安玉華,蔡國艷
(吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院,吉林 長春 130118)
地下綜合管廊最早始于1833年的法國巴黎,我國于1958年在北京天安門廣場下修建第一條地下綜合管廊。隨后我國部分其他城市也開始修建地下綜合管廊,但地下綜合管廊始終沒有大規(guī)模的推廣。資金短缺、技術(shù)有限、資源有限等問題制約著地下綜合管廊的發(fā)展。2013年開始,我國相繼印發(fā)多個文件推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用,給予了財政以及政策上的支持。PPP模式的發(fā)展,為地下綜合管廊PPP項目的發(fā)展帶來新的契機。
近幾年P(guān)PP項目的實踐出現(xiàn)諸多問題,例如操作不規(guī)范、運營管理不夠重視、風(fēng)險分擔(dān)不合理等,引發(fā)了社會對于PPP模式的質(zhì)疑。2017年11月16日,財政部發(fā)布的92號文要求集中清理已入庫PPP項目,對具有“未按規(guī)定開展‘兩個論證’、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進行信息公開”等情形的項目應(yīng)予以清退。截至2018年4月1日,PPP項目管理庫清庫項目合計609個。國內(nèi)多地的PPP項目被叫停,令許多人懷疑PPP模式是否真的可行以及其是否有必要繼續(xù)推廣。本文在分析地下綜合管廊投資需求、政策支持以及項目VFM的基礎(chǔ)上,認定規(guī)范的PPP模式仍是地下綜合管廊大規(guī)模推廣的第一選擇。
PPP模式是指政府與社會資本通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,賦予社會資本該項目的建設(shè)及經(jīng)營權(quán),并與社會資本共同建設(shè)及管理基礎(chǔ)設(shè)施的一種方式。其實質(zhì)是,在市場化機制不充分、不完善、不適宜的領(lǐng)域推動基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共服務(wù)的市場化改革[1]。PPP模式的優(yōu)勢在于可以實現(xiàn)政府與社會資本的“共贏”。有效、規(guī)范地采用PPP模式,可以緩解政府的財政壓力,為社會資本增加商機,同時還可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來先進的技術(shù)及管理理念。
1)PPP模式應(yīng)用的領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施或一些不能完全實行市場化的領(lǐng)域?;A(chǔ)設(shè)施需求量大,政府財政能力有限,運用PPP模式可以極大地體現(xiàn)其優(yōu)勢。既可以實現(xiàn)政府管控,又可以推動項目的建設(shè)。然而近幾年,為了爭取更多的財政資金或優(yōu)惠政策,一些政府部門在完全可以實行市場化的領(lǐng)域采用PPP模式,導(dǎo)致政府參與過渡,這是不合規(guī)的。
2)PPP模式下政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)。PPP模式提倡的是由有能力應(yīng)對該風(fēng)險的一方來承擔(dān)該風(fēng)險,而不是將風(fēng)險統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到某一方,因此,在PPP項目特許經(jīng)營協(xié)議中,政府與社會資本的風(fēng)險分配應(yīng)合理。
3)社會資本參與PPP項目是為了獲得一定的利潤。PPP項目一般具有公益性,但社會資本的投資也理應(yīng)獲得一定的回報,因此,政府部門在制定收費標準時,應(yīng)為社會資本提供一定的利潤空間。
地下綜合管廊可以有效地解決“馬路拉鏈”及“蜘蛛網(wǎng)”問題,是管網(wǎng)建設(shè)的必然趨勢,是市政建設(shè)現(xiàn)代化的象征。地下綜合管廊需求的增加,也意味著巨額資金以及大量人力的投入,PPP模式可以解決政府財政緊缺的問題,還可以為政府節(jié)省大量的人力,為地下綜合管廊的建設(shè)引進先進的技術(shù)及管理經(jīng)驗,推動地下綜合管廊的發(fā)展,有利于地下綜合管廊的廣泛推廣。
自2013年起,我國連續(xù)印發(fā)多個文件指導(dǎo)建設(shè)地下綜合管廊項目,并鼓勵采用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊。為大規(guī)模的推廣地下綜合管廊,我國于2015年確定25個首批地下綜合管廊試點城市,給予政策及資金方面的支持。目前,我國地下綜合管廊項目相關(guān)的政策及標準仍在不斷的完善,良好的政策支持,為地下綜合管廊PPP項目建設(shè)提供有力的保障及良好的發(fā)展前景。我國現(xiàn)有關(guān)于地下綜合管廊的國家層面的政策文件如表1所示。
表1 城市地下綜合管廊相關(guān)政策文件
物有所值評價(VFM)是判斷PPP項目經(jīng)濟可行性的重要依據(jù)。在VFM評價體系中,公共部門參照標準法(Public Sector Comparator,PSC)是較適合應(yīng)用于判斷地下綜合管廊PPP項目經(jīng)濟可行性的定量計算方法。本文以延安新區(qū)北區(qū)中央環(huán)線地下綜合管廊為例,對地下綜合管廊PPP項目的VFM進行評價。其評價計算公式如下:
VFM=PSC-LCC
(1)
PSC=PSC0+B+W1+W2
(2)
PSC0=Cgi+Cgy+Cjz
(3)
LCC=Cjz+Czy
(4)
式中,PSC 為傳統(tǒng)模式下管廊項目建設(shè)運營成本現(xiàn)值;LCC 為PPP模式下管廊項目建設(shè)運營成本現(xiàn)值;PSC0為初始 PSC 值。
B為競爭中立費用;W1,W2為保留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險;Cgj為管線建設(shè)成本; Cgy為管線運營維護成本; Cjz為管線維護交通阻塞成本; Czj為管廊建設(shè)成本; Czy為管廊運營維護成本。
延安新區(qū)北區(qū)中央環(huán)線地下綜合管廊總投資為34 034萬元,項目運營期100年,基準收益率為7.1%。Cgj凈現(xiàn)值為33 348.084萬元,Cgy凈現(xiàn)值為4 160.61萬元,交通阻塞成本Cjz為3 856.2萬元,競爭中立費用B為3 797.35萬元,保留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險W1和W2為2 722.72 萬元,該地下綜合管廊的建設(shè)成本Czj為3.4億元,運營維護成本凈現(xiàn)值Czy為6 052.03萬元計算如下:
PSC=PSC0+B+W1+W2
=Cgj+Cgy+Cjz+ B+W1+W2
=33348.084+4160.61+3856.2+3797.35+2722.72
=47884.964(萬元)
LCC=Czj+Czy=3.4+0.605203=4.0052(億元)
VFM=4.7885-4.0052=0.7833(億元)>0
通過VFM評價分析可得,PPP模式下的地下綜合管廊項目經(jīng)濟上是可行的。
地下綜合管廊PPP項目的利益相關(guān)主體有政府、社會資本、入廊管線單位以及社會大眾,其關(guān)系復(fù)雜,并且項目的工程系統(tǒng)復(fù)雜,使用周期較長,法律關(guān)系復(fù)雜。目前在英國、美國、澳大利亞等國針對本國實際情況制訂了適合的PPP模式應(yīng)用法律法規(guī),但國際上PPP項目融資做法同我國現(xiàn)行法規(guī)是沖突的[2],因此,要建立適用于我國PPP模式的法律法規(guī)是保障地下綜合管廊PPP項目成功的前提。
在選擇社會資本時,應(yīng)明確社會資本在PPP項目中的定位,遵循公開、公正、透明的原則將社會資本應(yīng)具備的條件制度化、規(guī)范化,從而經(jīng)過規(guī)范的操作選擇社會資本,以便篩選出優(yōu)秀的、符合要求的社會資本。優(yōu)秀的社會資本可以為項目帶來規(guī)范化的管理以及先進的技術(shù),可以保障工程的質(zhì)量以及項目的順利完成。
政府部門引入PPP模式,可以將一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本,但并不意味著政府可以將風(fēng)險完全拋給社會資本。風(fēng)險分擔(dān)機制應(yīng)遵循“風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險”的原則進行風(fēng)險的分配,應(yīng)由公共部門承擔(dān)政策風(fēng)險、法律變更風(fēng)險、場地風(fēng)險等,而私人部門則應(yīng)承擔(dān)市場風(fēng)險、融資風(fēng)險及經(jīng)營風(fēng)險等[3]。在風(fēng)險分擔(dān)機制的商定過程中,政府與社會資本應(yīng)是平等的地位,由雙方協(xié)商共同確定合理方案。
地下綜合管廊PPP項目合理的定價機制不但可以保障各方利益,還可以吸引更多優(yōu)秀的社會資本,同時增加管線單位的入廊積極性。地下綜合管廊PPP項目的定價機制應(yīng)考慮到政府部門追求社會利益最大化的目標、社會資本獲得合理投資利潤的目標以及入廊管線單位的財務(wù)承受能力,綜合各方利益,制定合理的收費標準。
地下綜合管廊可以有效地改善城市管網(wǎng)老舊、管理混亂、地下空間嚴重浪費的現(xiàn)狀。考慮到地下綜合管廊建設(shè)周期長、前期投資大、投資回收期長、市場需求量大等特點,完全依靠政府去建設(shè),進程較為緩慢,同時加重政府財政赤字,筆者認為采用PPP模式仍然是地下綜合管廊項目重要的融資方式,可以為地下綜合管廊的建設(shè)注入新的動力,更有利于地下綜合管廊的大規(guī)模推廣,加速優(yōu)化居民生活環(huán)境,應(yīng)在總結(jié)過往失敗的PPP案例的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,完善PPP法律體系,選擇優(yōu)秀的社會資本,制定合理的各項機制,促進地下綜合管廊的健康可持續(xù)發(fā)展。
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