陳小敏

上海市交通發(fā)展研究中心

0 引 言

隨著長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對外交通輻射及區(qū)域交通聯(lián)系需求不斷提升，對交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通要求不斷提高。近日發(fā)布的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出到2025年，軌道上的長三角基本建成，鐵路網(wǎng)密度規(guī)劃達到507 km/萬km2的明確要求，因此，如何通過加大城際鐵路規(guī)劃建設(shè)補短板力度，加快打造互聯(lián)互通的長三角城際鐵路網(wǎng)，對加快長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 長三角城際鐵路發(fā)展現(xiàn)狀

長三角地區(qū)作為我國發(fā)展較為成熟的區(qū)域之一，是城際鐵路規(guī)劃建設(shè)發(fā)展較早的區(qū)域之一，經(jīng)過多年的發(fā)展，長三角地區(qū)軌道交通體系逐步完善，各網(wǎng)絡(luò)層次快速發(fā)展，鐵路軌道系統(tǒng)已經(jīng)成為助推長三角現(xiàn)代化建設(shè)的強大引擎，對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，長三角地區(qū)各城市的同城效應(yīng)顯著。

1.1 功能定位及規(guī)模

根據(jù)長三角地區(qū)軌道體系的建設(shè)情況，現(xiàn)狀長三角軌道交通體系一般分為干線鐵路、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道四個層次，現(xiàn)狀長三角范圍內(nèi)軌道總里程達到了5 265 km，已經(jīng)覆蓋了92%的地級市，軌道上的長三角已初具規(guī)模。隨著國家“八縱八橫”的干線鐵路持續(xù)，各城市的市域鐵路與城市軌道的建設(shè)快速推進，而城際鐵路作為干線網(wǎng)絡(luò)與城市軌道系統(tǒng)的銜接網(wǎng)絡(luò)，對促進長三角區(qū)域軌道網(wǎng)絡(luò)融合尤為重要。

城際鐵路是國際上現(xiàn)代化城市群區(qū)域內(nèi)主要交通方式，服務(wù)對象以客運為主，運行特點是大容量、便捷化、通勤化、公交化，能有效彌補國鐵和城市軌道交通無法解決的跨省際中短途客流需求。根據(jù)其承擔(dān)功能、服務(wù)對象、運營模式和出行距離，可分為區(qū)域城際鐵路網(wǎng)和都市圈城際鐵路。

區(qū)域城際鐵路網(wǎng)：是承擔(dān)城市群核心城市與副中心城市之間、核心城市與大都市圈之間、各大都市圈之間及城市群與周邊地區(qū)之間的高速城際客流；主要支撐城市群的空間布局、區(qū)域戰(zhàn)略節(jié)點和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的城際客運網(wǎng)絡(luò)，平均出行距離一般為80～200 km，設(shè)計時速一般為200～250 km/h，平均站距為10～20 km，采用高鐵制式，主要解決都市圈之間各個城市的中距離出行，如已建成的滬寧城際鐵路。

都市圈城際鐵路網(wǎng)：承擔(dān)各個都市圈內(nèi)部中心城市與重要城鎮(zhèn)、城市組團之間的通勤城際客流，平均出行距離一般在60～100 km，設(shè)計時速為150～200 km/h，現(xiàn)狀已經(jīng)通車的城際鐵路主要通過現(xiàn)有線路的電氣化改造實施，主要解決都市圈內(nèi)相鄰城市間的生活性、通勤出行需求為主，如已建成的寧溧城際、杭紹城際。

1.2 規(guī)劃建設(shè)發(fā)展歷程

結(jié)合長三角地區(qū)城際鐵路規(guī)劃建設(shè)歷程，隨著區(qū)域城際鐵路需求增加，中央和地方事權(quán)責(zé)任劃分逐步明確，城際鐵路的規(guī)劃建設(shè)由國家主導(dǎo)逐步向地方傾斜。

以國家為主導(dǎo)城際鐵路規(guī)劃建設(shè)探索。2005年國務(wù)院審議并原則通過《長江三角洲地區(qū)城際客運鐵路網(wǎng)規(guī)劃》。規(guī)劃覆蓋以上海市為龍頭的15個地級市，形成以上海為中心、以南京、杭州、寧波為三個次中心的城市布局，以滬寧、滬杭、杭甬為主軸，共同構(gòu)造了一個“Z”字型發(fā)展構(gòu)架，向整個長江三角洲地區(qū)輻射的以“主軸+魚刺”形為主的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，基本形成以上海、南京、杭州為中心的“1～2小時交通圈”。規(guī)劃至2020年未通車?yán)锍?15.1 km，遠景城際鐵路網(wǎng)密度約為1.8 km/百km2。該規(guī)劃對目前長三角城際鐵路的建設(shè)和實施起到了指導(dǎo)性作用，其中規(guī)劃滬寧、杭甬城際建成通車，規(guī)劃同時也指導(dǎo)了國內(nèi)其他城市群城際鐵路的規(guī)劃和建設(shè)。

依托國鐵干線開行城際線探索。2016年國務(wù)院常務(wù)會議原則通過了中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃修編（2016—2025 年），提出構(gòu)筑“八縱、八橫”高速鐵路主通道；規(guī)劃中明確提出在優(yōu)先利用高速鐵路、普速鐵路開行城際列車服務(wù)城際功能的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)支撐和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的城市群城際客運鐵路，優(yōu)先考慮在長三角城市群建成城際鐵路網(wǎng)，為充分利用國鐵干線資源開設(shè)城際鐵路提供基礎(chǔ)。

表1 長三角軌道交通體系功能及規(guī)模

地方積極參與城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)。2010年起，蘇浙皖三省結(jié)合各自都市圈的打造，先后啟動編制了城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃。2012—2015年，國家發(fā)展改革委先后批復(fù)了《江蘇省沿江城市群城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃（2012—2020）》、《浙江省城際軌道交通（都市圈）近期建設(shè)規(guī)劃》、《皖江地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（2015-2020）三個地方性的城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，規(guī)劃線路涉及到6個都市圈。本輪地方層面主導(dǎo)編制都市圈城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃，主要結(jié)合都市圈城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、交通分布特征，構(gòu)建南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波五大都市圈核心城市、中心城市與周邊大、中、小城市之間的城際鐵路網(wǎng)，打造都市圈內(nèi)0.5-1小時通勤圈，規(guī)劃的城際鐵路43條（含已建成6條），總里程為2 487.1 km（含既有的288 km）。

圖1 長三角都市圈鐵路2035年規(guī)模規(guī)劃布局圖

2 發(fā)展面臨的主要問題

長三角城際鐵路發(fā)展時間較早，但在規(guī)劃建設(shè)、運營管理、資金籌措等方面尚未形成科學(xué)合理的機制，同國鐵網(wǎng)、城市軌道網(wǎng)尚未實現(xiàn)較好的融合，都市圈之間規(guī)劃建設(shè)不統(tǒng)一，導(dǎo)致長三角區(qū)域城際鐵路發(fā)展較慢。對標(biāo)世界主要城市群，長三角現(xiàn)狀城際鐵路明顯落后于世界級城市群，路網(wǎng)密度和人均規(guī)模分別僅為世界級城市群平均水平的41%和25%，城際鐵路網(wǎng)規(guī)模與長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展不相匹配，是區(qū)域一體化綜合交通運輸體系發(fā)展的短板。對長三角一體化引領(lǐng)作用尚未形成。

圖2 世界級城市群城際鐵路指標(biāo)對比圖（含具有城際功能的國鐵）

2.1 現(xiàn)有規(guī)模難以支撐長三角一體化建設(shè)

受城際鐵路發(fā)展滯后的制約，長三角地區(qū)鐵路供給能力不足，且隨著區(qū)域內(nèi)城市間通勤、商務(wù)等高頻次客流日益增加，區(qū)域城際鐵路的服務(wù)能力和覆蓋面不足已成為推進長三角一體化的突出短板。一是部分區(qū)域供需矛盾突出，長三角鐵路長三角區(qū)域每萬人擁有的鐵路里程僅為全國平均水平的1/2, 而鐵路客運負(fù)荷為全國平均水平的2.1倍，鐵路運輸負(fù)荷較大，如滬寧、滬杭等主要通道的鐵路能力利用率已接近或超過100%；二是對外和城際間通道能力不足，根據(jù)長三角空間規(guī)劃，長三角城市群已形成滬寧合、滬杭甬“Z”字型的交通走廊主軸，以及寧杭、沿江、沿海、滬昆、滬漢蓉、合杭等骨干交通走廊，交通走廊內(nèi)跨區(qū)域交通與區(qū)域內(nèi)交通重疊度較高，導(dǎo)致交通走廊負(fù)荷不斷加重。尤其蘇北、皖北以及浙江境內(nèi)滬昆線以南等地區(qū)，存在鐵路服務(wù)空白，沿海、巢馬金、鹽泰錫宜、連淮揚鎮(zhèn)宣等主要客流走廊缺乏鐵路連通，省界之間的公路運輸壓力較大，導(dǎo)致長三角區(qū)域鐵路客流量的占比僅為19.2%，區(qū)域內(nèi)集約綠色的交通體系尚未形成。

2.2 規(guī)劃建設(shè)一體化的協(xié)調(diào)機制亟需健全

軌道系統(tǒng)實行分類建設(shè)后，各地方政府成為城際鐵路的主導(dǎo)者，享有城際鐵路的規(guī)劃權(quán)，更加符合各城市的發(fā)展，但地方主導(dǎo)的跨省城際鐵路分割在不同省級規(guī)劃中，具體的建設(shè)投資由各個城市分別主導(dǎo)實施，由于項目投資多段多主體，尚未形成統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)機制。各地方政府受規(guī)劃、發(fā)展、財力、資源等因素的影響，在項目的規(guī)劃銜接、建設(shè)時序、建設(shè)模式、線路走向等方面難以統(tǒng)一，項目開工、竣工及運營統(tǒng)一的協(xié)調(diào)難度較大。根據(jù)長三角已建成和在建城際鐵路布局來看，現(xiàn)狀建成的城際鐵路主要以都市圈內(nèi)部為主，由于建設(shè)需求存在不一致的現(xiàn)象，現(xiàn)狀跨省城際鐵路規(guī)劃和建設(shè)的“斷頭路”、“瓶頸路”等問題突出

圖3 長三角城際鐵路建設(shè)布局圖

2.3 契合城際鐵路特征的政策標(biāo)準(zhǔn)仍需完善

與國家高鐵和城市軌道交通相比，城際鐵路在項目審批、建設(shè)模式、服務(wù)功能、運行服務(wù)、票務(wù)票制等方面均有其特殊性，國務(wù)院先后出臺印發(fā)了國發(fā)[2013]33號《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制 加快推進鐵路建設(shè)意見》、《交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，向地方政府和社會資本放開城際鐵路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。但現(xiàn)狀長三角范圍內(nèi)尚未形成相應(yīng)的文件，城際鐵路前期規(guī)劃審批和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)仍參照國鐵或市域鐵路模式執(zhí)行，難以充分發(fā)揮地方參與建設(shè)運營的主動性，需要完善規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)地方城際鐵路的建設(shè)運營。

2.4 建設(shè)運營的投融資模式有待創(chuàng)新

干線鐵路及客運專線的投融資基本是鐵路總公司以鐵路基金、債務(wù)等方式實現(xiàn)，而城際鐵路現(xiàn)狀投資主體以地方政府為主，且城際鐵路由于資金需求量較大，回收周期較長，因此完全依靠政府投資難以滿足長三角大規(guī)模城際鐵路網(wǎng)建設(shè)及運營補貼的需要。資金難題將逐步成為城際鐵路網(wǎng)建設(shè)的瓶頸問題，從而影響城際鐵路的可持續(xù)發(fā)展，亟需拓寬融資渠道，改變政府單一投資模式，引入更多社會資本，推動城際鐵路的開發(fā)建設(shè)。

3 發(fā)展對策與建議

3.1 統(tǒng)一規(guī)劃編制審批平臺

為了更好地實現(xiàn)長三角區(qū)域的政策銜接、資源共享，充分平衡各個地方的利益，打造與長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展相匹配的布局完善、規(guī)模合理、銜接高效、互聯(lián)互通的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)當(dāng)做好頂層規(guī)劃設(shè)計，堅持“一張網(wǎng)”規(guī)劃，推動一體化規(guī)劃建管。建議統(tǒng)一規(guī)劃平臺，由三省一市聯(lián)合編制統(tǒng)一的《長三角城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》并納入長三角一體化發(fā)展“十四五”規(guī)劃，相關(guān)建設(shè)項目列入長三角行動計劃任務(wù)，作為地方考核內(nèi)容推進項目實施。

3.2 創(chuàng)新項目審批及政策傾斜機制

充分調(diào)動三省一市積極性，協(xié)調(diào)推進優(yōu)化區(qū)域軌道交通一體化布局建設(shè)。建議組建代表四方利益的協(xié)作平臺，承擔(dān)區(qū)域鐵路項目投資建設(shè)、線路運營管理等職能。對城際鐵路“統(tǒng)一規(guī)劃投資建設(shè)，統(tǒng)一聯(lián)合報批，統(tǒng)一建成發(fā)揮效應(yīng)”進行試點，同時協(xié)調(diào)項目沿線政府及利益相關(guān)單位，在審批環(huán)節(jié)對跨省項目予以重點支持、聯(lián)合審批，在項目建設(shè)融資、稅收政策、土地保障方面予以支持，為項目同步實施同步運營創(chuàng)造條件。

3.3 發(fā)揮城際鐵路開發(fā)市場主體作用

為了有效拓展城際鐵路建設(shè)融資渠道及開發(fā)模式，一是沿線各省市地方政府在審批項目時，應(yīng)積極貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）、《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1610號）等文件精神，明確項目用地范圍內(nèi)土地開發(fā)，鼓勵項目投資者會同地方政府做好項目用地范圍的規(guī)劃、站場建設(shè)和綜合開發(fā)，以開發(fā)收益彌補城際鐵路的建設(shè)運營資金，形成城際鐵路投資、建設(shè)、運營和土地綜合開發(fā)互動的良性循環(huán)。二是參照京津冀等跨區(qū)域鐵路公司的經(jīng)驗，充分發(fā)揮市場化機制，三省一市會同市場參與者共同設(shè)立長三角城際鐵路投資基金，作為城際鐵路網(wǎng)的重要投融資平臺，有效平衡各方利益，實現(xiàn)區(qū)域交通的共同發(fā)展。

3.4 謀劃相對獨立、有效融合的運營管理體系

三省一市共同探索制訂符合長三角區(qū)域特征的城際鐵路網(wǎng)建設(shè)、運營標(biāo)準(zhǔn)體系。在優(yōu)化方式、暢通機制方面率先探索長三角軌道交通一體化管理試點，創(chuàng)新區(qū)域城際鐵路交通管理機制，運營過程中盡量減少城際鐵路列車與長距離干線運輸國鐵的跨線運行影響，提高城際和國鐵網(wǎng)絡(luò)的運行效率，通過構(gòu)建長三角統(tǒng)一的城際鐵路運營管理平臺，堅持需求導(dǎo)向，發(fā)揮市場在配置資源中的決定作用，突破地方保護障礙，創(chuàng)新跨界清分清算政策及換乘聯(lián)接方式，建立利益共享合作機制，推動國鐵干線、城際鐵路、城市規(guī)劃三網(wǎng)融合，為實現(xiàn)長三角地區(qū)軌道交通運營一張網(wǎng)提供支撐。