王浩?王雅麗

2020年6月24日蒙古國舉行議會選舉。蒙古國總理呼日勒蘇赫（前左）在烏蘭巴托一處投票站投票。

2020年5月25日，修訂后的蒙古國憲法生效。6月24日，蒙古國舉行大呼拉爾（議會）選舉，蒙古人民黨贏得76個席位中的62席再次執(zhí)政，呼日勒蘇赫繼續(xù)擔任總理。7月8日，蒙古國第31任總理呼日勒蘇赫及16名新政府成員在國家宮舉行宣誓就職儀式，正式組建新政府。這是修訂后的憲法生效后首個由總理直接任命的政府。蒙古國這一系列政治大事中的關鍵無疑就是修憲。此次憲法修訂因涉及國家權力架構體系的平衡，以及議會、總統(tǒng)、總理（政府）之間權力再分配等問題而備受關注。

先天失衡的“總統(tǒng)—議會制”?

蒙古國現行憲法于1992年通過。隨著蒙古國社會轉型的完成和國家政治、經濟、社會狀況的日趨穩(wěn)定，1992年憲法設計中的漏洞也開始顯露，特別是在國家政體、政府組織、行政—立法—司法三權分立方面的設計較為模糊，導致了實際政治運行過程權責不明、黨閥紛爭現象的加劇。

根據1992年憲法，蒙古國為憲政共和國，實行總統(tǒng)—議會制多黨制。國家大呼拉爾是國家最高權力機關，實行一院制，行使立法權。大呼拉爾由76名議員組成，議員由蒙古國公民以無記名投票方式選出，任期四年?？偨y(tǒng)是國家元首，也是全國武裝力量最高統(tǒng)帥、國家安全委員會主席，擁有如下權力：與大呼拉爾協(xié)商任命總理、最高法院法官、最高檢察院檢察官，任命駐外大使，發(fā)布總統(tǒng)令，提案與有限否決議會法案，對政府工作作出指示，授予國家榮譽稱號和軍銜，代表蒙古國簽署國際條約等。蒙古國政府是國家最高行政機關，總理由國家大呼拉爾任命。

按照蒙古國學者的表述，“蒙古國民主轉型后形成了總統(tǒng)擁有相當權力的議會制”。蒙古國的總統(tǒng)—議會制與歐美一些國家政治體制不盡相同。就國家權力設置而言，蒙古國政體不同于美國的總統(tǒng)制，總統(tǒng)權勢遠不如美國總統(tǒng)大;又不同于英國式議會制度，總統(tǒng)相對于議會的權力又是較大的，執(zhí)政黨的決策權和反對黨的監(jiān)督權均受到極大限制;也不同于法國的半總統(tǒng)半議會制，蒙古國總統(tǒng)、總理行政權分割不明晰。這就意味著蒙古國政體在實際運行中演變成總統(tǒng)制和議會制的一種混合體，與最初設計的“相互協(xié)調又彼此制衡”的理想狀態(tài)相去甚遠。對憲法進行修訂是保證國家立法機構和權力執(zhí)行機構在運行上實現平衡的惟一選擇。

十年前的一次不成功修憲

對于修憲的必要性，蒙古國社會早有討論。根據1992年憲法規(guī)定，修憲須獲得國家大呼拉爾不少于3/4議員（即57位議員）的同意。從以往七屆國家大呼拉爾選舉的結果來看，只有蒙古人民黨曾經在1992、2000和2016年三次獲得過多于57個的席位（分別是70席、72席和65席），而今年選舉中該黨又贏得62席。蒙古人民黨正是抓住在國家大呼拉爾擁有絕對優(yōu)勢席位的機會，在2000年和2019年兩次強力推進憲法修正案通過。

1999年12月，蒙古國大呼拉爾通過了包含修訂了七項條款的憲法修正案，并決定于2000年7月15日生效。但該修正案因觸及總統(tǒng)在協(xié)商任命總理方面的權限，被時任總統(tǒng)巴嘎班迪否決。2000年3月憲法法庭判定該修正案違背憲法。但該年6月蒙古國舉行大呼拉爾選舉，蒙古人民黨（當時仍稱“蒙古人民革命黨”）獲得72個席位，其后糾正了修憲程序，12月，國家大呼拉爾再次通過了未刪改一詞的該修正案。

但此修正案通過后飽受詬病，被蒙古國政界戲稱為“越修越差的修正案”。緣由有三：一是反對黨認為該修正案是在執(zhí)政黨主導下推動通過的，沒有征求各方意見和進行廣泛討論。二是修正案中某些條款非但未起到修補政體漏洞的作用，反而促使其進一步惡化，譬如對議員兼任政府成員從法律上予以了認可。三是修正案沒有觸動到體制性的根本問題，權責不清、責任不明等問題仍舊存在。

以責任、制衡、穩(wěn)定為口號的新修正案

修憲是蒙古人民黨2016年的競選綱領之一，也是其施政綱領中的重中之重。新的憲法修正案于2019年6月6日由修憲工作組提交大呼拉爾，并于11月14日獲得通過。本次通過的修正案對憲法70條中的19條36款進行了大幅修訂，修訂比例占整個憲法的近30%，內容涉及議會民主、行政權力、法院權力和地方自治四個方面。

在完善議會民主方面，提出在大呼拉爾增設臨時監(jiān)督委員會，用于解決和討論特定的公共問題;大呼拉爾例會的時間從50天增加到75天;議員按原先規(guī)定應公開投票，此次修改為有條件的無記名投票;加強國家大呼拉爾的監(jiān)督和問責制，尤其強調大呼拉爾在國家財政預算監(jiān)督上的獨立性。修正案提出了頗受爭議的“1%門檻”，規(guī)定政黨須由不少于有選舉權的蒙古國公民的1%組成。目前，蒙古國有選舉權公民數量為250萬人，因此成立政黨的人數下限為25000人（根據原先的政黨法規(guī)定僅需801人即可），其鞏固大黨、限制小黨的意圖非常明顯。

在行政權力分配上，將總統(tǒng)的權力限定在法律框架內。關于解散大呼拉爾的條件，規(guī)定如不少于2/3的議員認為大呼拉爾已無行使職權的條件，或出于同樣原因總統(tǒng)同大呼拉爾主席磋商后有此提議時，大呼拉爾經2/3多數表決后可做出自行解散的決議。總理將由議會中的多數黨產生，大呼拉爾不再任命和罷免政府成員，政府成員由總理根據大呼拉爾和總統(tǒng)推薦自行任命和罷免。總理和不超過四名的政府成員可以同時擔任議員，其他政府成員則無“雙層蒙古袍”。

各方對此次修憲的評價褒貶不一，贊譽莫過于承諾擬成立國家資源基金，與人民共享在戰(zhàn)略礦產資源開發(fā)上獲得的收益。質疑和反對的聲音也不在少數，主要集中在以下幾個方面：

一是質疑本次修憲的合法有效性。從程序上來看，本次修憲未按照1992年憲法規(guī)定進行全民征詢。

二是反對黨指責此次修憲是蒙古人民黨在即將舉行的2020年議會選舉前的一場“寡頭政治秀”，并且違反了2000年修憲中“國家大呼拉爾不得在舉行定期選舉前六個月內修改憲法”的規(guī)定。2019年6月，62名議員與修正案起草人一并向國家大呼拉爾遞交了修憲草案，國家大呼拉爾隨即開啟三讀程序，該提案一讀順利通過。但在二讀期間，民主黨出身的總統(tǒng)巴特圖勒嘎也提交了一份修憲草案，因而成立了由總統(tǒng)和總理牽頭的工作組進行協(xié)商和修改，整合兩份提案，最終在62人提案的基礎上整合提出新修正案，進行二讀討論。三讀時，民主黨因本黨提出的一些建議未被采納而退出討論，最終由在場的63名議員全票通過了二讀通過的整合修正案。因此，民主黨抨擊人民黨以壓倒性優(yōu)勢“綁架”了修憲的整個進程，不認可修憲的合法性。

三是普遍認為本次修憲加強了總理權力，限制了總統(tǒng)權力，突出了蒙古政體中“議會內閣制”的特點，削弱了“總統(tǒng)制”的特點。國家元首空頭化，總理與政府成員共同行使絕大部分行政權力。普遍被人關注的是：修正案規(guī)定總統(tǒng)年齡下限從45歲提高至50歲，只能任一屆六年，但此項規(guī)定是否適用于現任總統(tǒng)巴特圖勒嘎？從蒙古人民黨黨首呼日勒蘇赫目前的雄心和強權手腕來看，他必不會安于總理職位，一定將沖刺總統(tǒng)大位。倘若2021年總統(tǒng)選舉如期舉行，呼日勒蘇赫如愿當選，本次對憲法的修訂是否會持續(xù)有效？

整體看來，此次修憲的內核仍在于人民黨與民主黨兩大黨派之間的競爭，而并非意在對國家憲政內生結構進行調整。新憲法確立、新政府組成后，黨爭方向或許將隨之做出調整。

（王浩為北京大學蒙古國研究中心主任、北京大學外國語學院教授）