，他進(jìn)入深圳市財政局工作。1999年，他作為專業(yè)人士被吸收入深圳市第二屆人大常委會計劃預(yù)算審查工作委員會。次年，鄭學(xué)定當(dāng)選深圳市第三屆人大代表，此后連任四屆。

據(jù)《人民日報》1999年報道，深圳預(yù)算工委共有15名委員，所有委員均有大專以上學(xué)歷，由10名具有三四十年從事工程管理、工程設(shè)計及經(jīng)濟管理方面的專家和學(xué)者組成。

2000年，時任深圳市財政局局長及聚聲在接受媒體采訪時表示，深圳當(dāng)時還沒有一本完整的預(yù)算。傳統(tǒng)編制方法粗疏不利于人大監(jiān)督，預(yù)算使用、分配透明度不高等，呼吁通過預(yù)算改革規(guī)范政府行為、推進(jìn)社會監(jiān)督、民主理財，以便政府集中有限資金辦大事。

從2001年-2006年間，深圳市級34個部門143個單位的部門預(yù)算改革工作已全面啟動；“收支兩條線”改革繼續(xù)深化；建立了預(yù)算單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，6個部門29家單位試點推進(jìn)國庫集中支付改革工作。

然而，這些工作都只是在政府內(nèi)部進(jìn)行，預(yù)算也被視作“國家機密”，普通公民根本無處可查。

“公共預(yù)算的道理很容易贏得年輕人的認(rèn)同?！眳蔷廉?dāng)時對年輕人解釋，公共財政無非是人民怎么把錢拿給政府，政府又如何幫人們把錢花出去。這是一個通俗簡單的概念。很多人開始意識到，財政預(yù)算跟自己個人是有關(guān)系的。

當(dāng)時的深圳就是中國的窗口，對岸就是香港、澳門?？鐐€橋，坐個車，幾十分鐘，就能看到另一個社會結(jié)構(gòu)形態(tài)和治理模式。通過對比，“就會有直觀的感受。”吳君亮認(rèn)為，這是深圳不同于其他內(nèi)地城市的得天獨厚的優(yōu)勢。

2008年，深圳市財政局第一個向吳君亮公開政府預(yù)算。事后，吳君亮想到，深圳的公開有其必然性，但同時也帶有偶然性。

吳君亮和志愿者團(tuán)隊都在深圳，對深圳各個部門窮追不舍，除了寫申請信外，還會打電話溝通聯(lián)系，“工作做得比較細(xì)”。

此外，深圳特區(qū)是公民意識覺醒更早的地方，處理這件事的人有意無意中更具開放性。加上中國的預(yù)算改革環(huán)境基本具備，當(dāng)時的財政局一定也在某種程度上認(rèn)可公開預(yù)算的價值，才會讓他們前去查閱。

從“三公經(jīng)費”到政府投資項目

公民要求預(yù)算公開推動了深圳預(yù)算的透明度，人大代表的監(jiān)督則是起到保證預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的公正性。中山大學(xué)教授唐駿在其論文里點評，（預(yù)算改革）在機構(gòu)建設(shè)方面走得最快的是深圳，該市在人大內(nèi)部設(shè)置了專門的計劃與預(yù)算委員會。

鄭學(xué)定向南方周末記者介紹，深圳的計劃預(yù)算委員會（以下簡稱“預(yù)算委”）區(qū)別于服務(wù)人大常委會的計劃預(yù)算工作委員會，深圳的預(yù)算委是專門委員會，直接隸屬于人民代表大會，“相當(dāng)于半個常委會”。經(jīng)人民代表大會和常務(wù)委員會審查決定的計劃預(yù)算必須經(jīng)過計劃預(yù)算委員會審查，提出初審意見。

雖然預(yù)算法規(guī)定，人民代表大會審議、監(jiān)督政府預(yù)算，但大多數(shù)人大代表缺乏財務(wù)知識，即使拿到賬本卻看不出端倪，連會計師出身的鄭學(xué)定都“看不懂”?！皠偖?dāng)代表時，預(yù)算很粗。四大科目中的類、款、項、目，可能只公布到類?！?/p>

據(jù)鄭學(xué)定介紹，老的預(yù)算法明確規(guī)定必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行支出，不得將不應(yīng)在預(yù)算內(nèi)的支出款項轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)支出。有些地方“凡是預(yù)算內(nèi)沒有的，就放在預(yù)算外，搞個‘賬外賬”。

另一名人大計劃預(yù)算委員會委員劉魯魚對早期深圳預(yù)算不足深有感受。自當(dāng)選深圳第四屆人大代表起，他連續(xù)3屆被選為人大代表。

劉魯魚總結(jié)早期深圳預(yù)算報告存在的問題：首先是編制規(guī)范不足，預(yù)算的真實性難以保障；其次是，預(yù)算不完整，主要報告的是政府的部門預(yù)算，僅是公共財政的皮毛；再次，及時性不強，總是到開會時才臨時將預(yù)算擺在桌上。最關(guān)鍵的一點是，沒有明確政府預(yù)算使用的合法、合理性，“當(dāng)時老百姓最不滿的就是‘三公經(jīng)費”。

一位深圳市人大代表回憶“三公經(jīng)費”盛行的年代，“酒喝得滿大街都躺著人，局長跟副局長抱在地上都喝醉了?！彼袊@：“幸虧那個時代過去了?！?/p>

2015年正式實施新預(yù)算法以后，深圳預(yù)算公開程度明顯提高。其實，在新預(yù)算法公布之前，深圳市人大常委會已審議通過全口徑預(yù)、決算的相關(guān)文件。

鄭學(xué)定向南方周末記者拿出一份2013年5月深圳市人大常委會辦公廳下發(fā)的意見函。意見提出，推進(jìn)深圳市編制全口徑預(yù)算賬單，同時需在規(guī)定時間內(nèi)向有關(guān)單位提交預(yù)算材料；還提到加強預(yù)算剛性執(zhí)行的監(jiān)督，向社會擴大預(yù)算公開的范圍、細(xì)化內(nèi)容至“項”級科目。

“以前來開會就幾百頁，現(xiàn)在都是幾大本子記錄每個單位的部門預(yù)算，還附有解釋說明?！编崒W(xué)定用手比出預(yù)算的厚度，告訴南方周末記者，在新預(yù)算法出臺前后，最直接的變化就是代表們開會時拿到的預(yù)算由薄變厚、由粗疏變精細(xì)。

四本預(yù)算打開后，鄭學(xué)定發(fā)現(xiàn)，原本大家的目光只聚焦在部門預(yù)算里的“三公經(jīng)費”，但實際上，部門經(jīng)費在整個公共財政里占比很小，再加上十八大以后中央出臺的一系列針對部門預(yù)算的嚴(yán)格規(guī)定，“部門‘三公經(jīng)費逐漸淡化，代表們關(guān)注重點轉(zhuǎn)移到政府投資項目”。

政府投資項目指的是，利用深圳市財政性資金在深圳市行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目。南方周末記者搜索公開資料得知，深圳市本級近六年政府投資項目規(guī)模分別為348億元、480億元、456億元、530億元、830億元、657億元。

鄭學(xué)定曾發(fā)現(xiàn)，在政府投資項目中，深圳有5所高中兩三年都劃分為C類。目前，政府投資項目分為A、B、C三類，第一類是馬上投入建設(shè)的項目，第二類表示完成可行性分析報告，而第三類則還處于調(diào)研階段。“為什么把學(xué)校放在C類？　我們就提出這個意見?！?/p>

在劉魯魚看來，在長期高速發(fā)展過程中被忽視的民生短板，正是需要通過政府投資項目來解決，比如，學(xué)校、醫(yī)院和公共交通?！按蠹谊P(guān)注政府投資應(yīng)該往哪個方向去，民生的呼聲也越來越高?！?/p>

劉魯魚注意到，近兩年，雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍占“大頭”，但政府投資項目結(jié)構(gòu)中民生建設(shè)比例逐漸提高，深圳正從建設(shè)財政走向民生財政，主要體現(xiàn)在政府花錢建醫(yī)院、學(xué)校、綠地、公園、安居房等。

在深圳2020年政府投資項目計劃中，城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域占市本級政府投資計劃總規(guī)模的57.4%，而緊隨其后的是民生服務(wù)，占市本級政府投資計劃總規(guī)模的27.6%。

南方周末記者從深圳市財政局了解到，自2015年至2019年，深圳市九大類民生支出分別是2376億元、2413億元、3197億元、2772億元、3013億元，五年民生支出占深圳市一般公共預(yù)算均超60%。其中，教育、醫(yī)療支出年均增幅分別達(dá)到25%、22%。

但鄭學(xué)定認(rèn)為，目前預(yù)算支出比例中，還應(yīng)加大直接民生支出，即醫(yī)療、養(yǎng)老即個人轉(zhuǎn)移支付。對于政府性投資中的民生項目則可以適當(dāng)增加社會融資，減輕財政負(fù)擔(dān)，把更多的錢直接用到民生支出上。

深圳的進(jìn)步空間很大

“如果連看都看不到，就談不上看懂，更談不上監(jiān)督?！编崒W(xué)定總結(jié)，深圳公共預(yù)算四十年來，最關(guān)鍵是實現(xiàn)了從不公開到公開，從粗線條公開到全面詳細(xì)公開。公開和透明這兩個條件成為深圳公共預(yù)算從形式監(jiān)督走向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督的基礎(chǔ)。

一位曾經(jīng)審計政府部門預(yù)算的人大代表對南方周末記者透露，以往人大代表的表決是對一百多個一級預(yù)算單位采取一攬子的方式進(jìn)行表決。如果說，哪位代表對哪個部門有異議，通不過的話會很麻煩。那個部門也會面臨很大的壓力。

上述人士提到，最近十年，深圳的人大常委會計劃預(yù)算委員會會拿出5個部門的預(yù)算，在大會上進(jìn)行審查，匯報者需說明部門內(nèi)所有費用收入來自哪里，支出用到哪里，產(chǎn)生了什么效果。除了5家部門預(yù)算外，還有10個政府投資項目交由預(yù)算委員會重點審查，之后再交由大會表決。“這就是有選擇地進(jìn)行了實質(zhì)性監(jiān)督”。

“現(xiàn)在的監(jiān)督相比過去確實進(jìn)步了，但還有空間。”鄭學(xué)定所提到的“進(jìn)步空間”，在于人大代表的審計能力。

鄭學(xué)定以香港為例，香港立法會下的賬簿委員會，相當(dāng)于深圳的計劃預(yù)算委員會。香港的每一個預(yù)算單位都要經(jīng)過該委員會審計，而深圳卻只能憑計劃預(yù)算委員會的專業(yè)人士自己的日常觀察和對預(yù)算的解讀發(fā)現(xiàn)問題?！斑@還不能算是全面監(jiān)督”。

對此，劉魯魚有著相同的感受。目前，人大代表對預(yù)算監(jiān)督的參與只是對結(jié)果的監(jiān)督，老百姓的意見也沒法反映。他更希望，深圳的財政預(yù)算監(jiān)督能夠做到全程參與預(yù)算編制、執(zhí)行整個過程。

目前，人大代表參與預(yù)算監(jiān)督主要有兩項工作，一是對已經(jīng)執(zhí)行完畢的結(jié)果進(jìn)行審查，二是審議下一年的預(yù)算草案。“你還沒有告訴我要做什么，預(yù)算就已經(jīng)編出來了?！眲Ⅳ旚~說。

在極少數(shù)情況下，人大代表在草案審議過程中，否決了預(yù)算項目。劉魯魚就曾在2019年對政府投資計劃中的“鮮花谷”項目投資計劃提出質(zhì)疑，并得到其他委員響應(yīng)，在計劃預(yù)算委員的反對下，政府撤銷了鮮花谷的投資計劃。這一項目建設(shè)資金高達(dá)4.9億。

“鮮花谷”項目原址是深圳市龍華新區(qū)部九窩建筑垃圾受納場，占地1.4平方公里。該地塊目前處于停業(yè)狀態(tài)，計劃三年封場復(fù)綠。有政協(xié)委員提出，將這一地塊建設(shè)成深圳的“鮮花谷”，作為花卉主題園藝農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園，也能美化深圳、提升城市品質(zhì)。

劉魯魚卻認(rèn)為，嶺南氣候濕熱，降雨日照自然綠化，人工修建鮮花谷，還得花費大筆的維護(hù)費用。這一觀點當(dāng)場得到了鄭學(xué)定的認(rèn)可。

然而，劉魯魚也強調(diào)，做到公民全面參與預(yù)算的編制和監(jiān)督，仍是一個理想狀態(tài)，但公民參與是個趨勢?！斑@肯定需要過程，是整個社會和全民素養(yǎng)進(jìn)步的過程”。

時隔12年，六十多歲的吳君亮仍然堅信預(yù)算監(jiān)督的價值。在公開、透明之后，最關(guān)鍵的是如何配置與分配公共資源，怎么才能讓公共財產(chǎn)使用得更有效率?！拔矣凶銐虻哪托牡却鐣淖兓??！?/p>