楊潔誼 孟醒 黃益強 鄭木輝

摘 要 農村集體產權制度改革是繼農村承包地“三權分置”重大制度創(chuàng)新之后，中央部署的又一項管全局、管長遠、管根本的重大改革任務。它是推動農業(yè)、農村發(fā)展的新動力，是進一步推進農村改革的重大舉措。其目的在于通過改革發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，增加農民財產性收入，縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)共享發(fā)展、共同富裕?；诖耍陉U述農村集體產權制度改革現(xiàn)狀的基礎上，對農村集體產權制度改革取得的成效及存在的問題進行探討與分析，并提出相關對策。

關鍵詞 農村集體產權制度改革;農村發(fā)展;對策

隨著我國農村生產力水平不斷提高，農村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷推進，農村集體資產產權權責不明確、歸屬不清晰、保護不嚴格等問題日益突出。在此背景下，農村集體產權制度改革勢在必行[1-2]。據(jù)第二次全國土地調查及有關統(tǒng)計顯示，農村非資源性資產接近2.4億元;國家農業(yè)農村部的統(tǒng)計顯示，包括耕地、草場，全國農村集體土地的總面積為4.46億公頃，如果把其中的閑置資產納入到市場經(jīng)濟中，這樣龐大的資產對我國經(jīng)濟將有很大的促進作用。農村集體產權制度改革是深化農村改革的一項重點任務，是實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要制度支撐，是進一步理順農業(yè)農村生產關系、解放和發(fā)展生產力的必然之舉，更是在經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段、新形勢下“三農發(fā)展”面臨的新機遇、新挑戰(zhàn)[3]。國家高度重視農村集體產權制度改革工作，連續(xù)12年的中央1號文都提出要深化農村集體產權制度改革。為確保中央有關農村集體產權制度改革工作部署落到實處，優(yōu)質高效完成農村集體產權改革，各地在構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度方面都進行了積極實踐與探索。

1 農村集體產權制度改革背景

20世紀70年代末，中國進入了改革開放和現(xiàn)代化建設的新時期。隨著農村集體經(jīng)濟不斷發(fā)展，農村經(jīng)濟體制改革取得了建立“家庭聯(lián)產承包責任制”和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的兩大創(chuàng)造性成就，在此基礎上，逐漸形成以股份制、股份合作制為主的村級集體資產產權制度[4]。村級集體資產產權制度的實行在當時的社會背景下極大地促進了農村經(jīng)濟的發(fā)展。但是，農村經(jīng)過多年發(fā)展，農村經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，再加上眾多農業(yè)人口不斷移出與進入，農村集體產權擁有者之間、村集體與村民之間的矛盾逐漸突顯，甚至個別演變成群體事件，影響社會穩(wěn)定，而這一矛盾正是因為農村集體產權主體不明確的缺陷造成的，因而進行農村集體產權制度改革具有重大現(xiàn)實意義[5]。在此背景下，國家高瞻遠矚，穩(wěn)妥有序推進農村集體產權制度改革。2003年，十六屆三中全會提出社會主義市場經(jīng)濟體制改革的議題，并進行了全面部署，提出了相應的改革辦法，使得農村經(jīng)濟體制改革得到了一定的政策支持，明晰了方向。2006年，我國首份推進農村集體產權制度改革的綱領性指導文件《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（以下簡稱《意見》）出臺[6]。2013年，十八屆三中全會又一次強調了改革工作的作用，要求不斷深化改革工作。2014年，國家創(chuàng)新性地出臺了《積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，標志著中國布局農村集體資產產權試點工作全面展開，為全面開展農村集體產權制度改革開拓了路徑。2016年，中共中央、國務院印發(fā)了《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，隨后，國家農業(yè)農村部于2018年下發(fā)了《關于開展農村集體產權制度改革督查的通知》，對改革的實施措施及進展情況進行了實地檢查[7]。

2 農村集體產權制度改革的主要經(jīng)驗做法

2.1 強化組織領導，建立健全工作機制

為保障農村集體產權制度改革工作順利開展，各市要強化組織領導，成立由市長任組長、市分管領導任副組長，各相關部門主要負責人為成員的農村集體產權制度改革工作領導小組，各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相應成立由黨委主要領導任組長的工作領導機構，村（社區(qū)）設立以“兩委班子”為成員的改革工作組，全面壓實市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級責任，進一步提高政治站位，高位推進農村集體產權制度改革。此外，應把農村集體產權制度改革工作納入全面深化農村綜合改革統(tǒng)籌謀劃，制定完善農村集體產權改革相關的政策文件，明確改革目標要求，梳理出改革工作重點，為深化改革創(chuàng)新保駕護航。

2.2 強化“三資”管理

各地應堅持把農村“三資”管理工作牢牢抓在手上，不斷創(chuàng)新管理模式，積極尋求解決“三資”管理難題的有效方法，大力建設“三資”管理服務平臺，科學規(guī)范地進行農村集體“三資”管理，推行農村集體“三資”代理服務，實現(xiàn)資金管理公開、資產管理增值、資源管理規(guī)范，從而有力促進村級集體經(jīng)濟發(fā)展，維護農村和諧穩(wěn)定。2019年，國家農業(yè)農村部將前三批改革試點單位中具有特色、成效顯著的20個縣（市、區(qū)）挑選出來，樹立了第一批全國農村集體產權制度改革的典型。隨后，各地交流改革經(jīng)驗，不斷深化改革工作，確立了12個省、39個地市、163個縣（市、區(qū)）為第四批農村集體產權制度改革試點單位。參考中央的做法，各市也相應在所轄縣（區(qū)）選擇若干個黨委政府改革積極性較高、農民群眾改革意愿較強、改革基礎條件較好、集體資產規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為市級產權制度改革試點，有序開展改革工作。

2.3 強化體制機制創(chuàng)新，提升改革效益

改革過程中，經(jīng)濟發(fā)達的試點不斷創(chuàng)新體制機制，積極推進村改居和“政經(jīng)分離”改革，加強集體資產運行監(jiān)管，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，保障農民財產權益，讓農民群眾從改革中真正得到實惠。如一些地區(qū)出臺推進“村改居”社區(qū)“政經(jīng)分離”等文件，把原來農村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織管理“三位一體”的混合管理模式分離出來，進一步厘清和明晰了基層各類組織的職能和關系;一些地區(qū)“政經(jīng)分離”改革工作初見成效。通過深化農村改革、推進農村“政經(jīng)分離”的做法，破解了政經(jīng)混合、權責不清以及集體經(jīng)濟綁架基層組織等諸多發(fā)展問題，鞏固了社區(qū)黨組織領導核心地位，居委會（村委會）回歸群眾自治，負責社會管理公共服務，經(jīng)聯(lián)社專職發(fā)展集體經(jīng)濟，形成了以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、社區(qū)公共服務站為平臺、集體經(jīng)濟組織為支撐的管理新機制，有助于維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好群眾根本利益，提升人民福祉，構建和諧農村，加快推進農村集體產權制度改革，助力鄉(xiāng)村振興。經(jīng)濟相對落后的試點也根據(jù)自身特點，結合實際推動了相關改革和創(chuàng)新。

2.4 強化政策制度學習，鞏固改革成果

推進改革試點過程中，各地始終堅持因地制宜、循序漸進，不搞一刀切。各地充分認識到了產權制度改革的長期性和復雜性，充分考慮了試點地區(qū)農村經(jīng)濟發(fā)展差異大、村集體資產構成復雜等情況，尊重農民意愿，實行民主決策，鼓勵先行先試，穩(wěn)妥推進改革;支持試點地區(qū)的實踐探索和創(chuàng)新，加強政策解讀和工作要求的業(yè)務指導，逐步將試點的實踐經(jīng)驗上升為可復制的改革模式，進行“面上”推廣。試點工作啟動以來，各地農業(yè)部門大都采購了農村集體產權制度改革資料，發(fā)放到各試點地區(qū)的集體經(jīng)濟組織。各試點工作地區(qū)也把上級改革精神與本地實際結合，因地制宜對原有的村規(guī)民約進行修訂，完善了產權改革相關章程，使試點成果更加制度化、規(guī)范化。

2.5 強化農村集體資產管理，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

1）做好農村集體經(jīng)濟組織的注冊登記、證書發(fā)放和賦碼等工作，規(guī)范農村集體經(jīng)濟組織登記制度，明確集體經(jīng)濟組織的市場主體地位。2）推進農村集體經(jīng)營性資產股份合作制改革，合理界定集體經(jīng)濟組織成員身份，倡導實行“生不增，死不減、可繼承”的股權靜態(tài)管理模式，建立完善集體經(jīng)濟組織成員管理系統(tǒng)，規(guī)范成員股權登記頒證，保障農民合法權益。3）結合“掃黑除惡”專項斗爭工作，對把持基層政權、壟斷農村資源、侵吞集體資產涉黑涉惡行為進行打擊。4）探索開展農村宅基地、土地承包經(jīng)營權、集體資產股權有償自愿退出的多種形式利益補償方式，切實保障農民群眾權益。5）健全完善農村財務監(jiān)管制度，規(guī)范農村會計委托代理制服務，加強財務會計監(jiān)管，應用現(xiàn)代信息技術加強網(wǎng)絡監(jiān)管。6）健全農村集體資金資產資源管理制度，加強農村集體資產交易管理，對原有農村集體“三資”管理平臺、農村財務監(jiān)管平臺進行資源整合，并在此基礎上增加土地流轉管理服務功能，建立健全農村產權流轉管理服務平臺，推動農村集體資金資產資源監(jiān)管制度化、規(guī)范化、信息化。

3 農村集體產權制度改革中存在的問題

3.1 區(qū)域發(fā)展不平衡，工作進展緩慢

農村集體產權制度改革政策性強、涉及面廣、環(huán)節(jié)眾多、程序嚴格，改革任務重、時間緊，面臨的問題復雜，改革工作量非常大。隨著改革的逐步開展，各類積聚的農村矛盾逐漸顯露，目前除了個別地區(qū)已全面完成改革外，其他地區(qū)進度仍不盡人意。問題主要集中在村集體經(jīng)濟組織成員身份認定方式和是否股權固化等問題上，具體表現(xiàn)主要為三點。1）群眾對中央、省倡導的成員界定和股權固化方式存在較大分歧，無法達成一致，如一些鎮(zhèn)、村采用了與中央、省文件倡導不一致的股權活化方式進行農村集體產權制度改革，為后續(xù)全面鋪開改革工作帶來更多不確定因素。2）遷出遷入人口等特殊人群的成員界定困難，對改革工作的推進造成一定障礙。3）農村外出務工人員較多，難以按規(guī)定召集到符合規(guī)定的人數(shù)開會進行表決也是工作進度慢的原因。

3.2 重視程度不足，基礎工作不扎實

3.2.1 思想認識不到位

個別地區(qū)對改革工作的思想認識不到位，沒有充分認識到該項工作的重要意義，沒有將該項工作擺到應有的位置。部分工作人員及基層干部對改革缺乏決心，面對改革歷史遺留問題較多、村級資產狀況比較復雜等情況時，存在怕亂、怕煩等畏難情緒，擔心改革會激發(fā)矛盾。一些工作人員及基層干部對改革相關業(yè)務不熟悉，工作指導不力，導致工作力度小、進度慢;縣、鎮(zhèn)兩級工作人員數(shù)量少、兼職多、業(yè)務不熟悉，難以達到當前改革任務的要求。

3.2.2 基礎工作不扎實

個別地區(qū)存在工作進度不實、工作質量不高等問題，有的地區(qū)清產核資不全面、不徹底，報表填寫不完整、不規(guī)范，存在漏填、錯填、邏輯錯誤等問題。未嚴格落實清查、登記、核實、公示、確認、上報程序，對村級集體三類資產（經(jīng)營性資產、非經(jīng)營性資產、資源性資產）清查不徹底，影響后續(xù)的經(jīng)營性資產股份合作制改革;個別地區(qū)相關檔案資料收集整理不規(guī)范，一些村未能將紙質文件、會議記錄、照片、實物、電子文檔等材料按照步驟分類規(guī)范地進行收集、整理、歸檔;有的民主決策公開公示程序不到位，特別是村級各類程序性資料不完整，公開程序、會議記錄、表格簽字蓋章不規(guī)范。

3.3 改革氛圍不濃，宣傳培訓不深入

個別地區(qū)對農村集體產權制度改革工作的宣傳培訓力度不夠，不能結合當前農業(yè)農村重點工作共同推動改革，農村改革氛圍不濃，農民群眾知曉度低，參與積極性不高?；鶎痈刹繉ο嚓P政策了解不深入，工作方式方法不多，簡單強調“群眾說了算”，在推行改革過程中沒有合理引導基層群眾按中央、省、市倡導的方式進行工作，為改革留下隱患。

3.4 集體資產較少，內生動力不足

一些偏遠山區(qū)農業(yè)集約化、規(guī)?；潭炔桓?，一二三產融合還不夠緊密，經(jīng)濟結構單一，農村經(jīng)濟活力未能得到有效釋放。這些地區(qū)農村集體資產普遍薄弱，大部分農村經(jīng)營性資產不多，農村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力不強。由于農村產權制度改革的滯后性，農村資源轉化為資產還缺乏扎實的根基和有效的途徑，不僅造成農村發(fā)展活力不足，也在一定程度上影響了農村干部群眾的改革積極性，農民自我改革動力不足。

4 農村集體產權制度改革的對策

4.1 提高認識，壓實主體責任

推進農村集體產權制度改革是新形勢下黨中央、國務院對深化農村改革作出的重大決策部署，是維護農民合法權益、增加農民收入的重大舉措，是打基礎、管長遠的重點工作。針對基層干部在農村集體產權制度改革中存在的怕難、怕亂、怕失權、怕失利等現(xiàn)狀，要認真做好思想工作，講清政策，解疑釋惑，消除顧慮，調動他們的積極性和主動性;要提高政治站位，查擺工作困難和問題，實行倒排工作時間、任務倒逼的工作機制，以“掛圖作戰(zhàn)”的模式推動改革工作落實落細。

4.2 加強農村集體資產和組織成員管理

清產核資是改革試點的基礎性工作，各地要以清產核資確認的數(shù)據(jù)為基礎，更新原有的縣級農村集體“三資”管理服務平臺數(shù)據(jù)，完善集體資源登記、資產和合同管理的電子臺賬。要嚴格按照農村資產管理規(guī)定要求，健全規(guī)章制度，認真組織開展“回頭看”，鞏固農村集體資產管理工作成效。要對各縣（市、區(qū)）集體經(jīng)濟組織成員進行“三統(tǒng)一”（統(tǒng)一賦碼、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一管理）網(wǎng)絡化、系統(tǒng)化、規(guī)范化管理。各地要在現(xiàn)有農村集體“三資”管理服務平臺的基礎上進行系統(tǒng)升級和功能擴展，結合農村集體資產管理和每年集體收益分配、成員股東分紅等情況，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員登記和集體資產管理相結合的平臺化、網(wǎng)絡化、實時化管理體系。

4.3 強化業(yè)務督促指導，確保穩(wěn)步改革

4.3.1 強化督導檢查

產權改革工作中，各級農業(yè)農村部門要堅持問題導向，采取“請上來”與“走下去”相結合，與村干部、群眾溝通互動常態(tài)化。可采取座談會、走訪等形式，及時掌握市、縣、鎮(zhèn)、村試點工作動態(tài)，對試點單位在改革過程中出現(xiàn)的問題、工作不到位和推進有困難等情況進行指導，并做好指導意見反饋，共同謀劃工作舉措，協(xié)調解決困難及問題，確保改革試點蹄疾步穩(wěn)，有關政策能落地、不走樣，經(jīng)得起歷史檢驗。

4.3.2 強化業(yè)務指導

省級層面必須加強頂層設計和政策指導，完善細化配套政策。省、市兩級要定期對下屬縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領導干部和業(yè)務骨干開展全覆蓋培訓。各縣（市、區(qū)）也要加強鎮(zhèn)、村干部產權改革業(yè)務培訓，圍繞成員界定和股權管理等難點問題開展有針對性的業(yè)務指導。要做到“三個”明確（明確清產核資對象、明確清產核資內容、明確清產核資登記時點）、做實“三個”精準（數(shù)量清查精準、核資精準、評估精準）和管理信息化（把控好清產核資各工作環(huán)節(jié)，完善固定資產、土地資源、經(jīng)濟合同和債權債務四本臺賬，運用科學測繪、影像留痕等手段，推動農村集體資產管理信息化）。

4.4 加大輿論宣傳

充分利用網(wǎng)絡、廣播、報刊、書籍、座談會和村務公開欄等向廣大群眾宣傳開展農村集體產權制度改革的重要意義、相關知識和工作要求，使農村集體產權制度改革有關政策精神家喻戶曉、人人皆知，從而激發(fā)廣大村民內生動力，引導廣大村民積極關注、積極參與、積極監(jiān)督。

5 結語

黨的十九大報告提出，要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經(jīng)濟”。當前形勢下，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟既是村級組織正常運轉的基本保證，也是鄉(xiāng)村振興的重要物質基礎，更是實現(xiàn)全面建成小康社會目標的重要支撐。農村集體產權制度改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中極為重要的內容，能夠促成全新的農村集體經(jīng)濟運行方式，使農民集體資產的合法權益得到有效保護。從長遠來說，農村集體產權制度改革更是為實現(xiàn)農業(yè)更強、農村更富創(chuàng)造條件，是當前社會背景下我國農村經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的強大助力。

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（責任編輯：趙中正）