方 林

上海市市政規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

0 引 言

內(nèi)河航運(yùn)是上海市航運(yùn)中心建設(shè)的重要組成部分，各級政府對內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展以及相關(guān)設(shè)施的完善高度重視，先后出臺多項指導(dǎo)意見與規(guī)劃文件，為航運(yùn)建設(shè)發(fā)展指明了方向。如《上海市人民政府關(guān)于加快本市內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見》（滬府發(fā)〔2011〕68號）、《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色航運(yùn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（交水發(fā)〔2017〕114號）、《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035）》、《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等都強(qiáng)調(diào)了加快形成互聯(lián)互通的內(nèi)河高等級航道網(wǎng)，培育內(nèi)河支流集疏運(yùn)體系，進(jìn)一步優(yōu)化港口布局和功能分工等要求。

當(dāng)前，上海市內(nèi)河航運(yùn)集疏運(yùn)體系在“國際航運(yùn)中心”等發(fā)展目標(biāo)指引下，高等級內(nèi)河航道建設(shè)工作持續(xù)推進(jìn)，但規(guī)?；瘍?nèi)河公共港區(qū)建設(shè)進(jìn)度相對滯后，目前大部分港區(qū)仍處于“規(guī)劃方案”階段，尚無實際投入運(yùn)營公共港區(qū)。而現(xiàn)狀承擔(dān)貨運(yùn)功能的主要為“小散亂”內(nèi)河碼頭，存在專業(yè)化程度低、環(huán)境影響較差等弊端，與蘇浙皖地區(qū)專業(yè)化互聯(lián)互通條件不佳。

1 上海內(nèi)河航運(yùn)現(xiàn)狀

1.1 設(shè)施現(xiàn)狀

①內(nèi)河航道。自“十五”時期以來，上海各級政府持續(xù)投入大量資金，航道建設(shè)疏浚工程有序展開，千噸級船舶省際間運(yùn)輸基本暢通，連接海港航道基本建成。截至2018年，累計已建成蘇申海港線、長湖申線等Ⅴ級以上高等級航道超過200km（占規(guī)劃總里程50%以上），“一環(huán)十射”高等級航道正逐步實現(xiàn)“連接蘇浙、對接海港”規(guī)劃目標(biāo)，見圖1。

圖1 上海市高等級航道建設(shè)進(jìn)度圖

②內(nèi)河公共港區(qū)與碼頭。公共港區(qū)方面，目前上海市僅蘆潮港和外高橋內(nèi)河港區(qū)控規(guī)落地。蘆潮港內(nèi)河港區(qū)隨大蘆線航道整治一期工程同步建成，目前港區(qū)部分陸域僅作集裝箱堆場使用，暫未投入正式運(yùn)營；外高橋內(nèi)河港區(qū)，一期工程建設(shè)2個泊位，開工后項目建設(shè)停滯。

碼頭方面，經(jīng)過“五違四必”整治工作開展以來，大量用地違法、對環(huán)境影響較大的碼頭已被清退拆除。至2018年底，全市有內(nèi)河碼頭467座、泊位830個，分別減少至2015年的36.5%和43.3%。由于大量碼頭的拆除，全市內(nèi)河碼頭的總通過能力降至7 800萬噸左右，見圖2。

1.2 運(yùn)行現(xiàn)狀

目前，全市內(nèi)河碼頭吞吐總量（包括對外航運(yùn)和市內(nèi)駁運(yùn)）下降明顯。其中對外航運(yùn)吞吐量受黃浦江上游浮吊逐步清退，中轉(zhuǎn)至蘇浙二省的礦建材料減少約4 000萬噸；而市內(nèi)駁運(yùn)主要滿足城市建設(shè)和運(yùn)營等方面的市內(nèi)運(yùn)輸剛性需求（該部分主要貨種為建筑垃圾、生活垃圾等），吞吐量變化不明顯，見表1。

圖2 上海市碼頭及泊位數(shù)量變化柱狀圖

表1 上海市內(nèi)河碼頭主要貨類吞吐量統(tǒng)計表（單位：萬噸）

2 長三角區(qū)域內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展對比

結(jié)合長三角一體化發(fā)展等相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，本研究以長三角三?。ㄌK、浙、皖）與上海市相對比。上海市位于我國東部沿海，長江入海口地區(qū)，海上交通優(yōu)勢明顯，對外航運(yùn)需求大。但在長三角城市中陸域面積最小，僅為其他三省的5%左右，有限的腹地面積使得上海市內(nèi)駁運(yùn)量不高?？傮w上，相對于蘇、浙、皖三省，上海內(nèi)河航運(yùn)集疏運(yùn)發(fā)展水平相對落后。

2.1 發(fā)展政策

為加快推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，長三角三省一市針對水運(yùn)和港區(qū)的發(fā)展均做出重要部署。浙江省、江蘇省強(qiáng)調(diào)做大“江海聯(lián)運(yùn)”的同時，發(fā)展引導(dǎo)“河海聯(lián)運(yùn)”，打通內(nèi)河運(yùn)輸瓶頸，大力發(fā)展內(nèi)河集裝箱運(yùn)輸；安徽省將大力發(fā)展鐵水聯(lián)運(yùn)、江海直達(dá)和江海聯(lián)運(yùn)；相比于蘇、浙、皖省對于“河海聯(lián)運(yùn)”的重視程度，上海市更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展江海聯(lián)運(yùn)以及鐵水聯(lián)運(yùn)。

2.2 內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展情況

由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理區(qū)位等因素，上海市內(nèi)河港區(qū)吞吐量遠(yuǎn)低于蘇浙皖三省，并呈現(xiàn)逐年下降的趨勢[1]。在綜合貨運(yùn)體系中，上海市內(nèi)河運(yùn)輸承擔(dān)比重也低于其他三省，占全港吞吐量的5.89%，占全貨運(yùn)方式的4.00%，見表2。

表2 全港及內(nèi)河港區(qū)吞吐量表（單位：億噸）

2.3 集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)

長三角地區(qū)已形成以上海港和寧波舟山港為干線港，其他港口為支線港和喂給港的外貿(mào)集裝箱運(yùn)輸格局[2]。從集疏運(yùn)體系結(jié)構(gòu)來看，長三角地區(qū)內(nèi)河運(yùn)輸在港口集疏運(yùn)體系中占比明顯偏低。上海港水水中轉(zhuǎn)箱量占比46.8%，內(nèi)河（除長江外）集裝箱運(yùn)量占比不到1%；寧波舟山港水水中轉(zhuǎn)箱量占比為27.0%，海河聯(lián)運(yùn)箱量占比為0.6%，海鐵聯(lián)運(yùn)箱量占比為2.3%[3]。

3 上海內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展分析

上海內(nèi)河航運(yùn)系統(tǒng)中，內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃、市內(nèi)河港區(qū)布局規(guī)劃等規(guī)劃相繼發(fā)布已十多年，骨干航道+低等級航道網(wǎng)絡(luò)不斷完善。但一方面提供水陸轉(zhuǎn)換的節(jié)點(diǎn)只由一般碼頭提供，且該部分碼頭數(shù)量在環(huán)保壓力下不斷縮減；另一方面，對現(xiàn)代化航運(yùn)更具適應(yīng)性的公共港區(qū)推進(jìn)緩慢，暫未能填充市場空缺。結(jié)合上海及周邊省市實際調(diào)研與分析梳理，存在問題的原因是多方面的。

3.1 內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)勢不明顯

對比綜合貨運(yùn)方式，水路運(yùn)輸在遠(yuǎn)距離（一般500km以上）運(yùn)輸中成本優(yōu)勢凸顯，運(yùn)輸成本低于公路和鐵路運(yùn)輸成本，適合跨省市、跨區(qū)域等遠(yuǎn)距離運(yùn)輸，見圖3。

上海與蘇浙皖經(jīng)濟(jì)交流最為密切，產(chǎn)業(yè)對內(nèi)陸輻射以長三角為主，上海港65%的進(jìn)出口貨物來源于長三角地區(qū)[4]。上海至長三角范圍內(nèi)大部分為500km以內(nèi)，內(nèi)河航運(yùn)的運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性不明顯。

圖3 不同運(yùn)輸方式下成本與距離關(guān)系圖

此外，現(xiàn)階段長三角區(qū)域內(nèi)各貨運(yùn)方式中公路體系發(fā)展水平最高，高速公路網(wǎng)、高等級國道、省道等地面干線網(wǎng)基本成型。以上海為起點(diǎn)和經(jīng)過長三角區(qū)域的國家高速公路13條，高速公路里程14.34萬公里，等級公路建設(shè)里程48.91萬公里，公路密度高于歐美國家水平。因此在市場自由選擇下，除了建材等附加值不高的大宗散貨或不適宜公路運(yùn)輸?shù)某挢浳锏?，上海對外貨運(yùn)依然以公路為主。

3.2 內(nèi)河港區(qū)經(jīng)濟(jì)效益差

上海市在內(nèi)河公共港區(qū)建設(shè)推動的探索中發(fā)現(xiàn)，存在新建港區(qū)初期成本大，投資回報期長，總體經(jīng)濟(jì)效益不高的情況，一定程度上影響了建設(shè)主體積極性。

根據(jù)松江某規(guī)劃擬建內(nèi)河公共港區(qū)項目預(yù)可研究，港區(qū)設(shè)計吞吐量為300萬噸，共布置7個500t級泊位，陸域占地面積約為170畝。港區(qū)主體設(shè)施投資估算約為3.975億元，其中建安費(fèi)約2.357億元，征地拆遷費(fèi)約1.02 億元。在港區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)區(qū)提供相對穩(wěn)定貨運(yùn)需求支撐下，投資回報期為21年。

3.3 區(qū)級主體積極性不高

目前上海市地方性服務(wù)內(nèi)河公共港區(qū)的建設(shè)由區(qū)級財政主導(dǎo)。區(qū)級建設(shè)主體在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，更加關(guān)注于城市客運(yùn)交通、民生改善、城市品質(zhì)提升等因素。相關(guān)部門在審批內(nèi)河公共港區(qū)建設(shè)項目時需要面臨如：在建設(shè)用地減量化總體方向下，港區(qū)主體工程占地規(guī)模卻較大；公共港區(qū)屬于經(jīng)營類項目，但畝產(chǎn)稅收低；既有一般碼頭能夠適應(yīng)建材、垃圾等常規(guī)性運(yùn)輸需要的條件下，水運(yùn)市場缺口并不大等問題，加上市級暫未提供具有明顯優(yōu)勢的扶持性政策，造成決策壓力較大，建設(shè)積極性不高。

3.4 對周邊環(huán)境影響較大

港區(qū)作為貨運(yùn)集散點(diǎn)，會對周邊區(qū)域交通環(huán)境、生活環(huán)境帶來一定程度的影響。對于全域平均人口密度接近3 950人/km2的上海，港區(qū)帶來貨運(yùn)聚集后對周邊道路空間擠占，碼頭運(yùn)行期間噪音污染、光污染、震動、揚(yáng)塵等問題，無疑都將被進(jìn)一步的“放大”。

4 內(nèi)河公共港區(qū)發(fā)展建議

4.1 上海內(nèi)河公共港區(qū)的分類

在新一輪港區(qū)布局規(guī)劃修編中，將港區(qū)分為一級港區(qū)、二級港區(qū)、三級港區(qū)三個層次。除港區(qū)外，規(guī)劃對象還包括專業(yè)貨運(yùn)碼頭。

一級港區(qū)：航道條件好，輻射范圍較廣，為本市內(nèi)河水運(yùn)系統(tǒng)節(jié)點(diǎn)港區(qū)。二級港區(qū)：位于“一環(huán)十射”高等級內(nèi)河航道，輻射能力較強(qiáng)，具備一定規(guī)模的港區(qū)。三級港區(qū)：輻射本地街鎮(zhèn)、規(guī)模較小的港區(qū)。專業(yè)貨運(yùn)碼頭：規(guī)模較小、功能單一、較為靈活而且承擔(dān)某種或幾種特定貨運(yùn)功能的碼頭。

而從上海發(fā)展實際來看，根據(jù)其作用來進(jìn)行分類更為合適。母港：以對接海港為主要功能的樞紐型港區(qū)；地方港：以地方輻射功能為主；專業(yè)貨運(yùn)碼頭：與港區(qū)規(guī)劃中定義相當(dāng)。

4.2 公共港區(qū)及專業(yè)碼頭發(fā)展

①穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)母港。穩(wěn)步推進(jìn)樞紐母港建設(shè)，加快海港功能向內(nèi)陸延伸，充分發(fā)揮海河聯(lián)運(yùn)功能。與長三角區(qū)域港口區(qū)形成一體化、協(xié)同化發(fā)展態(tài)勢，實現(xiàn)“服務(wù)于海港，對接長三角”的目標(biāo)定位。

②探索性建設(shè)地方港。針對內(nèi)河港區(qū)占地多、投資大、投資回收期長的特點(diǎn)以及現(xiàn)狀政策、市場環(huán)境等因素，建議地方港區(qū)結(jié)合地區(qū)實際需求選取試點(diǎn)進(jìn)行探索建設(shè)，總結(jié)建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗，其余港區(qū)視下階段視情況再逐步推進(jìn)展開。

③統(tǒng)籌專業(yè)貨運(yùn)碼頭。統(tǒng)籌布局現(xiàn)有內(nèi)河碼頭，結(jié)合腹地發(fā)展需求，對部分合規(guī)碼頭繼續(xù)保留利用。配合地方港區(qū)發(fā)揮作用，構(gòu)建“地方港區(qū)+內(nèi)河碼頭”的城市內(nèi)河運(yùn)輸服務(wù)體系，更好地為城市發(fā)展服務(wù)。

4.3 建設(shè)運(yùn)營模式

①建設(shè)模式建議。建議由政府投融資主體或政府投融資主體與社會資本聯(lián)合，從市級層面推動內(nèi)河港區(qū)建設(shè)建，改變以區(qū)級為主導(dǎo)的停滯局面。

②運(yùn)營模式建議。依據(jù)港區(qū)實際情況采取碼頭租賃、企業(yè)綜合開發(fā)、與港務(wù)公司合作等模式，并不斷創(chuàng)新發(fā)展運(yùn)營新模式，培育現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)，培育航運(yùn)金融服務(wù)市場，建設(shè)港航服務(wù)物流平臺、依托港區(qū)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，開拓發(fā)展保稅物流等新模式。

4.4 政策支持

①優(yōu)化船舶過閘費(fèi)政策，落實內(nèi)河集裝箱示范航線支持政策。制定大型生產(chǎn)制造企業(yè)、物流企業(yè)“公轉(zhuǎn)水”的鼓勵政策，對成效顯著的企業(yè)以及集裝箱河海聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人給予獎勵或補(bǔ)助。

②加強(qiáng)內(nèi)河主要港口作業(yè)區(qū)發(fā)展政策支持，研究制定內(nèi)河港口建設(shè)發(fā)展用地、集疏運(yùn)、資金等保障政策。積極創(chuàng)新內(nèi)河港口投融資模式，探索內(nèi)河港口建設(shè)采用PPP模式、與產(chǎn)業(yè)園區(qū)一體化開發(fā)模式等。