王晨

摘 要??公文作為組織運轉的工具，在社會治理中發(fā)揮著重要的作用。而收發(fā)文程序作為公文制度的組成環(huán)節(jié)之一，是決定公文能否高效運作的重要條件。文章將中共建黨以來收發(fā)文程序的發(fā)展分為四個階段。梳理中共建黨以來收發(fā)文程序的演變，并簡述變化產生的原因及影響。

關鍵詞? 收發(fā)文程序 中國共產黨 公文 秘書工作

中圖分類號 C931.46 文獻標識碼 A 收稿日期 2019-12-31

Abstract As a tool of organization operation， official documents play an important role in social governance. As one of the components of official document system， the procedure of receiving and sending documents is an important condition that decides whether official documents operate efficiently or not. This paper divides the development of the procedure of receiving and sending documents since the establishment of Communist Party of China into four stages. The evolution of procedures of receiving and sending documents since the establishment of the Communist Party of China is combed， and the causes and effects of the changes are briefly described.

Keyword? procedures of receiving and sending documents; Communist Party of China; official documents; secretary work

公文作為政令傳遞的載體，在政治生活中發(fā)揮著橋梁和紐帶的作用。收文和發(fā)文程序作為公文制度的重要組成部分之一，對中共實現(xiàn)規(guī)范化和高效化的工作起著重要的作用。文章按照中共成立以來不同階段的收發(fā)文程序呈現(xiàn)出的不同特征，將收發(fā)文程序的發(fā)展分為初步發(fā)展階段、基本形成階段、完善階段和成熟階段四個部分，描述其變化以及變化的原因和影響。

一、初步發(fā)展階段：中共誕生——全面抗戰(zhàn)開始前夕

20世紀初，世界形勢風云變幻，中國大地滿目瘡痍，中國共產黨應運而生。初生的中共，隊伍尚不壯大，組織機構較為單一，政令的傳遞相對較少。所以在建黨初期，并沒有形成專門的公文處理文件，也沒有對收發(fā)文程序進行明確的規(guī)定。只是零星在一些文件中偶有提到。

1926年6月2日，中共上海區(qū)成立秘書處。六天后，中共上海區(qū)委秘書處組織了第一次會議。在文件《中共上海區(qū)委秘書處第一次會議記錄——秘書處的工作任務與分工問題》[1]214中對秘書處的公文處理進行了較為詳細的規(guī)定，主要包括對收發(fā)文程序中印刷、登記方面的規(guī)定。在登記方面規(guī)定“書信收發(fā)之登記，以備稽核”、“登記書信，須編號目”、“擬定信件手法登記格式：收——編號，收信人姓名，收到時刻，發(fā)來地址，事由，備考;發(fā)——編號，發(fā)件人姓名，發(fā)出時間，送到時間，備考”。在印刷方面明確了“印刷及分配印刷品”的具體要求。這是在中共現(xiàn)存文件中第一次提到有關收發(fā)文程序的規(guī)定，其對公文登記程序進行了詳細的規(guī)定，是中共公文處理向規(guī)范化邁出的重要一步。此后，中共不斷在各項文件中，對收發(fā)文程序進行補充和完善。1927年，《中共四川臨時省委秘書處組織及辦事細則》[1]216中規(guī)定秘書長的工作為“批閱各地來件分交給各部門辦理”;文書干事的任務包括“收發(fā)各地文件詳細登記”;油印干事的任務為“印刷保管”。從中我們可以看到，在收發(fā)文程序中已經確立了初步的登記、印刷、承辦制度。類似的記載在1929年《中共江蘇省委秘書工作條例》[1]221等文件中均可找到。

截至1929年底，中共已經規(guī)定了初步的收發(fā)文程序。對于收發(fā)文程序的探索，發(fā)揮主要建設性作用的是地方區(qū)委。但是值得我們注意的是，中共所初步規(guī)定的收發(fā)文程序并沒有很好地落實到實際中。在1929年10月，《中共江蘇省委致各區(qū)委信——要重視保存文件和發(fā)揮文件的作用》[1]224的文件中，明確指出公文處理中存在著“文件到達支部遲緩”“文件沒有登記”的現(xiàn)象。這些都表明中共的收發(fā)文程序仍不成熟。

隨著國民黨反動派對中共的威脅加劇，保密工作成了中共公文工作的重中之重，促使公文的擬制、辦理和保存工作進一步完善。1931年4月，瞿秋白編寫《文件處置辦法》[1]48，規(guī)定中央的文件登記時應標注日期、目錄等。這是黨中央領導人制定的第一個公文工作規(guī)范，對中共中央收文程序作出了科學化和規(guī)范化的指導，在收發(fā)文程序走向完整和成熟的過程中具有里程碑的意義。直至1937年，中共已經初步形成了由中央到地方的收發(fā)文制度，在已經規(guī)定的收發(fā)文程序中，登記、印刷和承辦成為主要的方面，尤其是登記制度的完善，其他部分多承襲舊的公文制度。這一階段是我國收發(fā)文程序初步發(fā)展的階段。

二、基本形成階段：全面抗戰(zhàn)——新中國成立前夕1937—1949年

1937年到1949年，是中共逐步在中國的政治生活中扎穩(wěn)根基并占據主導權的階段。政治環(huán)境和政治地位的改變推動公文制度的變革。這一階段，以晉察冀和陜甘寧為代表的邊區(qū)政府率先開始了公文制度改革，也帶來了收發(fā)文程序的新變革。

1937年，中共以五臺山為中心建立了晉察冀革命根據地。隨著抗日戰(zhàn)爭的全面展開，政治環(huán)境日趨復雜，公文交流也更加頻繁。舊式的公文辦理程序已經不能夠適應公文工作的新要求。于是在1938年，晉察冀邊區(qū)政府發(fā)布了《改革公文程序的理論與實踐》[2]，簡化公文的內容和格式，率先吹響了公文制度改革的號角。1941年，在《晉察冀邊區(qū)行政委員會第二十六次委員會議記錄（節(jié)錄）》[1]258中，第一次將“收發(fā)文”作為一個單獨的章節(jié)，進行獨立編排，這是收發(fā)文制度走向規(guī)范化和科學化的重要一步。受晉察冀邊區(qū)公文制度改革的影響，陜甘寧邊區(qū)的公文工作也出現(xiàn)了新氣象，我們可以在1939年的《陜甘寧邊區(qū)政府秘書處工作檢查報告》中看到“主要的成績表現(xiàn)在：一年前政府的文件不存稿、不存檔，現(xiàn)在做到可一切文件歸檔案，開始建立了案卷保管與登記制度”。邊區(qū)公文制度的變革是革命性的，它對舊式公文進行了直接的否定，形成了一套新式的公文體系，公文內容的簡化和格式的統(tǒng)一，大大減少了收發(fā)文的工作量，提高了行政效率，客觀上推進了收發(fā)文程序的發(fā)展。

以上是中共邊區(qū)政府公文制度的改革，在中共中央，收發(fā)文程序同樣在進行著發(fā)展。1941年，《中央秘書處材料科黨務材料管理法》[1]72對收文登記內容進行了詳細的規(guī)定，補充了對于寫作組織、寫作時間和頁數的登記。同年，在《中央機關文書處理文件傳閱單》[1]84中規(guī)定了傳閱文件的字號，文件內容，發(fā)出時的送信人、傳閱人，對傳閱程序進行規(guī)范化的管理。所有的這些都推動了中共收發(fā)文程序的完善，推動了公文處理的科學化，提高了公文辦理的效率。

1948年8月，在《中共晉察冀中央秘書處關于交通、發(fā)行、收發(fā)制度規(guī)定》[1]127中，除去將登記、承辦等程序列入收發(fā)文程序中，還將公文的傳遞以及公文的密級列入收發(fā)文程序中，表明在這一時期，收發(fā)文程序和其他公文辦理程序還沒有實現(xiàn)完全規(guī)范化的區(qū)分。1949年2月，華北人民政府秘書廳發(fā)布《華北人民政府公文處理暫行辦法（草案）》[1]284，在公文處理程序中第一次將收文處理和發(fā)文處理分開，而不是像從前一樣統(tǒng)稱為“收發(fā)文程序”。并將發(fā)文程序和收文程序的具體步驟按照順序分別列舉出來，其中，收文程序包括登記和分發(fā)，發(fā)文程序中包括登記、編號和核發(fā)，其余當下收發(fā)文程序中規(guī)定的承辦、復核等程序大多被歸到了公文處理程序中收發(fā)文程序以外的程序中?！度A北人民政府公文處理暫行辦法（草案）》對收發(fā)文程序的規(guī)定已經相當完善了，為新中國中共收發(fā)文程序繼續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎。

在1937年至1949年，新中國建立前夕的這段時期，中共的公文制度發(fā)生了革命性的改革。先是在晉察冀邊區(qū)政府開始，進而推行到其他組織。這些改革在一定程度上廢止了舊式公文，規(guī)定了新式公文，推動了公文制度向現(xiàn)代化和科學化發(fā)展。在收發(fā)文程序中的具體體現(xiàn)是對收發(fā)文程序進行補充和完善，將收發(fā)文程序中的具體程序分門別類地歸到收文程序和發(fā)文程序中。但在這一階段，由于中共沒有完成全中國的解放，所以公文制度改革的程度存在著區(qū)域性的差異，同時，在這一時期，收發(fā)文程序也沒有形成完整的體系。

三、完善階段：新中國成立——20世紀90年代初

新中國建立前的近代中國大部分時間都處于割據混戰(zhàn)的狀態(tài)，不同地區(qū)分別由不同的政權控制，推行各自的公文制度。新中國成立初期，各個地區(qū)依舊奉行不同的舊式公文制度，使得公文難以在全國范圍內暢通。所以，頒布一項全國統(tǒng)一的公文工作規(guī)范顯得十分迫切。

1951年，政務院發(fā)布了新中國成立以后的第一個全國性的正式公文工作規(guī)范——《黨政機關公文處理條例》[3]306。在收發(fā)文程序這一部分，1951年的《黨政機關公文處理條例》基本沿襲了《華北人民政府公文處理暫行辦法（草案）》（下面簡稱《暫行辦法》）中的規(guī)定，并對其進行了簡化。例如，在收文辦理中刪去了《暫行辦法》中的“分配處理”和“統(tǒng)計日報”，只保留收文登記與簽收一條;在發(fā)文辦理中，刪去了對發(fā)文文件的分類處理，只保留發(fā)文登記一條。1951年的《黨政機關公文處理條例》在對公文辦理程序中，規(guī)定了分文，辦文，簽發(fā)，繕、校、印，歸檔這五項與收文和發(fā)文程序平行。而其中的分文即是現(xiàn)在收文中的傳閱;辦文，即現(xiàn)在收文中的承辦;校為現(xiàn)在發(fā)文中的復核;印為現(xiàn)在發(fā)文中的印刷。而在辦理程序外另立一個大類為“催辦檢查”，即現(xiàn)在收文中的催辦。通過研究1951年《黨政機關公文處理條例》，我們可以很清楚地看出當時收發(fā)文制度的重點，最為明顯的表現(xiàn)是將“催辦檢查”作為一個獨立的大類單獨列出，這反應了建國初期，由于各地各行其是而導致公文工作效率低下以及中共對改變這種情況的迫切希望。對各地基本一致的登記和印刷校對程序僅僅進行了簡單提及，而對各地不同的承辦和傳閱程序進行了較為詳細的規(guī)定。

1951年的《黨政機關公文處理條例》的規(guī)定是公文制度對當時社會環(huán)境的適應。它使得全國的公文工作有了統(tǒng)一的標準，實現(xiàn)了公文在全國范圍內的暢通。但是它依然存在著條理不清楚，不夠系統(tǒng)化的問題。

1981年，國務院辦公廳發(fā)布《國家行政機關公文處理暫行辦法》[3]303，在第五章——公文處理程序第十七條中規(guī)定“公文處理程序一般包括：收文、分辦、催辦、擬稿、審核、傳遞、立卷、銷毀等”，刪除了發(fā)文程序并將收文程序與其他七個程序并列。第五章第十八條、二十條和二十二條對承辦程序進行了詳細的規(guī)定，第二十四條對審核程序也進行了詳細的規(guī)定。我們不難看出，在1981年的《國家行政機關公文處理暫行辦法》中依然沒有對收發(fā)文制度進行系統(tǒng)化、規(guī)范化的規(guī)定。

在1987年發(fā)布的《國家行政機關公文處理暫行辦法》[3]298則是直接刪去了收文和發(fā)文兩項程序，而是轉將收發(fā)文程序中的具體程序分別列出。在文件第五章第十九條中規(guī)定“公文處理程序一般包括：登記、分辦、批辦、承辦、催辦、擬稿、審核、簽發(fā)、用印、傳遞、歸檔、銷毀等程序。”與1981年《國家行政機關公文處理暫行辦法》相比，增加了批辦、承辦、簽發(fā)、繕印、用印、歸檔六個環(huán)節(jié)。在這項文件中已經涵蓋了幾乎所有的收發(fā)文程序，但是分類零散、不系統(tǒng)的問題依然沒有得到很好的解決。

新中國成立以后到20世紀90年代，是中共公文制度在繼承中不斷完善的階段，這一階段的收發(fā)文程序不斷根據社會環(huán)境進行調整和補充，收發(fā)文程序的內容已經相當完善，但是分類不夠系統(tǒng)和科學仍然是這一階段收發(fā)文程序存在的問題。

四、成熟階段：20世紀90年代至今

20世紀90年代以來，世界經濟一體化的程度進一步加深，中國采取更加開放的姿態(tài)進一步融入世界舞臺。伴隨著改革開放的深化和國際交往的擴大，中國逐步與世界接軌，愈發(fā)現(xiàn)代化和規(guī)范化，這也對公文制度提出了新的要求。

1993年，國務院發(fā)布《國家行政機關公文處理辦法》[3]294，第一次將公文辦理分為收文和發(fā)文兩大程序，文件規(guī)定“收文辦理一般包括傳遞、簽收、登記、分發(fā)、擬辦、批辦、承辦、催辦、查辦、立卷、歸檔、銷毀等程序;發(fā)文辦理一般包括擬稿、審核、簽發(fā)、繕印、校對、用印、登記、分發(fā)、立卷、歸檔、銷毀等程序”，與1987年《國家行政機關公文處理暫行辦法》相比增加了查辦、立卷、歸檔、校對、分發(fā)的程序，分別對收發(fā)文程序進行了有順序、系統(tǒng)化的管理，使得收發(fā)文程序不再混亂，增強了公文制度的科學性和規(guī)范性，提高了行政效率。這是對收發(fā)文程序規(guī)定的革命性變化，此后，中共中央或國務院發(fā)布的公文文件基本都沿襲1993年《國家行政機關公文處理辦法》的規(guī)定。

為了適應新時代的發(fā)展要求和國家行政機關的公文制度發(fā)展，1996年，中共中央發(fā)布《中共中央機關公文處理條例》[4]，將公文辦理分為收文辦理和發(fā)文辦理兩大類，然后在兩大類下列舉小類。值得我們注意的是，這份文件中對收發(fā)文程序先進行綜述，然后對收發(fā)文程序中的每個程序都進行具體詳細的說明，統(tǒng)一了收發(fā)文的具體執(zhí)行程序，方便了不熟悉收發(fā)文程序的“門外漢”依據這項文件進行工作。與1993年《國家行政機關公文處理辦法》相比，1996年的《中共中央公文處理條例》對收發(fā)文程序進行了簡化，將1993年文件中規(guī)定的立卷、歸檔、擬稿、簽發(fā)、傳遞從收發(fā)文程序中移出單獨作為一章，刪除了繕印、用印、批辦的程序。

2012年，公文處理工作重新黨政合一，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《黨政機關公文處理工作條例》[5]，結合黨政兩方面的公文處理工作，對收發(fā)文制度進行進一步的調整。一是數量上的變化，2012年的《條例》相較于1996年的《條例》所規(guī)定的12項收發(fā)文程序減少了一項，為11項。二是排列方式上的變化，不同于1996年《條例》中將收發(fā)文的每一項具體程序混寫在一起。2012年的《條例》按照將收文和發(fā)文程序分開，并按照文件處理的順序排列收文和發(fā)文中的每一項具體程序。方便了各級黨政機關按規(guī)定執(zhí)行收發(fā)文程序，提高了收文和發(fā)文工作的效率和準確性，增強了公文處理的科學性。在收文程序，分為“增”“刪”“修”三個方面加以闡述。首先是“增”，2012年的《條例》增加了初審和答復兩個環(huán)節(jié)。一是初審，對公文的格式、文種等各個方面進行審核，對不符合要求的公文加以退回。新增初審更加注重公文的形式，推動了公文工作的規(guī)范性，有利于營造有秩序的公文環(huán)境，進而推動秩序化政府的建設。二是答復，即公文的處理結果及時答復發(fā)文機關，確保了政令的傳遞以及工作的合理有序展開。第二是“刪”。2012年的《條例》刪去了1996年《條例》中的請辦和擬辦環(huán)節(jié)，并將1996年《條例》中的請辦、擬辦和承辦環(huán)節(jié)全部合并在新版的承辦環(huán)節(jié)中。2012年《條例》將公文辦理中，原來零散的各個步驟有順序地整理在一個簽收中，明確了公文辦理的各個步驟。第三是“修”，在簽收環(huán)節(jié)中，2012年的《條例》刪去了1996年《條例》中以簽字或蓋章的方式給發(fā)文機關提供憑據的規(guī)定，將原有只給急件標注簽收的具體時間擴大到給所有的公文。在催辦環(huán)節(jié)中，緊急公文的催辦交由專人推進，提高了緊急公文處理的效率。

在發(fā)文程序中，首先值得我們注意的是，相較于1996年發(fā)布的《條例》，2012年《條例》所規(guī)定的發(fā)文程序具有復查和核查兩個審查環(huán)節(jié)，分別在印制環(huán)節(jié)之前和之后。復查環(huán)節(jié)是檢查電子公文的審批手續(xù)、內容、格式等方面，以減少政令錯誤傳遞的情況，而核查是對紙質版的公文進行最后形式上的檢查，以避免形式上小錯誤的出現(xiàn)。而1996年發(fā)布的條例只有核查一個環(huán)節(jié)，設置在印制環(huán)節(jié)前，對公文的審批手續(xù)、格式等方面進行檢查，而不涉及公文內容。雙重的檢查環(huán)節(jié)雖然增加了發(fā)文中的工作量，但使得公文的發(fā)布更為嚴謹，在一定程度上減少了工作的失誤。

20世紀90年代是公文制度逐步與國際化接軌，并向著科學化、規(guī)范化、制度化發(fā)展的階段。在這一階段中，最為突出的特征是收發(fā)文程序按照類別進行了有序化、規(guī)范化的整理，明確了收文和發(fā)文的具體程序，提高了公文處理的效率。

參考文獻

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