靳成 周敏

摘 要：由于受各種因素制約，日本地方議會一直面臨權(quán)力有限、效能不彰、民眾觀感不佳等問題。地方分權(quán)改革為地方議會改革創(chuàng)造了有利條件。20世紀(jì)90年代地方政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，則進(jìn)一步倒逼議會進(jìn)行自我革新。議會基本條例是由地方議會制定，對議會基本事務(wù)進(jìn)行規(guī)范的地方立法。議會基本條例既是議會改革的重要成果，又為改革擎畫出藍(lán)圖，提供了法律保障。地方議會依據(jù)議會基本條例，不斷推動議會改革。

關(guān)鍵詞：議會基本條例;地方議會;地方分權(quán)改革;議會改革;防府市議會基本條例

中圖分類號：D73/77 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1004-2458-（2020）03-0010-10

DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2020.03.002

議會基本條例是由日本部分地方議會自主制定，對議會的組織與運作、議會與民眾及行政機(jī)構(gòu)關(guān)系、議員活動等議會基本事務(wù)進(jìn)行規(guī)范的地方立法。日本的地方議會有著悠久歷史，但由于受多種因素制約，相對于地方行政首長，議會一直處于弱勢地位。議會的權(quán)力較為有限，未能充分、有效發(fā)揮應(yīng)有職能，民眾對議會的觀感亦難稱上乘。20世紀(jì)90年代開始的日本地方分權(quán)改革為地方議會改革創(chuàng)造了有利環(huán)境，同時，日本各地面臨的發(fā)展困境，也倒逼議會加速自我革新的步伐。在此背景下，各地議會紛紛制定《議會基本條例》，并在此基礎(chǔ)上推動議會改革，規(guī)范議會運作，強(qiáng)化議會效能，改善議會形象。

文章將首先考察日本地方議會的歷史發(fā)展脈絡(luò)，指出制約議會職能發(fā)揮的制度性因素。在此基礎(chǔ)上，對議會基本條例的內(nèi)容、性質(zhì)、出臺背景進(jìn)行分析，并以防府市議會基本條例為例，探討議會基本條例與議會改革之間的關(guān)系。最后，文章還將指出議會基本條例今后可能面臨的課題。

一、日本地方議會的歷史發(fā)展脈絡(luò)

明治維新后，日本逐步建立各級地方議會（以下簡稱“議會”），但直到日本二戰(zhàn)戰(zhàn)敗，由于受制于當(dāng)時中央高度集權(quán)的政治體制，議會主要充當(dāng)對政府決策進(jìn)行追認(rèn)的“橡皮圖章”角色。戰(zhàn)后，日本建立起地方議會與地方行政首長（以下簡稱“行政首長”）地位平等、相互制衡的地方政治體制，議會的權(quán)力得到極大擴(kuò)張。但在實際運作中，由于受到各種因素的制約，地方議會并未充分、有效發(fā)揮應(yīng)有職能。

（一）二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前的日本地方議會

1878年、1880年，明治政府分別頒布《府縣會規(guī)則》《區(qū)町村會法》，建立府縣（相當(dāng)于省）與市町村（相當(dāng)于市縣鄉(xiāng)村）兩級地方議會組織。但受制于當(dāng)時中央高度集權(quán)的政治體制，地方議會的權(quán)力與作用極為有限。

首先，地方事務(wù)被置于內(nèi)務(wù)省（相當(dāng)于內(nèi)政部）統(tǒng)一管轄之下，府縣知事（相當(dāng)于省長）由內(nèi)務(wù)大臣任命，府縣政府主要負(fù)責(zé)處理中央委辦事務(wù)?；鶎邮蓄逭m對本地事務(wù)具有一定自主權(quán)，但亦必須接受內(nèi)務(wù)大臣、府縣知事的指揮監(jiān)督。

其次，相較于地方行政首長，地方議會處于絕對弱勢地位。主要表現(xiàn)為議會的召集權(quán)專屬于行政首長;議會能夠?qū)徸h表決的事項極為有限;議會無權(quán)修改行政首長提交的議案，如果議會無法通過某個議案，行政首長可以要求重新審議、按照原議案執(zhí)行或撤回議案;為確保中央委辦事務(wù)獲得有效處理，內(nèi)務(wù)大臣有權(quán)解散地方議會。

因此，在日本二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前，地方議會實際主要扮演“橡皮圖章”的角色，地方行政首長根據(jù)自身需要召開地方議會，提交議案經(jīng)議會審議通過，賦予政府決策合法性。

（二）戰(zhàn)后至地方分權(quán)改革之前的地方議會

戰(zhàn)后，日本建立起以“二元代表制”為基本特征的地方政治體制。所謂“二元代表制”是指地方行政首長與地方議員均由當(dāng)?shù)孛癖娭苯舆x舉產(chǎn)生，地方議會與地方行政首長獨立、對等代表民眾[1]。地方議會負(fù)責(zé)審議、通過預(yù)算、議案等，交由行政首長執(zhí)行。議會與行政首長應(yīng)各負(fù)其責(zé)，相互合作，相互制衡，保持一定的緊張關(guān)系。

與戰(zhàn)前相比，戰(zhàn)后地方議會的權(quán)力得到了極大擴(kuò)張。根據(jù)日本地方自治法，地方議會主要具有5個方面的權(quán)力：（1）審議表決權(quán)。地方自治法列舉了15項應(yīng)由議會審議表決的事項，包括條例的制定、修改與廢止、預(yù)算與決算、地方稅及其他規(guī)費的征收等;（2）選舉權(quán)。議會有權(quán)選舉正副議長各1人;（3）監(jiān)督權(quán)。包括議會可對行政首長提出不信任案、副知事、副市町村長等官員的任命須經(jīng)議會同意、議會可對地方事務(wù)進(jìn)行檢查、調(diào)查等;（4）意見表達(dá)權(quán)。議會可就涉及本地公共利益的問題，向國會或相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，提交意見書;（5）自主管理權(quán)。議會可自行決定其組織和運作，具體包括會議規(guī)則制定權(quán)、會期決定權(quán)、紀(jì)律權(quán)、自主解散權(quán)等。

另一方面，行政首長則具有召集議會、提交議案、否決議會決議、解散議會以及臨機(jī)處分之權(quán)。其中，能夠?qū)ψh會形成制衡的主要有否決權(quán)和解散權(quán)。否決權(quán)包括一般否決權(quán)與特別否決權(quán)。一般否決權(quán)是指對于議會通過的議案，行政首長可在10日內(nèi)要求議會重新審議，但議會可憑借出席議員的三分之二多數(shù)維持原案。特別否決權(quán)是指行政首長認(rèn)為議會的決議或選舉有可能違法時，可要求重新審議或重新選舉。解散權(quán)是指當(dāng)議會有三分之二議員出席，并以出席人數(shù)的四分之三多數(shù)通過對行政首長的不信任案時，行政首長有權(quán)解散議會。但解散后重新選舉產(chǎn)生的議會，如有三分之二議員出席，并以過半多數(shù)再次通過不信任案時，行政首長將被解除職務(wù)，且不得再次解散議會。

雖然戰(zhàn)后地方議會的權(quán)力得到極大擴(kuò)張，形成議會與行政首長相互制衡的制度架構(gòu)，但在實際運作中，由于受各種因素制約，相較于行政首長，議會仍然處于弱勢地位，難以充分、有效發(fā)揮應(yīng)有職能，反而給人以熱衷“密室協(xié)商”，審議流于形式的不良印象。

首先，“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”的存在，使得議會對于地方事務(wù)的參與范圍非常有限。機(jī)關(guān)委任事務(wù)是指屬于中央權(quán)責(zé)，但委托地方政府處理的事務(wù)。戰(zhàn)后直至21世紀(jì)初，都道府縣所處理公務(wù)的70%～80%、市町村所處理公務(wù)的30%～40%都屬于機(jī)關(guān)委任事務(wù)[2]。地方政府處理機(jī)關(guān)委任事務(wù)時，都道府縣知事接受中央主管部門、市町村長接受都道府縣知事的指揮監(jiān)督，而地方議會則無權(quán)干預(yù)。

其次，地方議會雖然有權(quán)審議、批準(zhǔn)預(yù)算，但制定預(yù)算的權(quán)力則專屬于行政首長。議會審議預(yù)算時：（1）對于預(yù)算內(nèi)容，不得進(jìn)行逐條審議和表決;（2）議會可以對預(yù)算進(jìn)行修改，但不得進(jìn)行大幅修改[3]。預(yù)算是影響地方施政的最重要因素。預(yù)算權(quán)方面的限制，阻礙了議會對于地方施政的參與，減弱了議會監(jiān)督政府的力道。

再次，地方議會每年開會次數(shù)有限，且會期固定（例行會議每年不超過4次，另可根據(jù)情況召開臨時會議）。此外，與擁有完整組織體系的地方政府相比，議會輔助機(jī)構(gòu)——議會事務(wù)局的規(guī)模則相對較小。因此，議會或議員在信息、知識經(jīng)驗、時間和人力資源等方面處于天然劣勢，自主制定和提交議案的能力較弱。議會審議的大部分議案是都由政府提交，實際形成政府主導(dǎo)地方?jīng)Q策的格局。

由于上述因素限制，地方議會實際上難以充分、有效發(fā)揮職能。議會和議員主要通過與政府的非正式事前協(xié)商，發(fā)揮某種臺面之下的影響力，議會和政府之間形成“奇特的合作關(guān)系”[4]。

由于議會有權(quán)審議和批準(zhǔn)條例、預(yù)算、人事任命等，因此，政府提交的議案，如果與議會多數(shù)意見相左，即便最終仍有獲得通過的制度空間，但有可能導(dǎo)致議會日后在其他問題上采取不合作態(tài)度。所以，政府在制定議案時，必須考量議會的態(tài)度。為此，行政首長往往通過與議員進(jìn)行事前協(xié)商等非正式方式，獲取議會支持。另一方面，由于預(yù)算制定權(quán)專屬于行政首長，送交審議的議案也多由政府制定，議員為確保連任，需要政府在分配預(yù)算、制定政策時考慮或照顧自身選區(qū)或支持群體的利益。此外，如前所述，萬一行政首長運用否決權(quán)與議會對抗，議會想要再次維持原有決議，必須達(dá)到三分之二以上的高門檻。因此，無論對于行政首長還是議會、議員，事前協(xié)商都是一種收效快、風(fēng)險低、各得其所的互動模式。

由于事前協(xié)商的存在，地方議會的審議往往流于形式，政府提交的議案大多無需修改便順利通過。因此，在民眾看來，議會似乎無所作為。其次，行政首長進(jìn)行事前協(xié)商的目的在于獲取議會多數(shù)支持，因此，行政首長選擇的協(xié)商對象必然偏重?fù)碛卸鄶?shù)議席的黨團(tuán)或派系，少數(shù)派的觀點常常得不到重視。此外，事先協(xié)商是一種類似黑箱操作的非正式機(jī)制，容易造成決策責(zé)任不清，事后追責(zé)困難。故而，唯有通過公開透明的審議，才能反映不同群體的多元意見，明確決策責(zé)任，提升決策的科學(xué)性、周延性。

二、地方議會改革與議會

基本條例的制定 ?20世紀(jì)90年代，日本開始實施地方分權(quán)改革。地方分權(quán)改革賦予地方議會更大的權(quán)力，為推動議會改革創(chuàng)造了有利環(huán)境。另一方面，日本各地面臨的發(fā)展困境，也倒逼地方議會加速自我革新的步伐。在此背景下，許多地方議會制定《議會基本條例》，以此推動和保障議會改革。

（一）地方分權(quán)改革背景下的地方議會改革

20世紀(jì)90年代，日本開始實施地方分權(quán)改革，力圖通過向地方放權(quán)，來擴(kuò)大地方自我治理空間，加強(qiáng)地方自主發(fā)展能力。2000年，日本國會表決通過《地方分權(quán)一攬子法》《地方自治法》修正案，廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度。原先的機(jī)關(guān)委任事務(wù)，除部分轉(zhuǎn)由中央直接處理，部分廢除之外，其余全部轉(zhuǎn)為“法定受托事務(wù)”或“自治事務(wù)”。所謂法定受托事務(wù)，包括原屬中央而交由地方處理的事務(wù)以及原屬都道府縣而交由市町村處理的事務(wù)。修改后的地方自治法將法定受托事務(wù)逐一列出，除此之外的事務(wù)皆屬自治事務(wù)。法定受托事務(wù)和自治事務(wù)被定位為“地方事務(wù)”，地方議會可就此制定或解釋條例、進(jìn)行調(diào)查或檢查[5]。機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的廢除，為擴(kuò)大議會參與地方施政的空間，掃除了最重要的制度障礙。

此后，第28次地方制度調(diào)查會，首次對地方議會改革進(jìn)行了專題研究;第29次地方制度調(diào)查會建議廢除對于地方議會新增審議表決事項的限制（法定受托事務(wù)除外），指出各地自主采取措施，是推動議會改革的基本路徑[6]。根據(jù)上述研究結(jié)果，地方自治法進(jìn)行了多次修法，進(jìn)一步擴(kuò)大地方議會權(quán)力，提升地方議會履職能力，包括：撤銷例行會議次數(shù)限制、賦予議長請求召集臨時會議的權(quán)利、增加議會可以審議表決的法定受托事務(wù)數(shù)量;要求議會充分運用專業(yè)知識;明確議會活動的范圍等。

地方分權(quán)改革賦予地方議會更大的權(quán)力，為地方議會進(jìn)行自我革新，改進(jìn)運作方式，改變過往形象，創(chuàng)造了有利環(huán)境。另一方面，日本各地的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，也倒逼地方議會加速自我革新的步伐。

首先，20世紀(jì)90年代，由于各地普遍面臨財政困難，民眾對于預(yù)算的關(guān)注日益加強(qiáng)，因此，地方施政難以繼續(xù)維持雨露均沾，政府必須對發(fā)展重點有所選擇。這就導(dǎo)致不同區(qū)域、不同利益群體之間受惠不均。另一方面，20世紀(jì)90年代中期，日本政府開始推動地方行政區(qū)域合并（平成大合并）。經(jīng)過此次合并，日本全國市町村數(shù)量由1999年的3 229個減少至2010年的1 727個[7]。合并之后，議員數(shù)量減少，而不同區(qū)域之間的利益沖突卻有增無減。議會回應(yīng)多元民意，調(diào)整利益關(guān)系的壓力越來越大。如果議會不改進(jìn)運作方式，以更加公開透明的方式加強(qiáng)審議、監(jiān)督，反映民意，就無法獲得不同區(qū)域、不同利益群體的支持和理解。

其次，面對地方發(fā)展困境，不少地區(qū)都出現(xiàn)了致力于推動改革的行政首長。這些改革派首長，憑借強(qiáng)大的民意支持，為推動改革，常常不惜與議會展開對決。例如，2009年當(dāng)選的名古屋市長河村隆之，因減稅和議員減薪問題與議會關(guān)系惡化。議會否決河村提交的相關(guān)改革方案，而河村則拒不簽署由議員提案、并經(jīng)議會兩次表決通過的“名古屋版預(yù)算支出項目逐項審查條例”（名古屋版事業(yè)仕分け條例）。最終，河村市長舉辦市民投票，憑借市民多數(shù)贊成，解散了議會。地方分權(quán)改革以來，地方府、會對抗的案例不斷增加。議會唯有不斷提升議政能力，擴(kuò)大民眾參與，才能凝聚民意支持，有效制衡地方首長。

在上述外部改革條件基本具備，內(nèi)部改革壓力不斷倒逼的背景之下，日本各地議會掀起自主改革的高潮。其中，制定議會基本條例，以此推動和保障改革，是此輪地方議會改革的重要特征之一。

自2006年北海道栗山町議會制定日本首部議會基本條例以來，截止2017年3月，共有797個地方議會制定了議會基本條例[8]6。其中，2009—2015年是各地議會制定基本條例的高潮期（參見圖1），這也恰好與日本第2次地方分權(quán)改革同步，反映出地方分權(quán)改革對于議會基本條例的助產(chǎn)作用，亦反映出各地議會借助地方分權(quán)改革東風(fēng)，自主革新的積極性。

（二）議會基本條例的內(nèi)容與性質(zhì)

增田正、深澤佑太對日本54部議會基本條例進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，議會基本條例通常由前言、總則、議會運作、議員活動、議會與政府關(guān)系、民眾參與等部分構(gòu)成[9]。以日本首部議會基本條例——栗山町議會基本條例為例，該條例共10章26條，包括條例的目的、議會及議員的活動原則、民眾參與以及民眾與議會的合作、町長與議會及議員的關(guān)系、擴(kuò)大自由討論、政務(wù)活動費、推動議會改革、完善議會及議會事務(wù)局體制、議員的身份、待遇及政治倫理、條例的最高法律效力與修改程序[10]。

議會基本條例具有以下3個重要性質(zhì)，即議會基本條例為議會改革列出“清單”;議會基本條例是規(guī)范議會運作，強(qiáng)化議會職能發(fā)揮的法律保障;議會基本條例是處理議會事務(wù)的最高規(guī)范。

議會基本條例具有改革條例的性質(zhì)。栗山町議會基本條例第1條指出：“此條例的目的在于適應(yīng)分權(quán)與自治時代，以町政公開和町民參與為根本，激發(fā)議會及議員活動的活力并加以充實，通過規(guī)定議會運作的基本事項，為將栗山町建成具有可持續(xù)發(fā)展能力的富裕城鎮(zhèn)做出貢獻(xiàn)”。不僅栗山町，其他地區(qū)的議會也幾乎都把擴(kuò)大民眾參與、改革議會運作作為條例的根本目的。例如，名古屋市議會基本條例前言指出：“我們名古屋市議會，為明確活動理念，發(fā)展本市的市民自治和民主，改善市民生活，決心建設(shè)一個致力于自主進(jìn)行徹底的議會改革，傾聽市民聲音，能夠從市民立場制定政策、提出建言的議會，茲特制訂本條例”[11]。議會基本條例以立法形式規(guī)定了改革方向與措施，例如，加強(qiáng)信息公開、建立民眾與議會的對話平臺、設(shè)立輔助議會工作的調(diào)研機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)和規(guī)范審議與監(jiān)督工作、提升議員能力等?？梢哉f，議會基本條例為議會改革列出了“清單”。

議會基本條例是規(guī)范議會運作，強(qiáng)化議會職能發(fā)揮的重要法律保障。在議會基本條例誕生之前，議會的組織和運作，一般由各議會的會議規(guī)則等加以規(guī)范。換言之，是通過內(nèi)部規(guī)范對議會事務(wù)進(jìn)行管理，而議會基本條例則屬于地方立法，位階高于內(nèi)部規(guī)范，是區(qū)域內(nèi)一切組織與民眾都必須遵守的法律。將議會事務(wù)法制化，有利規(guī)范議會運作，加強(qiáng)議會在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。例如，大津市議會基本條例前言指出，大津市議會決心“通過提升作為二元代表制其中一方之議會的功能”，“最大限度地發(fā)揮作為市政決策機(jī)關(guān)的權(quán)能”，因此，“制定本條例，用以規(guī)定大津市議會的基本理念、基本方針”[12]。

議會基本條例是處理議會事務(wù)的最高規(guī)范。議會基本條例規(guī)定了議會理念、方針、運作規(guī)則、對外互動模式等最基本事項。例如，大津市議會基本條例第1條指出：“本條例規(guī)定大津市議會的基本理念及基本方針，明確議會的活動原則等，同時，對議會與市民的關(guān)系、議會與市長及其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系、以及其他議會基本事項進(jìn)行規(guī)定”。又如，三重縣議會基本條例第1條規(guī)定：“本條例基于二元代表制，規(guī)定議會的基本理念、議員的責(zé)任義務(wù)以及活動原則等，明確作為合議制機(jī)關(guān)之議會的作用，規(guī)定有關(guān)議會的基本事項”[13]。作為議會事務(wù)的基本立法，議會基本條例往往具有該領(lǐng)域的最高法律效力。根據(jù)學(xué)者對101部各地議會基本條例的統(tǒng)計，68.3%的議會基本條例將自身定位為“最高規(guī)范”，明確規(guī)定不得制定違反本條例的法規(guī)，制定、修改、或廢止其他法規(guī)時，必須尊重本條例的宗旨[14]110。例如，大津市議會基本條例規(guī)定：“議會在解釋、制定、修改或廢止其他有關(guān)議會的法規(guī)時，必須尊重本條例的宗旨，確保與本條例相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)、統(tǒng)一”。

三、基于議會基本條例的地方議會

改革——以防府市為例 ?以下以日本山口縣防府市為例，探討地方議會依據(jù)議會基本條例進(jìn)行的議會改革。

防府市位于日本西南部，面積18 900 公頃，現(xiàn)有人口11.59萬人（截止2015年）[15]。2015年，防府市國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）6 006.24億日元（約合55億美元），戶均可支配月收入37.7萬日元，制造業(yè)、運輸物流業(yè)和批發(fā)零售業(yè)是防府市的支柱產(chǎn)業(yè)[16]。由以上數(shù)據(jù)可以看出，防府市可謂是占日本地方行政單位絕大多數(shù)之中小城市的典型代表。另據(jù)早稻田大學(xué)MANIFESTO研究所2017年對300個地方議會進(jìn)行的改革進(jìn)展調(diào)查排名，防府市議會的改革進(jìn)展處于中游，位列第169位[17]。由此可見，無論是防府市本身還是防府市議會改革，都具有相當(dāng)?shù)拇硇?，適于作為案例研究的樣本。

2010年12月，防府市議會通過防府市議會基本條例，并于次年4月1日正式實施。防府市議會基本條例共11章30條，內(nèi)容包括前文、總則、議會及議員的活動原則、市民及其與議會的關(guān)系、市長等與議會的關(guān)系、擴(kuò)大討論、委員會、政務(wù)活動費、推進(jìn)議會改革、充實與強(qiáng)化議會功能、議員的政治倫理、身份及待遇、條例的位階與修改、附則[18]。

（一）推動信息公開方面的規(guī)定與改革

地方自治法規(guī)定了議會會議公開的原則，但這一原則一般被解釋為僅適用于議員全體會議。另一方面，城市議會、都道府縣議會由于議員人數(shù)相對眾多，日常運作是以各委員會為中心進(jìn)行的。所謂委員會是指議員針對特定領(lǐng)域或議題進(jìn)行審議的組織，議員通常至少是一個委員會的成員。地方議會的委員會包括3種類型，即負(fù)責(zé)議會管理的議會運營委員會，負(fù)責(zé)審查特定領(lǐng)域政策、監(jiān)督對口行政部門的常任委員會（如建設(shè)委員會、財政委員會等），以及針對特定問題臨時設(shè)置的特別委員會。其中，常任委員會是議會審議、監(jiān)督工作的最主要平臺。因此，委員會會議的公開極其重要。2008年，地方自治法修法，將議會活動的場域定義為“進(jìn)行議案審查或議會運作相關(guān)協(xié)商或調(diào)整之場域”，這就為委員會會議公開創(chuàng)造了空間。根據(jù)這一修改，防府市議會基本條例（以下簡稱“條例”）規(guī)定：“議會原則上應(yīng)公開全體會議、委員會會議及全體議員協(xié)商會議，并應(yīng)努力公開其他會議”（第6條）。作為實施細(xì)則，防府市議會還制定了《防府市議會旁聽規(guī)則》《防府市議會委員會旁聽規(guī)則》。

為確保議會審議的公開透明，僅僅開放旁聽是不夠的?？紤]到民眾旁聽的各種成本與實際困難，公開會議記錄或進(jìn)行直播是一種更有效的方式。防府市議會基本條例將信息共享定為議會活動原則之一（第2條），要求“對于信息公開的相關(guān)申請，議會必須站在申請方的立場，迅速、妥善地回應(yīng)處理”（第25條）。具體措施方面，條例規(guī)定：“議會必須通過議會刊物及其他媒體、召開講座或議會報告會等，積極傳播有關(guān)議會活動的信息”（第7條第1款）、“議會必須確保能夠調(diào)閱會議記錄和委員會記錄”（第7條第2款）、“議會事務(wù)局必須向市民等迅速、積極地提供議會相關(guān)信息”（第25條）。2011年3月起，防府市議會在議會網(wǎng)站及《議會通訊》上刊登會議記錄;同年6月起，使用現(xiàn)場直播或錄影方式，公開議員對市長等官員的一般質(zhì)詢;2012年起，將議員全體會議納入直播范圍。2018年4月起，防府市市政信息服務(wù)郵件系統(tǒng)中，新增“議會信息”這一服務(wù)項目。

對民眾來說，自己投票選出的議員能否真正反映民意，是一個非常重要的問題，而了解議員對于議案的表決態(tài)度則是最為有效的檢驗手段。對此，防府市議會基本條例規(guī)定：“議會應(yīng)當(dāng)公布各位議員對于議案的表決態(tài)度”（第7條第1款）。根據(jù)這一規(guī)定，2011年3月起，防府市議會通過會議記錄、議會網(wǎng)站及《議會通訊》公布議員對于議案的表決態(tài)度。

（二）促進(jìn)民眾參與方面的規(guī)定與改革

作為議會獲取民意的渠道，地方自治法設(shè)計了聽證與請愿這兩種方式。防府市議會基本條例亦有相應(yīng)規(guī)定。與聽證這種由議會采取主動的方式相比，請愿的歷史更悠久，也更為日本民眾所熟悉。在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前，由于日本于民眾的參政權(quán)和言論自由等受到嚴(yán)格限制，請愿作為一種權(quán)利救濟(jì)的渠道，發(fā)揮了重要作用。戰(zhàn)后，隨著日本民眾民主權(quán)利的擴(kuò)大與民主實踐的發(fā)展，請愿制度的重要性似乎相對下降。為鼓勵民眾積極、主動地反映民意，進(jìn)一步發(fā)揮請愿制度的作用是一個可以考慮的改革方向。對此，防府市議會基本條例規(guī)定：“議會將市民等的請愿和陳情視為來自市民的政策建言，必須努力創(chuàng)造機(jī)會，在審議過程中聽取提案人的意見”（第9條第2款）。根據(jù)這一規(guī)定，提出請愿、陳情的市民可以參與審議過程，就自己的提案進(jìn)行說明。

民眾除了能夠以請愿人、陳情人的身份參與議會審議之外，防府市議會基本條例還設(shè)計了其他議會與民眾對話、互動的平臺，如議會報告會、懇談會等。所謂議會報告會，雖然各地議會的定義略有不同，但一般是指由議員代表議會，直接向民眾報告議會工作情況，接受民眾質(zhì)詢，聽取民眾意見的互動形式。防府市議會基本條例第7條第4款規(guī)定：“議會必須每年舉辦至少1場本條第1款所述之議會報告會”。作為實施細(xì)則，防府市議會還制定了《防府市議會報告會實施綱要》。截止2018年，防府市議會已與基層社區(qū)組織——地區(qū)自治會聯(lián)合會合作，在16個地區(qū)舉辦過議會報告會。每次報告會后，針對民眾反映的意見，還通過議會網(wǎng)站和《議會通訊》進(jìn)行回應(yīng)。此外，為彌補議會報告會數(shù)量上的不足，防府市議會還在防府市基層自治會聯(lián)合會每次例行理事會議后，舉辦議會概要報告會。此外，市民還可通過懇談會，針對特定議題反映意見。條例規(guī)定：“為將民意反映到政策建議之中，議會應(yīng)當(dāng)設(shè)立懇談會等平臺，與市民等進(jìn)行多元意見之交換”（第9條）。懇談會可應(yīng)民眾、民眾團(tuán)體或議會的要求召開，具體細(xì)則由《防府市議會報告會實施綱要》規(guī)定。例如，2018年，防府市議會就曾應(yīng)華浦小學(xué)特別輔導(dǎo)班家長協(xié)會的要求，召開過有關(guān)輕度殘障中小學(xué)生就學(xué)問題的懇談會。

過去，民眾主要通過選區(qū)議員個人或議員團(tuán)體反映意見。這當(dāng)然是議員發(fā)揮代議作用的重要體現(xiàn)，不應(yīng)予以否定。另一方面，由議會建立與民眾互動的正式機(jī)制或平臺，有助于提升對于民意的反饋效果，形成議會聽取、回應(yīng)民意的正向循環(huán)，即由議會聽取民意，通過審議形成政策意見，并將審議過程和結(jié)果向民眾公開，然后進(jìn)一步聽取民意。因此，不僅是防府市議會，據(jù)統(tǒng)計有多達(dá)72.1%的議會在基本條例中規(guī)定應(yīng)建立議會報告會、懇談會等各類民眾參與平臺[14]102。

（三）加強(qiáng)對地方政府監(jiān)督方面的規(guī)定與改革

為加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，防府市議會基本條例主要從兩個方面推動改革。一是擴(kuò)大議會審議表決的范圍;二是加強(qiáng)審議過程中對地方政府的監(jiān)督。

地方自治法將地方議會審議表決的對象分為兩種：一是須由議會審議表決的事項，包括地方立法、預(yù)決算、地方規(guī)費征收等共15類;二是上述以外的地方事務(wù)，可由議會自行決定是否納入審議表決的范圍。在此輪議會改革中，近半數(shù)議會擴(kuò)大了審議表決的范圍。擴(kuò)大方式主要有兩種，一是另行制定專門條例，二是在議會基本條例中進(jìn)行列舉[14]105。防府市議會基本條例第13條規(guī)定，為加強(qiáng)議會的集體決策和監(jiān)督職能，議會應(yīng)將本市重要計劃政策納入審議表決的范圍。根據(jù)這一規(guī)定，2011年，防府市議會制定了《防府市議會應(yīng)審議表決事項條例》，規(guī)定以下3類事項應(yīng)由議會審議表決，即基于綜合計劃基本構(gòu)想之基本計劃、規(guī)定市政各領(lǐng)域基本方向之長期計劃（防府市環(huán)境基本計劃、防府市垃圾處理基本計劃、防府市觀光振興基本計劃等，共16類計劃）、締結(jié)姐妹城市。議會擴(kuò)大審議表決的范圍，有利于從民眾角度，對涉及地方發(fā)展和民眾切身利益的各項政策計劃進(jìn)行把關(guān)，提升地方施政的科學(xué)性、公開性。

防府市議會基本條例導(dǎo)入了“一問一答”式質(zhì)詢模式（第10條第2款）。此前，地方議會的質(zhì)詢通常以“一次性提問”、“一次性作答”的方式展開，即議員一次性提出所有問題，由地方行政首長或相關(guān)部門負(fù)責(zé)人一次性作答。這種方式難以形成議員與政府有關(guān)負(fù)責(zé)人之間有效的政策辯論，議員無法依據(jù)答詢情況，進(jìn)一步展開追問。而“一問一答”方式，則有利于議員與政府有關(guān)負(fù)責(zé)人展開政策攻防，有利于深化對問題的討論，是議會加強(qiáng)監(jiān)督的有效方式。為使議員的質(zhì)詢能夠有的放矢，防府市議會基本條例還規(guī)定，議會有權(quán)要求市長等在提出議案的同時，提供相關(guān)參考資料，包括提案理由及預(yù)期效果、與其他地區(qū)類似政策的比較、資金來源及成本計算、相關(guān)法規(guī)等。尤其在審議預(yù)算時，條例規(guī)定議會應(yīng)要求市長按照政策、業(yè)務(wù)類別，提供說明文件（第12條）。從2012年起，防府市議會要求市長在提請審議預(yù)算時，必須提供按照業(yè)務(wù)分類，注明資金來源的說明文件，在提請審議決算時，必須進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)容，提供詳細(xì)的財務(wù)分析。另一方面，為防止“一問一答”淪為議員作秀，條例亦賦予市長等官員在接受質(zhì)詢時進(jìn)行反問的權(quán)利（第10條第3款）。這一規(guī)定有利于促使議員在質(zhì)詢之前進(jìn)行充分準(zhǔn)備，保證問政質(zhì)量，以免自曝其短。作為議會改革的一項重要成果，目前，“一問一答”已成為地方議會質(zhì)詢的主流模式。截止2017年，有82.8%的議會采用“一問一答”模式，50.5%的議會允許行政首長等官員進(jìn)行反問[8]1213。

（四）提升議會議政能力方面的規(guī)定與改革

為提升議會的議政能力，防府市議會基本條例規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)議政能力建設(shè)、提升議會審議質(zhì)量。

與地方行政首長相比，地方議會在專業(yè)知識、經(jīng)費預(yù)算、輔助機(jī)構(gòu)等方面處于弱勢。議會往往依賴行政首長制定和提交議案，議員的審議能力亦參差不齊。因此，防府市議會從開展議員培訓(xùn)、充實專業(yè)調(diào)研、完善議會輔助機(jī)構(gòu)3個方面，強(qiáng)化議政能力建設(shè)。防府市議會基本條例規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)議員培訓(xùn)，加強(qiáng)對于市政議題的調(diào)研（第21條）。條例還規(guī)定，議會進(jìn)行審議或調(diào)研時，應(yīng)積極發(fā)揮專家學(xué)者的作用（第23條）。具體措施包括，議會可按照地方自治法規(guī)定舉辦聽證會，聽取專業(yè)人士意見。作為自主改革措施，條例還規(guī)定議會可委托專家學(xué)者，針對專業(yè)議題，開展調(diào)查研究。條例設(shè)立了議會事務(wù)局和議會圖書室這兩個常設(shè)性輔助機(jī)構(gòu)（第22、25條）。為加強(qiáng)議會自身的政策制定能力，條例要求主要輔助機(jī)構(gòu)——議會事務(wù)局必須努力充實、強(qiáng)化調(diào)研能力和法制工作能力（第25條）。此外，條例還允許議會根據(jù)需要，依法設(shè)立臨時性附屬機(jī)構(gòu)（第24條）。

議會本是議員進(jìn)行討論的場所，但長期以來，各地議會主要以質(zhì)詢行政官員的方式展開審議，議員之間進(jìn)行討論，闡明各自見解的時間反而比較有限。為此，防府市議會基本條例規(guī)定：“對于議員、委員會以及市長提交的議案、市民提案等，議會應(yīng)使議員積極進(jìn)行討論，努力形成共識”。（第14條第1款）不過由于防府市議會的議場模仿日本國會的布局（參見圖2），并不適于議員之間進(jìn)行討論，因此，議員目前主要還是以各常任委員會為平臺進(jìn)行討論。為確保充足的討論時間，條例規(guī)定議員在進(jìn)行討論時，議長應(yīng)使市長等官員僅在最小必要范圍之內(nèi)，列席議會各類會議（第14條第2款）。此外，條例還規(guī)定，為深入討論重大市政政策及課題，議會應(yīng)根據(jù)需要舉辦政策研討會，讓全體議員匯聚一堂，交換意見。

（五）持續(xù)進(jìn)行議會改革方面的規(guī)定與措施

如前所述，議會基本條例為議會改革開列了清單。因此，制定議會條例本身并非議會改革的終點，僅僅代表議會改革踏出了重要一步。議會應(yīng)當(dāng)根據(jù)民意，持續(xù)地研究創(chuàng)新改革舉措，將議會基本條例所昭示的改革理念、改革方向加以具體化、實踐化。防府市議會在制定議會基本條例之前就設(shè)有“議會改革推進(jìn)協(xié)議會”這一研討平臺。防府市議會基本條例則以立法形式，進(jìn)一步明確了該平臺的存在與任務(wù)。條例第19條規(guī)定：“議會為持續(xù)進(jìn)行議會改革，設(shè)立由議員組成的議會改革推進(jìn)協(xié)議會”。截止2018年，防府市議會改革推進(jìn)協(xié)議會已召開過11次會議，討論相關(guān)改革措施。

四、議會基本條例的局限性

議會基本條例作為地方議會改革的重要成果，在明確議會使命、規(guī)范議會運作、強(qiáng)化議政監(jiān)督職能、擴(kuò)大信息公開與民眾參與方面，起到了重要作用。如前所述，截止2017年3月，已有797個地方議會制定了議會基本條例，反映出各地議會自主革新的積極性。但由于受到某些制度性因素限制，議會基本條例的制定與施行，并不能從根本上改變地方議會的弱勢地位，地方議會改革依然任重道遠(yuǎn)。

制約地方議會作用發(fā)揮的最主要制度性因素是日本憲法、地方自治法等對于地方政治架構(gòu)的制度設(shè)計。日本憲法第93條規(guī)定，地方議員與地方行政首長均由民眾直接選舉產(chǎn)生，地方議會是地方的“議事機(jī)關(guān)”。這一規(guī)定從根本上決定了議會的弱勢地位。首先，從議會與行政首長的關(guān)系來看，相較于可任免行政首長的議會內(nèi)閣制，地方議會并非行政部門的權(quán)力來源，行政首長的產(chǎn)生與議會無關(guān)。其次，所謂“議事”主要是指議會對于地方事務(wù)的決定[19]，根據(jù)地方自治法，這一決定權(quán)主要通過對條例、預(yù)決算、重要人事、地方規(guī)費等的審議、表決加以行使。另一方面，根據(jù)地方自治法，行政首長亦有權(quán)向議會提交條例、議案、預(yù)算等，供其審議。相較于立法、行政完全分立、相互制衡的總統(tǒng)制，日本的地方行政首長與議會分享立法權(quán)，并某種程度上獨占預(yù)算權(quán)。因此，從制度設(shè)計來看，行政首長相對于議會具有一定的優(yōu)勢。在實際運作中，這一優(yōu)勢則更為明顯。如前所述，由于人力資源、信息、會期限制等方面的劣勢，議會審議的條例、議案絕大部分是由行政首長提交;對于提交審議的預(yù)算，議會的修改權(quán)限受到嚴(yán)格限制;人事方面，議會雖然有權(quán)審議批準(zhǔn)個別重要人事任命，但包括議會附屬機(jī)構(gòu)在內(nèi)的一般人事調(diào)配，則掌握在行政首長手中。

地方議會之所以受到如此壓制，有其歷史原因。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之前，地方議會雖然主要充當(dāng)行政部門的“橡皮圖章”，但議會與行政首長之間的關(guān)系其實并不和睦，尤其在都會地區(qū)，議會霸凌行政首長的情況屢見不鮮。甚至連后藤新平這樣的資深政治家，在擔(dān)任東京市長期間，亦深受市議會的困擾。不僅如此，當(dāng)時的地方議員還常常涉入貪腐案件。例如，昭和初期，由于涉入有關(guān)東京水產(chǎn)品市場交易中介權(quán)的貪腐案件，東京市議員全數(shù)遭到逮捕，以至于內(nèi)務(wù)省不得不命令東京市議會解散。地方議會的這些劣跡，直接影響到戰(zhàn)后與其相關(guān)的制度設(shè)計。此外，美國在20世紀(jì)初期亦曾經(jīng)歷過一段地方政治貪腐盛行的黑暗時期。有鑒于美日兩國共同的歷史經(jīng)驗，為防止貪污腐敗，提升行政效率，美國占領(lǐng)當(dāng)局在設(shè)計日本戰(zhàn)后地方政治體制時，選擇了壓制議會，強(qiáng)化行政首長權(quán)限的基本架構(gòu)。這一架構(gòu)延續(xù)至今，雖然抑制了議會的“亂作為”，但也一定程度上導(dǎo)致議會“無所作為”。

考慮到日本憲法、地方自治法等對于地方議會定位與權(quán)限的制度設(shè)計，不難發(fā)現(xiàn)，議會基本條例雖然對于地方議會改革具有巨大的推動作用，但仍然屬于地方性、技術(shù)性、功能性的調(diào)整。只要上述“行政強(qiáng)勢型”地方政治架構(gòu)沒有發(fā)生變化，議會基本條例推動的改革即便得以順利實施，亦難以從根本上改變議會的弱勢地位。想要從根本上提升議會地位，強(qiáng)化議會能力，除各地議會需要不斷進(jìn)行改革與探索之外，日本中央政府、國會亦應(yīng)考慮對戰(zhàn)后地方政治架構(gòu)進(jìn)行適度調(diào)整。

結(jié) 語

縱向比較而言，日本地方議會自建立以來，地位不斷上升，權(quán)力不斷擴(kuò)大。但擴(kuò)權(quán)升格并不意味著效能與形象的自動提升。面對21世紀(jì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的急劇變化，地方議會唯有持續(xù)自主革新，才能實現(xiàn)脫胎換骨。議會基本條例雖不足以從根本上改變地方議會的相對弱勢，但對于引領(lǐng)和指導(dǎo)議會改革，仍然具有不可低估的重要意義。另一方面，就日本全國而言，目前仍有相當(dāng)一部分地方議會尚未制定議會基本條例;已制定出的條例，則存在內(nèi)容大同小異，未能充分反映各地需求與特色的問題。此外，條例本身還應(yīng)與時俱進(jìn)，需要定期對實施效果進(jìn)行檢驗，適時加以修訂、完善。最后，制定條例并非地方議會改革的終點，地方層面如何踐行條例、推動改革，中央層面如何進(jìn)一步改革完善地方政治體制，才是未來地方議會改革所應(yīng)關(guān)注的課題。

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[責(zé)任編輯 李 穎]

Abstract： Due to various factors， Japans local councils have always faced problems such as limited power， ineffective performance， and poor public perception. The Decentralization Reform has created favorable conditions for the local council reform. The changes in the local political and economic environment in the 1990s further forced the councils to reform themselves. The basic regulation on council has been enacted by the local councils to regulate the basic affairs of local councils. The basic regulation on council is not only an important achievement of local council reforms， but also a blueprint for the reforms with legal protection. Local councils continue to push council reforms in accordance with the basic regulation on council.

Key words： basic regulation on council; local councils; Decentralization Reform; council reforms; Hofu City Councils Basic Regulation