李思多 楊 慧 李萬超 張 怡

（中國人民銀行阜新市中心支行，遼寧阜新 123000；中國人民銀行丹東市中心支行，遼寧丹東 118000；中國人民銀行沈陽分行，遼寧沈陽 110000）

一、日本地方萎縮和產(chǎn)業(yè)空洞化現(xiàn)象背景

20 世紀80 年代末日本資本市場泡沫崩潰，經(jīng)濟逐漸由高速增長期進入長期低速增長期。自20世紀90年代開始，日本社會人口少子化和老齡化問題日益顯現(xiàn)，人口自2007年開始呈現(xiàn)負增長，勞動年齡人口絕對數(shù)量與占比均持續(xù)減少。同時，隨著日本城市化推進，大量勞動年齡人口流入大型城市，三大都市圈（東京圈、名古屋圈、大阪圈）人口超過總?cè)丝诘?0%，導致日本各都市圈以外的地方人口減少、勞動力短缺、勞動生產(chǎn)率下降，地方企業(yè)經(jīng)營者高齡化現(xiàn)象突出，居民消費與企業(yè)投資意愿下降，出現(xiàn)了地方萎縮現(xiàn)象。

自20世紀90年代開始，在日元大幅升值的推動下，日本企業(yè)為降低勞動力成本、合理配置全球資源，開啟了向海外轉(zhuǎn)移工廠步伐，撤并日本地方工廠，導致本國大中型企業(yè)數(shù)量下降，并導致長期以“本國小微企業(yè)支撐大中型企業(yè)發(fā)展”的國內(nèi)采購體系遭遇困境，地方制造業(yè)小微企業(yè)經(jīng)營困難加劇。制造業(yè)是日本地方的支柱產(chǎn)業(yè)，其中，人口規(guī)模為10萬至20萬的地區(qū)制造業(yè)生產(chǎn)總值占GDP平均比重為34.5%，高于都市圈22.6個百分點。地方制造業(yè)產(chǎn)值下滑嚴重，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空洞化現(xiàn)象。

此外，日本地方農(nóng)業(yè)衰退也同樣嚴重，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員不足導致部分縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值大幅下降，同時導致棄耕農(nóng)田增加，森林養(yǎng)護人手不足，環(huán)境保護力度減小，生物多樣性遭受破壞，豐富的自然資源正在流失。

圖1 日本300人以上制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)總額及企業(yè)數(shù)量

二、日本應對地方萎縮和產(chǎn)業(yè)空洞化的政策措施

（一）制定地方新興產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃和地方再生相關法規(guī)

日本政府從21世紀初開始采取措施應對地方萎縮和產(chǎn)業(yè)空洞化問題，提出了地方創(chuàng)生戰(zhàn)略，并把立足地方特色資源和技術優(yōu)勢、構建緊密的官民合作機制作為地方振興施政要領貫穿始終。2001年，日本政府實施地方產(chǎn)業(yè)聚集計劃，立足地方特色資源優(yōu)勢及地方企業(yè)積累的精藝工藝優(yōu)勢，構建新的地方產(chǎn)業(yè)核心基地，實施了18個地方新興產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃，涵蓋計算機、生物、健康醫(yī)療、環(huán)境保護與資源循環(huán)再利用等新興產(chǎn)業(yè)，以及半導體等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，地方企業(yè)、大學及研究機構、政府技術服務機構、金融機構構筑合作網(wǎng)絡，實現(xiàn)了地方制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，為地方培育了一批具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)及企業(yè)。

2005年，日本進一步提高地方創(chuàng)生戰(zhàn)略地位，頒布《地域再生法》，提出創(chuàng)造就業(yè)機會、強化經(jīng)濟基礎、整備生活環(huán)境三大地方再生目標，通過地方政府、公共機構和地方民間團體緊密合作，最大限度利用地域自然特性、文化特色和多樣化人才以達成地方振興目標。《地域再生法》規(guī)定在內(nèi)閣府內(nèi)設立地方創(chuàng)生事務推進局，負責制定實施振興地方政策。2007年修訂的《地域再生法》規(guī)定，由地方政府根據(jù)本地區(qū)實際，召集企事業(yè)協(xié)會及商工組織、地方金融機構、大學及科研機構、NPO組織等地方振興利益相關機構成立地域再生協(xié)會，共同負責制定本地區(qū)的地域再生計劃，地域再生計劃經(jīng)由內(nèi)閣府批準認定，在財政預算范圍內(nèi)向地域再生協(xié)會撥付地方創(chuàng)生推進交付金，并由各級政府及其所屬公共機構為地域再生計劃的實施提供各類支持。

日本政府還陸續(xù)頒布《都市再生特別措施法》、《綜合特別區(qū)域法》、《振興地方大學及創(chuàng)造年輕人就業(yè)法》、《棚田地域振興基本方針》、《商店街振興組合法》等配套法規(guī)，從地方城市再生、地域活性化綜合特區(qū)建設、地方大學發(fā)展及人才利用、農(nóng)業(yè)振興和生態(tài)環(huán)境保護、地方中心街區(qū)活性化等具體領域推進地方振興。

（二）圍繞引進企業(yè)和人才、促進農(nóng)村發(fā)展、完善居住環(huán)境提出地方振興政策

1.吸引企業(yè)和人才，推進地方產(chǎn)業(yè)振興。在財稅政策支持上，設立“起業(yè)支援金”、“移住支援金”，分別對地方創(chuàng)設的企業(yè)、赴地方中小企業(yè)就業(yè)的個人提供200萬日元、100萬日元資金支持。設立4億日元的就業(yè)支持基金，對到地域再生計劃支持企業(yè)就職的大學畢業(yè)生提供資金支持。對在地方設立調(diào)查企劃事務所、研發(fā)機構和人才研修所的企業(yè)降低4%-7%房產(chǎn)購置稅率，對于增加本地雇傭人員的企業(yè)最高予以20%的企業(yè)所得稅率減免。在金融政策支持上，設立“再生支援利息補給金”，對于地域再生計劃支持的企業(yè)，由地域再生協(xié)會的成員金融機構為其提供貸款，由政府提供財政貼息，貼息幅度最高為0.7%，用以補充地方企業(yè)研究經(jīng)費、生產(chǎn)設備購置、市場營銷等領域。

2.促進農(nóng)村地區(qū)生態(tài)維護和經(jīng)濟發(fā)展。制定“地域農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)振興設施整備計劃”，利用地方創(chuàng)生推進交付金、農(nóng)業(yè)六次產(chǎn)業(yè)化支持資金、以及對個人出資者所得稅減免政策，修復農(nóng)村生活設施和農(nóng)產(chǎn)品加工、販賣場所以及旅游導覽場所等經(jīng)營設施，維護優(yōu)良農(nóng)業(yè)用地，充分利用本地資源栽培優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物，建立高附加值農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條。

3.應對少子老齡化，構建良好居住環(huán)境。制定“特定地域再生制度”，針對少子老齡化嚴重地域，通過“再生支援利息補給金”、地方債專項支持等措施，修建完善醫(yī)療保健、看護、育兒等服務設施，改善高齡居住者居住環(huán)境，保持山間地域和農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活活力，促進地方發(fā)展農(nóng)業(yè)六次產(chǎn)業(yè)，發(fā)展可再生資源。

（三）依托完備成熟的公共體系，為地方企業(yè)發(fā)展提供綜合支持

日本利用其完備成熟的企業(yè)公共支援體系，與地方創(chuàng)生戰(zhàn)略協(xié)調(diào)配合，為地方中堅企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展提供初創(chuàng)經(jīng)營、技術研發(fā)與應用、金融扶持等全程式的綜合支持。

1.經(jīng)營指導支持。日本中小企業(yè)廳所屬機構中小企業(yè)基盤整備機構設立9個地方支部和9所中小企業(yè)大學校，為地方中小企業(yè)、特別是處于初創(chuàng)階段的中小企業(yè)提供經(jīng)營指導支持，中小企業(yè)基盤整備機構在各地區(qū)設立支援經(jīng)理，負責向地方中小企業(yè)派遣經(jīng)營干部、工廠長、會計師等專家，協(xié)助制定企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、財務計劃、市場營銷計劃，并利用中小企業(yè)大學校對企業(yè)員工進行生產(chǎn)技能培訓。

2.技術研發(fā)與應用支持。日本通過頒布《中小企業(yè)支援型研發(fā)事業(yè)》、《中小企業(yè)基盤技術高度化有關法律》等法律，推進公共性技術研發(fā)應用機構服務地方中小企業(yè)。公共性技術研究機構產(chǎn)業(yè)技術綜合研究所（產(chǎn)綜研）、科技振興機構等為地方中小企業(yè)和中堅企業(yè)提供技術指導，為企業(yè)技術研發(fā)、研究成果標準化利用提供研究技術、設備和實驗場所。產(chǎn)綜研在各地方設立產(chǎn)學官合作推進部，配置創(chuàng)新協(xié)調(diào)員，根據(jù)地方經(jīng)濟社會實際需求制定研究方案和項目，與地方企業(yè)合作開展產(chǎn)品研發(fā)。由地方政府、地方中小企業(yè)、中小企業(yè)支援機構、地方金融機構共同出資組建“地域中小企業(yè)支援基金”，面向?qū)Φ胤浇?jīng)濟貢獻度高、經(jīng)營前景良好的中小企業(yè)提供產(chǎn)品技術開發(fā)資金支持。同時，地方企業(yè)通過設立制造業(yè)中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)活性化協(xié)會等組織，強化與各類科研部門的合作，發(fā)揮技術研發(fā)和成果利用的規(guī)模效應。

3.金融服務支持。日本通過充分發(fā)揮政策性金融機構（JFC）職能為地方中堅企業(yè)和中小企業(yè)提供了完善的金融服務，較好發(fā)揮了政策性金融撬動作用。政策性金融機構日本金融公庫通過其152個分支機構為地方中小企業(yè)量身提供金融服務，在發(fā)生自然災害和宏觀經(jīng)濟形勢惡化等不利時期，為地方中小企業(yè)提供長期、低利率的信貸支持。JFC專門設立初創(chuàng)型企業(yè)服務臺和農(nóng)戶服務中心，為地方初創(chuàng)型企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供生產(chǎn)經(jīng)營和銷售指導服務，為促進地方居民福祉的護理及福利類企業(yè)，以及符合技術研發(fā)支援范圍的高科技企業(yè)提供特別信貸支持。為分散風險，提升商業(yè)性金融信貸意愿，JFC設計并向商業(yè)性金融機構提供中小企業(yè)信用風險評分模型，由地方政府出資組建51家地方信用擔保協(xié)會，負責為地方中小企業(yè)商業(yè)信貸額的80%提供擔保。

（四）將環(huán)境保護、城市可持續(xù)發(fā)展理念與地方振興深度融合

日本在地方振興的施策過程中充分注重環(huán)境保護和城市可持續(xù)發(fā)展，提出了構建地方循環(huán)共生圈、構建緊湊型城市、構建可持續(xù)發(fā)展未來城市目標，從經(jīng)濟價值、社會價值、環(huán)境價值三個維度設立地方發(fā)展目標。指導原則是：一是制定地方產(chǎn)業(yè)振興政策時充分考慮相關產(chǎn)業(yè)及企業(yè)的環(huán)保性，政策支持向環(huán)保產(chǎn)業(yè)及環(huán)境友好型產(chǎn)品生產(chǎn)傾斜；二是強化地區(qū)間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟交流，整合區(qū)域資源，促進地方可再生資源開發(fā)，構建環(huán)境智能住所；三是促進地方環(huán)境生態(tài)保護，振興地方綠色觀光產(chǎn)業(yè)；四是構建以公共交通為軸心的緊湊型城市。

在具體政策上，日本環(huán)境省于2017年開發(fā)了專門用于分析地方經(jīng)濟循環(huán)結(jié)構的“地方經(jīng)濟循環(huán)分析”項目，分析循環(huán)經(jīng)濟的消費和投資結(jié)構及資金流動結(jié)構，通過各種經(jīng)濟指標把握地方循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展情況，為地方政府“循環(huán)共生圈”政策提供評估和指導。在金融政策方面，由日本環(huán)境省協(xié)同各類金融機構提出構建ESG（環(huán)境、社會、公司治理）金融大國戰(zhàn)略，在金融投資決策過程中考核被投資公司ESG業(yè)績標準，日本政府養(yǎng)老投資基金于2017年起進行ESG指數(shù)被動投資，截至2018年末，日本ESG市場規(guī)模達到2.2萬億美元。2019年，日本提出地方創(chuàng)生可持續(xù)發(fā)展金融框架，計劃自2020年起實施地方企業(yè)對當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展影響認證制度，對于促進地方循環(huán)型經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)，提供優(yōu)惠貸款、項目融資、特定用途債權投資、ESG信托投資等綜合金融支持。

三、我國地方萎縮和產(chǎn)業(yè)空洞化：現(xiàn)狀、政策措施與挑戰(zhàn)

（一）現(xiàn)狀

在我國經(jīng)濟高速增長時期，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設、人口老齡化、區(qū)域政策等因素綜合作用下，地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出一定差異性、不平衡特征，部分地區(qū)經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足，人口持續(xù)減少，出現(xiàn)了與日本相類似地方萎縮和產(chǎn)業(yè)空洞化現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為：一是缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)。由于地理空間或生產(chǎn)要素制約，一些偏遠地區(qū)、區(qū)域發(fā)展政策未覆蓋地區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力較弱，難以形成具有持續(xù)競爭力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構。二是主導產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)。一方面，以自然資源開采和發(fā)展重工業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的資源型地區(qū)，隨著自然資源趨于枯竭，其產(chǎn)業(yè)面臨空洞化；另一方面在全球生產(chǎn)要素進行重新配置的背景下，部分地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源密集型產(chǎn)業(yè)失去勞動力和原材料成本優(yōu)勢，導致傳統(tǒng)企業(yè)倒閉或外遷，人口隨之減少。三是農(nóng)村地區(qū)。受城鄉(xiāng)二元體制影響，農(nóng)村地區(qū)，特別是偏遠、地理環(huán)境復雜的農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟活力嚴重不足，生態(tài)環(huán)境惡化，形成了廣泛的空心村落。

（二）采取的政策措施

為解決地方萎縮和產(chǎn)業(yè)空洞化問題，我國制定并不斷完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)注重發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和深化區(qū)域間合作推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。制定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)提高貧困農(nóng)戶收入，增強農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟活力。制定了資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化建設重點任務，支持資源枯竭型城市和收縮型城市可持續(xù)發(fā)展。各地區(qū)充分利用特有要素優(yōu)勢，制定并實施了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地方振興規(guī)劃，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，生態(tài)環(huán)境顯著改善，城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展動能持續(xù)增強。

（三）未來面臨的挑戰(zhàn)

未來，進一步促進我國地方產(chǎn)業(yè)振興和社會可持續(xù)發(fā)展還存在以下挑戰(zhàn)，一是支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的相關法規(guī)有待進一步完善。尚未從立法高度制定欠發(fā)達地區(qū)振興總體發(fā)展目標及規(guī)劃，支持欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興和可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性配套法規(guī)有待補充完善；二是產(chǎn)業(yè)集群支撐作用有待進一步發(fā)揮。欠發(fā)達地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)主要集中于產(chǎn)業(yè)鏈上游，產(chǎn)品附加值與利潤率較低，產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模有限，核心技術企業(yè)相對缺乏；三是農(nóng)業(yè)資源有待充分利用。部分農(nóng)村地區(qū)依然嚴重依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，特色化農(nóng)業(yè)和品牌農(nóng)業(yè)帶動作用不明顯，一二三產(chǎn)業(yè)融合程度有待進一步提升；四是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平有待進一步提升。部分資源枯竭型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)未擺脫對傳統(tǒng)資源的依賴，可再生資源開發(fā)利用程度低，部分農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染較為嚴重，旅游等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約；五是金融支持作用有待進一步發(fā)揮。金融支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃有待制定完善。由于欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)多處于培育期，存在一定的產(chǎn)業(yè)風險和市場風險，金融機構不敢盲目加大投入，有效的金融風險分擔補償機制相對不足。促進資源循環(huán)型經(jīng)濟和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的金融支持體系有待進一步強化。

四、應對我國地方萎縮和產(chǎn)業(yè)空洞化的對策建議

（一）制定并完善支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展相關法規(guī)

從立法高度構建支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的長效機制，制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法，從立法高度提出欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興和可持續(xù)發(fā)展總體目標、基本方針。出臺資源枯竭型城市振興法、偏遠地區(qū)振興法、集中連片特困地區(qū)振興法等專門法規(guī)，在科技支持和人才引進、產(chǎn)業(yè)扶持、財政金融支持、生態(tài)環(huán)境維護等領域制定配套法規(guī)。

（二）強化政、產(chǎn)、學、研、金合作，依托要素資源優(yōu)勢制定轉(zhuǎn)型振興規(guī)劃

建議強化欠發(fā)達地區(qū)政、產(chǎn)、學、研、金合作機制，搭建領導協(xié)調(diào)和參與規(guī)劃平臺，設立產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)振興發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃委員會，由政府職能部門和公共服務機構、企業(yè)協(xié)會及商會、大學院校及科研機構、各類金融機構等利益相關主體共同參與制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，制定符合本地區(qū)資源要素稟賦特征、滿足高科技和環(huán)保發(fā)展新理念的發(fā)展規(guī)劃。

（三）構建財政、金融、科技綜合支持體系，促進中堅企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展壯大

一是進一步強化各級財政對欠發(fā)達地區(qū)企業(yè)與人才引進的支持力度，針對企業(yè)投資建廠、特別是設立研發(fā)機構和技術培訓機構，降低房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅稅率，對知識型人才、技術應用型人才赴本地接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)就職提供資金補助。二是進一步發(fā)揮金融支持作用，制定金融支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，加大產(chǎn)業(yè)培育階段的金融支持和對欠發(fā)達地區(qū)中小企業(yè)、民營企業(yè)在經(jīng)營指導、低門檻融資等方面的支持力度，設立公共性信貸擔保機構，適當提高信用擔保覆蓋比例，支持欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興專項債發(fā)放。三是加強公共性科技服務機構對欠發(fā)達地區(qū)的扶持力度，為企業(yè)提供研發(fā)技術指導及實驗設備和實驗場地，設立企業(yè)研發(fā)專項資金，對企業(yè)技術研發(fā)提供資金支持，引導中小企業(yè)構建企業(yè)研發(fā)聯(lián)盟。

（四）立足地方特色資源，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

立足農(nóng)村特有資源，建立健全特色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，做大做強農(nóng)產(chǎn)品品牌，以質(zhì)量和特色為抓手提高農(nóng)產(chǎn)品附加價值。促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與第二、三產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)合作搭建平臺，打造精品產(chǎn)業(yè)鏈條。通過設立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持基金和減免所得稅促進農(nóng)村企業(yè)發(fā)展，通過構建農(nóng)戶金融服務中心為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村企業(yè)提供生產(chǎn)銷售指導、低門檻融資等金融支持。

（五）實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展綜合目標

著力構建欠發(fā)達地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟共生圈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)環(huán)境保護與城市可持續(xù)發(fā)展的綜合目標。一是實施地方經(jīng)濟循環(huán)分析評估，構建衡量環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、可再生資源利用水平、居住環(huán)境改善水平、旅游業(yè)發(fā)展水平指標體系，衡量地方循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展績效；二是合理制定城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，盤活存量公共資源，控制城鄉(xiāng)規(guī)模過度擴張；三是推進ESG投資，促進地方企業(yè)制定ESG績效標準，促進欠發(fā)達地區(qū)社會生態(tài)環(huán)境與企業(yè)公司治理水平共同改善。