鄭永年

每當(dāng)遇到類似2003年沙斯或者今天冠狀病毒這樣的大規(guī)模疫情，都會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)峻的社會(huì)治理問(wèn)題。儘管人們盼望理性，但理性在疫情發(fā)生時(shí)往往變得非常難得，甚至不可能，因?yàn)橐咔閷?dǎo)致大規(guī)模的心理恐慌。這個(gè)時(shí)候，政府部門必然會(huì)採(cǎi)取一些特殊或者額外的舉措，而這些舉措往往會(huì)被人從不同角度指責(zé)。

但如果政府部門不採(cǎi)取特殊舉措，驚恐的人們就會(huì)自發(fā)地採(cǎi)取這些舉措，甚至採(cǎi)取更為極端的措施。這些非尋?；驑O端的舉措是否有效，已經(jīng)不是問(wèn)題的關(guān)鍵，因?yàn)樵诤芏嗳丝磥?lái)，有比沒(méi)有好，至少滿足一種心理的需要。

如果說(shuō)一旦出現(xiàn)疫情，這種極端行為不可避免，那麼在日常和一般的制度設(shè)計(jì)中，就必須考慮到類似特殊情形的出現(xiàn)，以減少甚至避免極端舉措的使用。人類的制度實(shí)踐已經(jīng)使得一種科學(xué)的制度設(shè)計(jì)成為可能。就中國(guó)來(lái)說(shuō)，這涉及諸多方面的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

首先是中央與地方的關(guān)係問(wèn)題。在中國(guó)的單一制體制下，理論上說(shuō)，地方政府的權(quán)力來(lái)自上級(jí)政府的“授權(quán)”;從法理看，地方政府只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，而非獨(dú)立於中央的機(jī)構(gòu)。但在權(quán)力操作層面，無(wú)論是中央還是地方，很難根據(jù)理論和法律的規(guī)定來(lái)行為，因?yàn)槿绻耆鶕?jù)理論和法律來(lái)行為，就會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，導(dǎo)致治理危機(jī)。

中央和地方的關(guān)係，理論上表現(xiàn)為委託者和代理者之間的關(guān)係，但兩者之間的關(guān)係並非簡(jiǎn)單的授權(quán)關(guān)係，因?yàn)榇碚撸ǖ胤秸?duì)事物有自己的考量，其行為會(huì)出現(xiàn)和中央（委託者）不一致的情況。中央政府因此要設(shè)計(jì)一些制度規(guī)則，使得兩者保持一致。但這樣做有其積極的一面，也有負(fù)面的地方。

積極的地方在於保持了法律和政策的一致性，負(fù)面的地方就是忽視了地方差異，使得法律和政策難以落實(shí)下去。再者，單一制國(guó)家假定地方政府只是執(zhí)行者，而不是決策者。但事實(shí)上，地方政府也是一級(jí)政府，並非僅僅是中央的代理。有很多地方須要地方官員的直接決策，而非簡(jiǎn)單地等待和聽(tīng)從中央的決策。如果太過(guò)於集權(quán)，中央政府就會(huì)面臨資訊收集、資訊傳送的時(shí)間、中央官員對(duì)資訊的判斷等問(wèn)題。

更為重要的是，即使中央政府獲得了完整的地方資訊，其決策時(shí)也要考慮到全社會(huì)的利益。這裡涉及局部和整體之間的關(guān)係。一條資訊在中央層面的公佈，會(huì)不會(huì)造成全社會(huì)的驚恐？要不要把此資訊成為一個(gè)全國(guó)性的"新聞"，抑或控制在局部地區(qū)發(fā)佈？這些都是必須考慮的。因?yàn)檫@種多因素的考慮和決策需要時(shí)間，因此在實(shí)際層面往往拖延了資訊的發(fā)佈和傳播。

冠狀病毒的擴(kuò)散就說(shuō)明了這一點(diǎn)。武漢市長(zhǎng)辯護(hù)說(shuō)沒(méi)有瞞報(bào)資訊，而是根據(jù)法律和政府規(guī)定發(fā)佈的。但即使是沒(méi)有故意瞞報(bào)，在普通百姓看來(lái)，已經(jīng)造成了瞞報(bào)的實(shí)際效果，導(dǎo)致了社會(huì)的恐慌。疫情這樣的事件和其他事件不一樣，因?yàn)樯婕罢麄€(gè)社會(huì)，無(wú)論哪一級(jí)政府，都很難通過(guò)內(nèi)部運(yùn)作來(lái)解決問(wèn)題。

其次是地方政府與社會(huì)的問(wèn)題。在疫情問(wèn)題上，地方政府首先面臨的問(wèn)題是有無(wú)獨(dú)立的決策權(quán)？地方受制於各種制度和法律因素，並且?jiàn)A在中央和地方社會(huì)之間，在決策方面權(quán)力有限。決策與不決策都必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。地方的授權(quán)來(lái)自上級(jí)，但也面臨來(lái)自當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的直接壓力。

如果僅僅“唯上”，出了問(wèn)題就會(huì)面臨社會(huì)的壓力，而來(lái)自社會(huì)的壓力大到一定程度，同樣會(huì)引來(lái)中央政府的問(wèn)責(zé);另一方面，如果直接向社會(huì)負(fù)責(zé)，表明地方政府首先必須考慮地方的利益，而在一定程度上“忽視”全域利益，這樣又會(huì)面臨來(lái)自上級(jí)的壓力。可以看到，推遲發(fā)佈資訊、少報(bào)、瞞報(bào)等現(xiàn)象，都在這樣一個(gè)行為邏輯過(guò)程中產(chǎn)生，有其必然性。

制度安排來(lái)解決問(wèn)題

這不僅是中國(guó)的問(wèn)題，也是很多國(guó)家都面臨的問(wèn)題，必須制定很多制度安排來(lái)解決。單一制體制下存在的問(wèn)題，可以借用一些聯(lián)邦體制的方法。實(shí)際上，中國(guó)在很長(zhǎng)時(shí)間裡曾經(jīng)實(shí)施“行為聯(lián)邦”的方法?！靶袨槁?lián)邦”不是西方的那種憲政或者法理上的聯(lián)邦，而是具體操作或者政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行行為上的聯(lián)邦，它滿足了單一制體制集權(quán)，但在很多方面又須要分權(quán)。

在行為聯(lián)邦體制下，在一些領(lǐng)域，由中央政府來(lái)統(tǒng)籌，中央權(quán)力一竿子插到底，深入各個(gè)地方，便於中央政府直接收集資訊、處理資訊，並在此基礎(chǔ)上作出科學(xué)決策。但在另外一些領(lǐng)域，中央乾脆就完全授權(quán)地方，讓地方政府來(lái)決策和執(zhí)行。

不過(guò)，儘管“行為聯(lián)邦”這種非制度化的特徵，給單一制體制下的中央地方關(guān)係帶來(lái)了彈性，但也阻礙了中央地方關(guān)係的制度化發(fā)展。從國(guó)際層面來(lái)看，二戰(zhàn)以來(lái)，從前非常分權(quán)的聯(lián)邦體制，呈現(xiàn)出越來(lái)越集權(quán)的現(xiàn)象，表明中央（聯(lián)邦）政府在當(dāng)代社會(huì)所承擔(dān)的功能和責(zé)任越來(lái)越多，中央政府的權(quán)力不僅僅限制在傳統(tǒng)的外交和軍事領(lǐng)域，而幾乎涉及政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)重要方面，包括財(cái)政、金融、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等。

因此，中國(guó)的選擇有二，要不授權(quán)地方，要不完全集權(quán)到中央。授權(quán)地方表明要在法律和制度上給地方高度自主的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。在地方能力不足的情況下，可以求助於中央政府。而完全集中中央，意味著中央政府要在各個(gè)地方設(shè)立直接屬於自己的機(jī)構(gòu)，所有一切都由中央政府來(lái)統(tǒng)籌，中央權(quán)力直接深入地方。

就是說(shuō)，這些中央機(jī)構(gòu)和地方政府沒(méi)有任何關(guān)係，直接由中央機(jī)構(gòu)收集、處理資訊和決策。中央政府也可動(dòng)用當(dāng)?shù)鼗蛘咂渌胤降牧α縼?lái)執(zhí)行。要這樣做，就必須改變目前一些單一制下的制度安排，一方面進(jìn)行選擇性集權(quán)，把一些被視為是具有全國(guó)性意義的權(quán)力集中上來(lái)，重組中央權(quán)力的組織體系;另一方面進(jìn)行選擇性分權(quán)，把一些被視為是只具有地方意義的權(quán)力全部下放給地方，讓地方擔(dān)負(fù)全部責(zé)任。

第三是專業(yè)人員的角色。在疫情領(lǐng)域，這裡主要指醫(yī)生和其他專業(yè)人員的權(quán)力。專業(yè)或者廣義上的知識(shí)權(quán)力屬於“非授權(quán)”的權(quán)力，因?yàn)閮嵐軐I(yè)人員並不是政府的一部分，但他們具有巨大的社會(huì)影響力。這裡有幾個(gè)問(wèn)題要處理，第一是專業(yè)人員的獨(dú)立性，制度必須保障他們只是從專業(yè)出發(fā)而決策或者判斷，而不是出於任何其他目的;第二，制度也必須保障他們能夠在決策與執(zhí)行過(guò)程中具有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。

在民主社會(huì)，“非授權(quán)”的權(quán)力經(jīng)常被質(zhì)疑，因?yàn)檫@種權(quán)力來(lái)自知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，而非“選票”。但實(shí)際上，在治理當(dāng)代複雜社會(huì)過(guò)程中，這種權(quán)力不僅客觀存在，而且正在變得越來(lái)越重要，有些時(shí)候發(fā)揮著甚至比政治權(quán)力更大的社會(huì)影響力。在類似沙斯和冠狀病毒等醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，社會(huì)對(duì)專家的信任度會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高於對(duì)政治人物的信任度。當(dāng)然，知識(shí)的權(quán)力不僅僅限於醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，在很多其他領(lǐng)域都是這樣的，中央銀行的獨(dú)立性是另外一個(gè)典型的例子。

在很大程度上說(shuō)，離開(kāi)了知識(shí)的權(quán)力，現(xiàn)代社會(huì)的治理就寸步難行。或者說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)，沒(méi)有知識(shí)含量的權(quán)力就不能被稱為權(quán)力。這也就是為什麼在當(dāng)代世界，傳統(tǒng)意義上的政治權(quán)力的行使越來(lái)越困難的主要原因。要充分發(fā)揮專業(yè)人士的作用，行使好專業(yè)的知識(shí)權(quán)力，就必須處理好正式系統(tǒng)的政治權(quán)力（或者正式授權(quán)的權(quán)力）與“非授權(quán)”的知識(shí)權(quán)力之間的關(guān)係。

專業(yè)權(quán)力如果沒(méi)有足夠的制度空間，行使起來(lái)會(huì)非常困難，並且也會(huì)遭遇巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。但同時(shí)，也要看到知識(shí)權(quán)力的性質(zhì)是多元的，因?yàn)橹R(shí)本身是開(kāi)放的。專家不可能只有一種意見(jiàn)，大家從不同的角度出發(fā)來(lái)發(fā)表意見(jiàn)。只要專家從專業(yè)和職業(yè)道德出發(fā)來(lái)發(fā)表意見(jiàn)，而不是從任何其他的考慮出發(fā)來(lái)發(fā)表意見(jiàn)，這種多元性不僅不會(huì)造成矛盾（對(duì)同一件事物的不同看法），反而會(huì)形成一種知識(shí)間的互相制衡情況，從而減少甚至避免知識(shí)上的錯(cuò)誤。

第四是社會(huì)（包括社會(huì)組織、宗教組織和企業(yè)家群體）的角色。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的複雜性，社會(huì)組織或者社會(huì)力量在社會(huì)治理過(guò)程中的作用越來(lái)越大。從全球範(fàn)圍內(nèi)來(lái)看，自二戰(zhàn)以來(lái)，非政府組織得到了快速的發(fā)展。這不是因?yàn)槿藗兯f(shuō)的“政治參與”的需要，而是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)作的內(nèi)在需要。很多非政府組織並沒(méi)有任何政治性，也沒(méi)有政治參與的需求和意向，而是專注於提供社會(huì)服務(wù)。

就疫情的社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，社會(huì)力量的作用不言自明。疫情具有高度的社會(huì)性，社會(huì)組織本來(lái)就是社會(huì)的一部分，具有很大的能力收集真實(shí)的資訊。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，社會(huì)系統(tǒng)的存在和運(yùn)作，和正式系統(tǒng)並非矛盾，如果後者把前者視為是“幫手”的話。社會(huì)力量在提供服務(wù)方面的功能表現(xiàn)得更為突出。

一般說(shuō)來(lái)，政府的對(duì)口單位還是政府或者地方組織，但非政府組織對(duì)口的是社會(huì)，甚至是社會(huì)的個(gè)體。P2P（個(gè)人對(duì)個(gè)人）的方式很難在政府系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)，而對(duì)非政府組織來(lái)說(shuō)並不難。在互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體時(shí)代，社會(huì)組織在提供這種個(gè)性化服務(wù)過(guò)程中的作用越來(lái)越甚。

監(jiān)督非政府組織

應(yīng)付危機(jī)角色

不過(guò)，非政府組織在應(yīng)付危機(jī)過(guò)程中的角色也應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖O(jiān)督。人們並不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為，所有的非政府組織都是“行善”的，即使在災(zāi)難面前也會(huì)有人“行惡”。避免社會(huì)力量“行惡”是可以得到控制的，一是通過(guò)政府系統(tǒng)特別是法的監(jiān)管和規(guī)制，二是通過(guò)社會(huì)力量本來(lái)就是多元的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)它們之間的互相監(jiān)督和制衡。

社會(huì)力量之間的互相制衡和監(jiān)督，甚至比政府方面的監(jiān)督更為重要，原因很簡(jiǎn)單，社會(huì)力量比政府更能深入民間，更瞭解民情。在這次冠病擴(kuò)散過(guò)程中，社會(huì)力量和非政府組織在這方面的作用出現(xiàn)了很多問(wèn)題，甚至是缺位的，主要是和正式系統(tǒng)之間的矛盾，例如非政府組織經(jīng)常得不到正式系統(tǒng)的“授權(quán)”而可以作為。

和專業(yè)人士群體一樣，社會(huì)組織是否可以獲得“非授權(quán)”的權(quán)力，而在其中扮演更為重要的角色呢？客觀上的需要已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)，但並沒(méi)有反映在各種制度安排上。上次沙斯疫情發(fā)生之後，人們把重點(diǎn)放在公共衛(wèi)生的正式系統(tǒng)建設(shè)上，而沒(méi)有把非政府組織系統(tǒng)考慮在內(nèi)。

實(shí)際上，沙斯疫情之後，中國(guó)非政府組織成長(zhǎng)很快，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。但後來(lái)非政府組織的發(fā)展嘎然而止，因?yàn)槿藗儗?duì)非政府組織做了過(guò)度政治化的解讀。如果不能把社會(huì)力量納入社會(huì)治理的大系統(tǒng)，任何社會(huì)治理都會(huì)出現(xiàn)缺口。

除了這些客觀的制度安排之外，疫情非常時(shí)期的官員任用極為關(guān)鍵。制度是人使用的，是人活動(dòng)的舞臺(tái)，因此官員的素質(zhì)和類型非常重要。同樣一個(gè)制度平臺(tái)，不同的人使用會(huì)產(chǎn)生全然不同的效果。今天人們懷念沙斯期間那些活躍在制度平臺(tái)上的官員，但並不是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的平臺(tái)比今天的好，而是因?yàn)槟菚r(shí)的官員比現(xiàn)在的更有作為。

這就須要在疫情期間，組建一個(gè)既具有專業(yè)知識(shí)水準(zhǔn)又能夠有所作為的任務(wù)團(tuán)隊(duì)，並且能夠得到充分的授權(quán)。這樣一個(gè)團(tuán)隊(duì)的重要性不僅僅是其解決問(wèn)題的能力，更重要的是其能夠給予社會(huì)信心，相信困難終究會(huì)過(guò)去。在疫情時(shí)期，社會(huì)對(duì)政府的信任比什麼都重要。如果能夠結(jié)合專家知識(shí)的權(quán)力和這個(gè)特殊任務(wù)團(tuán)隊(duì)的權(quán)力，無(wú)論對(duì)遏制疫情還是穩(wěn)定社會(huì)，必然會(huì)帶來(lái)超乎預(yù)期的效果。

不管怎麼說(shuō)，治理疫情期間的社會(huì)是一個(gè)綜合的制度和政策工程。對(duì)現(xiàn)代複雜社會(huì)的治理不能簡(jiǎn)單用集權(quán)或者分權(quán)來(lái)概括。人們須要尋求一種可以結(jié)合集權(quán)和分權(quán)的體制。既須要高度的中央集權(quán)，因?yàn)橐咔樯婕罢麄€(gè)社會(huì);但又須要高度的地方自治，因?yàn)橹卫淼膶?duì)象是具體的地方社會(huì)。

互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的廣泛、人口的大規(guī)模流動(dòng)、大城市化等因素，更是在呼籲著兼具集權(quán)與分權(quán)的複合型治理體制的出現(xiàn)。在這個(gè)體制內(nèi)，人人都是利益相關(guān)者，人人都有一份責(zé)任來(lái)維護(hù)好的公共品（public goods），而避免壞的公共品（public bads）。