武 斌

(山西路橋市政工程有限公司，山西 太原 030002)

1 高速公路PPP項(xiàng)目的主要特性

PPP模式在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用時(shí)間較短，總體而言，該模式應(yīng)用還不夠成熟，很多框架性、基礎(chǔ)性的問題還需在項(xiàng)目實(shí)踐中摸索解決；以PPP模式開展的高速公路項(xiàng)目，項(xiàng)目參與主體數(shù)量較多，一改以往交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域業(yè)主一家獨(dú)大的局面，在PPP合作模式中，政府和投資人的地位對等，二者以項(xiàng)目為主體，通過事先訂立一系列合同，最終實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、合作共贏的目的，一方面能夠充分發(fā)揮政府的監(jiān)督管理職能，另一方面還能最大程度調(diào)動起民間資本的投資熱情，盤活社會閑置資本，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。

1.1 PPP運(yùn)營模式徹底實(shí)現(xiàn)了全周期管理

以往的高速公路項(xiàng)目一般由項(xiàng)目業(yè)主作為招標(biāo)人將項(xiàng)目根據(jù)不同階段劃分為工可、設(shè)計(jì)、施工等環(huán)節(jié)，將不同環(huán)節(jié)分別進(jìn)行招標(biāo)，業(yè)主在項(xiàng)目管理過程中呈現(xiàn)出“一對多”的局面，不但分散了業(yè)主的管理精力，過于分散的項(xiàng)目執(zhí)行模式也埋下較高的風(fēng)險(xiǎn)隱患，不利于項(xiàng)目的集約化管理。而PPP運(yùn)營模式徹底改變了這種現(xiàn)狀，業(yè)主直接與項(xiàng)目投資人對接，便于集中管理和監(jiān)督，投資人全程參與到項(xiàng)目的規(guī)劃、執(zhí)行、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)，提高了項(xiàng)目管理能效，化解了高速公路建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。圖1為兩種運(yùn)營模式的形象化對比圖示。

圖1 兩種運(yùn)營模式的形象化對比圖示

1.2 合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)

PPP模式之所以優(yōu)于政府或社會資本單獨(dú)模式，主要是能夠充分發(fā)揮出雙方的優(yōu)勢，并合理規(guī)避單獨(dú)一方的弊端，通過合作實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益最大化，通過聯(lián)合弱化了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低了雙方的風(fēng)險(xiǎn)等級。能夠依靠PPP合作模式動態(tài)調(diào)整項(xiàng)目收益，最大程度沖抵風(fēng)險(xiǎn)，譬如，在交通量較低或負(fù)收益路段，投資人可根據(jù)訂立的合同，在經(jīng)營期內(nèi)向政府申請專項(xiàng)補(bǔ)助，從而降低投資人風(fēng)險(xiǎn)；在交通量充盈的路段，為了避免投資人因掌握經(jīng)營權(quán)而誘發(fā)壟斷經(jīng)營，政府可行使監(jiān)督調(diào)控職能，通過干預(yù)價(jià)格或分流收益等形式約束投資人的獲益規(guī)模。

2 我國高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資現(xiàn)狀

2.1 高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資途徑過少

高速公路具備投資額大、收益周期長等特點(diǎn)，目前國內(nèi)新建高速公路項(xiàng)目，普遍存在資金短缺問題，僅依靠政府財(cái)政撥款、交通運(yùn)輸部專項(xiàng)資金撥付、車購稅資金及政府引導(dǎo)下的銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式，已無法滿足高速公路新建項(xiàng)目的投資需求，高速公路建設(shè)資金壓力始終處于高位狀態(tài)。傳統(tǒng)的融資方式除了存在融資途徑有限的問題外，融資過程中的相關(guān)審批流程繁瑣、融資風(fēng)險(xiǎn)高且集中等問題也愈發(fā)明顯，業(yè)主單位疲于尋找融資途徑，無心顧及項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度推進(jìn)工作，導(dǎo)致高速公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

2.2 項(xiàng)目投資回報(bào)率與現(xiàn)有融資模式成本規(guī)模不匹配

基于高速公路的基本屬性，其資產(chǎn)性質(zhì)決定了高速公路運(yùn)營無法在短期內(nèi)獲取高額的回報(bào)，加之高速公路建設(shè)項(xiàng)目的前期投資數(shù)額巨大，業(yè)主若想在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)獲益的可能性幾乎為零；雖然高速公路提供的是公共服務(wù)，但其建設(shè)、運(yùn)維成本最終需要由政府財(cái)政和廣大人民群眾承擔(dān)，投資人和業(yè)主僅能夠獲取較低的利潤，而高速公路經(jīng)營獲益同大規(guī)模的商業(yè)貸款嚴(yán)重不匹配，大部分項(xiàng)目的經(jīng)營獲益甚至無法沖抵貸款利息，償還本金更是遙遙無期，加之項(xiàng)目投資人的融資渠道較少，融資市場化程度較低，進(jìn)而加劇了業(yè)主的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在利用其他市場化的融資工具時(shí)，由于投資人對市場化的融資工具知之甚少，導(dǎo)致最終的綜合融資成本甚至超過了銀行商業(yè)貸款，嚴(yán)重阻礙了多元化融資工具在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)程。

2.3 高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)進(jìn)展緩慢

隨著高速公路建設(shè)市場的投融資市場化程度不斷提高，多元化的融資模式被應(yīng)用到了高速公路建設(shè)項(xiàng)目中，其中PPP模式是目前高速公路新建項(xiàng)目中應(yīng)用最成熟、最普遍的融資形式之一。為了獲取最佳的市場資源，加快落實(shí)項(xiàng)目推進(jìn)工作，保證項(xiàng)目能夠快速落地，投資人招標(biāo)是核心環(huán)節(jié)，也是后續(xù)成立項(xiàng)目公司的基礎(chǔ)和前提。但現(xiàn)實(shí)情況并非如此，隨著我國高速公路建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)和成熟，當(dāng)前新建項(xiàng)目的施工難度和施工投入都呈現(xiàn)出空前的狀態(tài)，由于投資規(guī)模過大，導(dǎo)致項(xiàng)目公司的成立條件日趨苛刻，資本金相應(yīng)提高，需要更加優(yōu)質(zhì)的投資人參與到項(xiàng)目建設(shè)中來，加之高速公路投資回報(bào)率較低，回本周期較長，導(dǎo)致很多項(xiàng)目甚至招不到滿足資質(zhì)的投資人，由于投資人招標(biāo)工作進(jìn)展緩慢，嚴(yán)重影響了后續(xù)PPP模式的推進(jìn)，額外增加了時(shí)間成本。

3 PPP模式的優(yōu)勢

3.1 從政府角度分析

在高速公路建設(shè)項(xiàng)目中廣泛推廣PPP模式，極大地緩解了政府財(cái)政部門的資金壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更有助于釋放政府財(cái)政活力，通過市場化手段，優(yōu)化了高速公路建設(shè)項(xiàng)目的投資成本，能夠以較低的投資成本為社會創(chuàng)造更大的公共服務(wù)價(jià)值。借助PPP模式為政府部門與社會資本之間建立了良好的溝通合作平臺，政府部門可以通過市場化方式遴選出優(yōu)質(zhì)的社會資本，將眾多優(yōu)質(zhì)的社會資本以項(xiàng)目公司的方式組織起來，通過發(fā)揮優(yōu)質(zhì)資本合力，為高速公路建設(shè)項(xiàng)目提供了可靠的資金鏈；此外，隨著項(xiàng)目投資人的出現(xiàn)，分擔(dān)了政府的資金壓力，能夠在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)通過分期支付或者延遲支付的方式緩解燃眉之急，社會投資人則可在項(xiàng)目運(yùn)營期限內(nèi)通過收取通行費(fèi)用獲取利潤。圖2為PPP模式下的高速公路建設(shè)投資架構(gòu)示意。

圖2 PPP模式下的高速公路建設(shè)投資架構(gòu)示意圖

除了資本優(yōu)勢外，利用PPP模式還能夠發(fā)揮出服務(wù)優(yōu)勢，在傳統(tǒng)融資模式下，項(xiàng)目被分包成多塊，加之項(xiàng)目預(yù)算控制背景下，項(xiàng)目投資效率總體較低，應(yīng)用PPP模式后，能夠充分發(fā)揮出投資人積極性，市場化的運(yùn)作機(jī)制為創(chuàng)新發(fā)展提供了良好的環(huán)境。

3.2 從投資人角度分析

在PPP模式尚未廣泛推廣應(yīng)用之前，社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目中的比例很低，通過推廣PPP模式，為社會資本的投資提供了一個(gè)全新的領(lǐng)域，對于盤活社會閑置資本，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置具有重要意義；社會資本通過獲取政府部門的特許經(jīng)營權(quán)，在合同期限內(nèi)有權(quán)管理、運(yùn)營高速公路項(xiàng)目，極大地提高了項(xiàng)目管理和運(yùn)營效率，為社會資本方的創(chuàng)新發(fā)展提供了良好的平臺和契機(jī)，項(xiàng)目投資人在獲取投資收益的同時(shí)，也提高了自身的管理實(shí)力，可謂一舉兩得。通過應(yīng)用PPP模式，社會投資人被賦予更大的權(quán)限，能夠有效避免政府部門的過度干預(yù)，為項(xiàng)目公司的創(chuàng)新發(fā)展提供了強(qiáng)大助力。

4 結(jié) 語

綜上分析，與傳統(tǒng)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資模式相比，PPP融資模式的優(yōu)勢更加顯著和突出，尤其是在資本配置效率、項(xiàng)目管理創(chuàng)新、市場資源優(yōu)化配置等方面具有明顯優(yōu)勢。在后續(xù)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資實(shí)踐中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)PPP模式的推廣應(yīng)用深度，加快PPP高速公路建設(shè)項(xiàng)目的落地進(jìn)程，力爭以最低的成本創(chuàng)造最佳的社會公共服務(wù)價(jià)值。

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