楊遠波，陳叢刊

（西南財經(jīng)大學(xué)體育與經(jīng)濟管理研究中心，四川成都611130）

體育社會組織建設(shè)被列為《體育強國建設(shè)綱要》的九大工程之一，充分體現(xiàn)了新時代體育社會組織建設(shè)的重要性和緊迫性。在邁向體育強國的偉大征程中，必須高度重視并發(fā)揮體育社會組織的作用，加快推進體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。進入新時代，我國體育社會組織發(fā)展迅速：2012—2017年體育社會組織數(shù)量由2.3萬個增長至4.8萬個，年均增幅超過10%［1］；組織的種類快速擴展，功能不斷豐富，管理逐步規(guī)范，作用日益凸顯，尤其是各類基層體育社會組織的興起，既滿足了群眾日益增長的體育需求，又拓展了體育發(fā)展的廣度與深度。據(jù)統(tǒng)計，我國縣級體育社會組織數(shù)量占總量的70%以上［2］，大量未注冊登記的基層體育組織（如健身活動站點等）約有200萬～270萬個［3］?！度窠∩碛媱潱?016-2020年）》［4］指出，“加強對基層文化體育組織的指導(dǎo)服務(wù)，重點培育發(fā)展在基層開展體育活動的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，鼓勵基層文化體育組織依法依規(guī)進行登記”，明確了基層體育社會組織在開展全民健身活動中的功能定位。國際經(jīng)驗表明，人均GDP達到6 500～7 000美元時，體育健身需求進入快車道［5］。2019年，我國人均GDP已達到1.03萬美元，體育作為美好生活需求的必要組成部分已成為時代共識。群眾體育需求的增長必然促進基層體育社會組織的發(fā)展，這既是發(fā)達國家大眾體育發(fā)展的基本規(guī)律，也在新時代我國體育發(fā)展實踐中得以證明。研究［6］表明，我國社會組織的成長軌跡可分為“自上而下”“自下而上”“以下為主、上下結(jié)合”等3類，各類基層社會組織是我國“上下分治”治理體制的重要載體［7］。囿于體制性、機制性和政策性原因，我國基層體育社會組織與政府部門的關(guān)系尚未明晰：或體現(xiàn)出對政府的高依附性，政社不分，角色越位；或過于彰顯自主性，脫離與政府的關(guān)聯(lián)，角色缺位；或游離在“合理性”與“合法性”之間，角色錯位，成為邊緣化的社會力量，既不利于政府對基層體育社會組織實施有效治理，也有礙組織自身發(fā)展。本文以“控制權(quán)”理論為分析視角，通過梳理政府與基層體育社會組織的關(guān)系，厘清兩者互動的內(nèi)在邏輯，從動態(tài)角度把握互動中收放緊松的節(jié)奏性變化，為推動基層體育社會組織發(fā)展提供新的研究路徑。

1 “控制權(quán)”理論：一個基于政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的分析視角

在政府與社會組織的關(guān)系中，有研究［8］認為政府處于主導(dǎo)地位，政社關(guān)系以“嵌入”“依附”“契合”等為主要特征，代表國家權(quán)力機關(guān)的中央、中間與基層政府與反映群眾最基本利益的基層社會組織深刻嵌入國家發(fā)展的脈絡(luò)之中。許多案例顯示，政府與基層社會組織互動關(guān)系的變遷和社會運行、社會組織發(fā)展的基本形態(tài)密切相關(guān)。特別是在多層級行政“發(fā)包”理論和“壓力型體制”下，基層社會組織需應(yīng)對多重政府科層組織的“任務(wù)攤派”［9］和縱向政府間的“控制與反控制”［10］，在不同主體間保持的適度張力下生存和發(fā)展。審視我國國家治理面臨的基本矛盾，在中央集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下趨于統(tǒng)籌管理模式，即發(fā)揮中央政府強大的統(tǒng)攝作用，再通過“行政發(fā)包制”將任務(wù)授權(quán)并代理給下級政府；而有效治理則呼吁通過分權(quán)并發(fā)揮社會力量，加強治理中基層社會組織的參與，以實現(xiàn)政府與社會的協(xié)同共治?！敖y(tǒng)”與“分”猶如2個相互咬合的“齒輪”，在快速運轉(zhuǎn)中共同推動我國社會的進步與發(fā)展。政府具有“扶助之手”和“攫取之手”2只手，“伸手”的背景和目標在很大程度上決定了不同層級政府的行為方式［11］，從而深刻影響包括基層體育社會組織在內(nèi)的基層社會組織的發(fā)展。

“控制權(quán)”理論基于經(jīng)濟學(xué)中的不完全契約理論［12］和新產(chǎn)權(quán)理論［13］而產(chǎn)生，原指在產(chǎn)權(quán)分配后對剩余資產(chǎn)控制的權(quán)力。周雪光等［14］將其引入政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的分析，使其成為認識不同層級政府上下級關(guān)系和政府間不同治理模式的新理論框架。該理論中的目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)作為3個重要維度，闡釋了不同層級政府的分配組合及采取的收放不一的治理路徑［15］。在運用“控制權(quán)”理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合委托-代理模型［16］，以及我國基層體育社會組織發(fā)展實際，梳理政府與基層體育社會組織的互動關(guān)系框架，如圖1所示。

圖1政府與基層體育社會組織互動關(guān)系Figure 1 Interactive relations between government and grass-roots sports social organizations

該框架由政府的3個層級和基層體育社會組織構(gòu)成。中央政府作為委托方，享有目標設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)，扮演任務(wù)“發(fā)包”角色，擁有政策制定和組織設(shè)計的最高權(quán)威，自上而下進行頂層設(shè)計；中間政府作為管理方，具有檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)，履行任務(wù)“打包”義務(wù)，承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，督促下級基層政府有效執(zhí)行中央政策，在服從上級權(quán)威的條件下可行使一定的自由裁量權(quán)［17］；基層政府作為代理方，持有激勵分配權(quán)，負責(zé)任務(wù)“分包”工作，有責(zé)任落實自上而下的策略和指令，并將一系列具體工作交由基層體育社會組織進行實施；基層體育社會組織作為執(zhí)行方，承擔(dān)任務(wù)“抓包”責(zé)任，在消化和吸收各項任務(wù)要求后負責(zé)落實具體項目的開展。

在互動關(guān)系框架中，政府和基層體育社會組織作為2個相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的互動主體，既有密切的聯(lián)系和配合，又有各自不同的職責(zé)和邊界，互為補充、互相促進，共同塑造政府與基層體育社會組織互動、互利、互惠的發(fā)展格局。政府的體育決策和意圖既來源于基層體育社會組織對群眾體育需求的反饋，又要依托基層體育社會組織加以落實；基層體育社會組織既要得到政府的相關(guān)政策支持，又要在政府指導(dǎo)下開展相關(guān)活動?！翱刂茩?quán)”理論的3個權(quán)力維度是分析不同層級政府間權(quán)力制衡的基本依據(jù)，更是探討政府與基層體育社會組織互動關(guān)系的重要著力點。

1.1 目標設(shè)定權(quán)：科層權(quán)威關(guān)系的核心維度

有學(xué)者［18］認為，發(fā)達的國家建構(gòu)和強大的政府官僚體系是一個治理良好社會的基本保障。我國治理經(jīng)驗豐富、歷史久遠，其具有的連續(xù)性、包容性和貫徹性特征的官僚政治形態(tài)持續(xù)上千年，突出表現(xiàn)在最高權(quán)威所具備的系統(tǒng)全面的頂層設(shè)計和強大可控的執(zhí)行能力。在體育領(lǐng)域中，中央政府或國家體育行政部門作為委托方，根據(jù)國家體育發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略布局，適時頒布一系列政策法規(guī)，按照體育發(fā)展總體規(guī)劃，為中間政府“發(fā)包”設(shè)定目標任務(wù)。目標設(shè)定的過程可由委托方單方面制定，以自上而下的方式推行，也可由委托方與管理方協(xié)商產(chǎn)生。例如，黨的十八屆三中全會提出，“激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”［19］，舉國上下圍繞該目標迅速響應(yīng)。2015年，中共中央、國務(wù)院制定了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，提出加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，促進行業(yè)協(xié)會商會規(guī)范發(fā)展；同年，《中國足球改革發(fā)展總體方案》出臺，要求按照政社分開的原則調(diào)整、組建中國足球協(xié)會。部分省市也相繼發(fā)布政策，規(guī)范體育社會組織的發(fā)展。在接受“發(fā)包”過程中，各省市區(qū)縣分別制定配套的體育社會組織改革方案，一系列自上而下推動體育社會組織發(fā)展的政策陸續(xù)出臺，體現(xiàn)了下級政府圍繞上級政府設(shè)定的目標而采取配合行動的內(nèi)在邏輯。

1.2 檢查驗收權(quán)：完成契約條款的中間環(huán)節(jié)

在目標設(shè)定權(quán)的基礎(chǔ)上，檢查驗收是對目標完成情況的考核。檢查驗收權(quán)附屬于目標設(shè)定權(quán)，委托方在設(shè)定目標“發(fā)包”后，可自行行使檢查驗收權(quán)，也可將這一控制權(quán)以命令或默許的方式下放至管理方即中間政府部門，以確保下級政府或組織完成契約條款。中間政府在得到中央政府“發(fā)包”的同時，須結(jié)合地方實際制定與之相匹配的實施方案，即將其目標任務(wù)“打包”，便于向下級政府“分包”。例如，《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《全民健身計劃（2016—2020年）》等均從國家層面提出了加快政府職能轉(zhuǎn)變、推動體育社會組織改革的根本指向。其中，管辦分離是體育社會組織改革的核心。2015年，加快推進體育行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤被列入規(guī)劃，國家單項體育協(xié)會的脫鉤改革和實體化建設(shè)取得實質(zhì)性進展。自中國足球協(xié)會、中國籃球協(xié)會等實現(xiàn)脫鉤后，截至2019年6月，國家體育總局主管的89家協(xié)會中已脫鉤21家，擬脫鉤68家［20］，基本達到上級要求。高層項目協(xié)會的社會化、專業(yè)化建設(shè)帶動了地方體育行政部門改革，推動了基層體育社會組織發(fā)展，有利于作為代理方和執(zhí)行方的基層政府和基層體育社會組織在中間政府的檢查驗收中順利過關(guān)。實踐表明，從實際出發(fā)逐步消除體育社會組織發(fā)展中管辦不分的現(xiàn)實問題，既解決了政社合一的弊端，又完成了上級“發(fā)包”的目標，還充實了“分包”的內(nèi)容，明確了檢查驗收的任務(wù)。

1.3 激勵分配權(quán)：實現(xiàn)績效考核的特定手段

激勵分配權(quán)是管理方或代理方對作為下屬的執(zhí)行方所進行的激勵設(shè)置以及考核、獎勵或懲罰的權(quán)力，也包括契約執(zhí)行中的組織實施、資源配置等控制權(quán)［21］。作為中間政府的管理方和作為基層政府的代理方，為確保完成任務(wù)、實現(xiàn)目標，往往會在“打包”和“分包”工作完成后，對基層體育社會組織“抓包”的效果進行評估并予以獎懲。中間政府可行使對基層政府的激勵分配，基層政府再將由中間政府“打包”而來的目標任務(wù)“分包”給基層體育社會組織，并鼓勵其積極“抓包”。通過探索建立評價制度、構(gòu)建評估體系，政府對基層體育社會組織“抓包”后的效果實施監(jiān)測，并將考核結(jié)果作為獎懲的依據(jù)。廣東省惠州市惠城區(qū)政府于2018年制定了《惠城區(qū)體育社會組織扶持辦法（暫行）》，對基層體育社會組織設(shè)置了最高10萬元的獎金［22］。反之，針對運作不規(guī)范、未按規(guī)定參加年檢的基層體育社會組織，有關(guān)政府部門也實施了嚴厲的制裁。2016年，四川省政府對四川省部分青少年游泳俱樂部等基層體育社會組織進行了行政處罰并暫停其活動［23］。正確運用激勵分配權(quán)有助于促進基層體育社會組織提升自律能力和行事效率，更好地圍繞政府確定的目標和要求，規(guī)范開展各類體育活動。

2 建設(shè)性沖突：政府與基層體育社會組織互動關(guān)系的困境

基層體育社會組織的勃興對于承接和分擔(dān)政府職能具有重要促進作用，其中出現(xiàn)的矛盾形成一種建設(shè)性的沖突關(guān)系，其是現(xiàn)有組織形式與創(chuàng)新型制度形式在社會發(fā)展過程中逐漸產(chǎn)生的，二者密切的互動關(guān)系形成了體育發(fā)展的重要推進力。

2.1 體制性痼疾：高依附性“面相”的長期存在

一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，本質(zhì)上是如何處理好“統(tǒng)”“分”關(guān)系。前者趨于權(quán)力集中、資源向上聚斂，而后者要求更多的靈活性和自由裁量權(quán)［24］。從“控制權(quán)”理論的角度審視，中央政府擁有的目標設(shè)定權(quán)可隨時圍繞目標“一插到底”進行任務(wù)分配［25］，通過層層等級機構(gòu)傳達信息和指令，采取“運動型動員”的方式，對基層體育社會組織實施運動式治理。制度的集中化程度越高，行政鏈條越發(fā)漫長松弛，留給下層組織的機動余地越?。?6］，且會導(dǎo)致治權(quán)的獨占性和片面性［27］，有學(xué)者也將此稱作“汲取性制度”［28］。現(xiàn)階段我國基層體育社會組織功能阻滯的重要原因之一，就在于對體育行政部門的過度依賴，呈現(xiàn)弱主體性特征，實為同構(gòu)、虛化以及“兩塊牌子、一套人馬”的運行體制。在政社關(guān)系合一或尚未完全剝離的背景下，政府部門掌握組織發(fā)展的核心資源?；鶎芋w育社會組織勢單力薄，難以有效發(fā)揮自身力量予以應(yīng)對，發(fā)展空間受到限制，且大多數(shù)組織由民間體育參與者、愛好者自發(fā)聚集而成，“草根性”、民間性等基本性質(zhì)決定了其發(fā)展存在局限，不得不依附于強大的政府部門。政社不分、管辦一體、權(quán)責(zé)不清等體制慣性削弱了基層體育社會組織的本質(zhì)屬性和應(yīng)有活力，引發(fā)了組織內(nèi)生動力不足、主體意識不強、生存空間狹小等弊病。有學(xué)者［29］梳理了“草根”體育組織對政府的依附式發(fā)展行為，提出“主動依附、被動依附和依附無門”等3種類型，指出組織對政府的長期依附將引發(fā)發(fā)展惰性，不利于其自治能力的提升。

2.2 機制性弊端：強行政化“面孔”的持續(xù)展露

在目標設(shè)定后，對目標完成的情況進行檢查驗收是運用“控制權(quán)”的重要機制。檢查驗收大多是作為管理方的中間政府的權(quán)力，主要通過行政化的檢驗手段和監(jiān)督機制實施“權(quán)威管理”，將任務(wù)“打包”給基層體育社會組織，確保其實現(xiàn)中央政府的治理目標。自2014年國務(wù)院實施簡政放權(quán)，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事審批后，各類體育賽事快速發(fā)展，不斷滿足群眾多樣化、個性化的健身需求，其中，馬拉松賽事的空前活躍就是典型案例。2018年，中國境內(nèi)舉辦800人以上馬拉松及相關(guān)賽事的數(shù)量較之2017年增加了近500場；全國馬拉松及相關(guān)賽事參賽人次達到583萬，新增跑者120 101人［30］。其中，基層馬拉松賽事呈“井噴式”發(fā)展態(tài)勢，各類跑團先后成立。2016年，全國范圍內(nèi)的跑團數(shù)量已超過12萬個，常年參與跑團活動的總?cè)舜纬^1 000萬，國內(nèi)最大的跑團組織“跑吧”擁有注冊會員50多萬人，各地“跑吧”分部達到120多個［31］。調(diào)查結(jié)果顯示，跑團作為具有代表性的基層體育社會組織，在急劇發(fā)展過程中存在法律法規(guī)不完善、內(nèi)部機制不健全、缺乏穩(wěn)定的社會資源、政府部門引導(dǎo)和扶持不力等問題，從而引發(fā)了一系列社會問題。為此，各級地方政府利用行政手段，實施跑團分級管理機制，監(jiān)測跑團運行狀態(tài)，完善審批制度，對各類跑團的發(fā)展?fàn)顩r進行檢查驗收，及時解決出現(xiàn)的問題，減少負面影響。同時，政府部門敦促各級田徑協(xié)會履行監(jiān)督職能，出臺基層跑團的行為準則和指導(dǎo)意見，加大對跑團的監(jiān)管力度。應(yīng)該認識到，政府強行政化的監(jiān)督機制適應(yīng)了我國體育發(fā)展實情，現(xiàn)階段對民間性、自發(fā)性和“草根性”的基層體育社會組織具有一定扶持作用。但治理過程中過分強化行政手段，可能會出現(xiàn)政府“絕對話語”導(dǎo)致社會“集體失語”的局面，過多“標準化”的檢查驗收也會削弱基層體育社會組織自身發(fā)展特點，導(dǎo)致組織的成長環(huán)境不斷遭受行政干擾，在無形中加劇基層體育社會組織獨立性和自律性缺失的局面。

2.3 政策性障礙：低自由度“面容”的廣泛顯現(xiàn)

處于“層層發(fā)包”下游的基層政府和末端的基層體育社會組織，其工作重心在于“分包”和“抓包”，即完成上級下達的任務(wù)，以實現(xiàn)考核目標，保證“所上交的物品”貨真價實、未打折扣，確保順利通過委托方和管理方的抽查。此類以結(jié)果為導(dǎo)向的“層級式加壓”和“跟風(fēng)加碼”方式制約了基層體育社會組織的特色發(fā)展和個性成長，有違其自主性和自由性特點。一方面，規(guī)模龐大的基層政府和基層體育社會組織面對上級政府的政策性安排或行政化指令，大多只能被動接受或“循規(guī)蹈矩地按章辦事”，甚至建立依附聯(lián)盟，產(chǎn)生合謀行為，以“提升”對高層決策的應(yīng)對能力。民政部門對基層體育社會組織的年檢考核，一直套用社會組織的通用模版，沒有結(jié)合體育的實際、反映體育的特點。體育治理中“以上率下”“自上而下”的治理風(fēng)格和“上傳下達”“上行下效”的行事之道也催生了基層體育社會組織在激勵分配中的惰性［32］。另一方面，上級政府對基層政府和基層體育社會組織缺乏政策引導(dǎo)、政策激勵和政策約束，導(dǎo)致二者缺乏發(fā)展自由度，且基層體育社會組織還受到“雙重管理”體制的禁錮，一些基層體育社會組織本身就處于“無經(jīng)費、無場地、無人員”的“三無”境地，基本無法保證正?；顒拥拈_展，難以自主行事、自求生存、自行發(fā)展。發(fā)達國家為促進基層體育俱樂部發(fā)展，制定了經(jīng)費補貼和稅收減免等政策，而我國卻缺乏此類辦法。

3 政府與基層體育社會組織有效互動的創(chuàng)新策略

黨的十九屆四中全會做出了“堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度”“構(gòu)建基層社會治理新格局”的重要戰(zhàn)略決策，作為中國特色社會主義制度建設(shè)的重要內(nèi)容。處理好政府與基層體育社會組織的關(guān)系是新時代體育改革發(fā)展的內(nèi)在訴求，也是建設(shè)現(xiàn)代社會組織體制、完善社會治理結(jié)構(gòu)的外在要求。厘清各級政府的權(quán)責(zé)邊界，積極培育和扶持基層體育社會組織，營造政府與基層體育社會組織互動、互助、互依的良好關(guān)系，有助于推進體育社會組織向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，構(gòu)建“小政府、強社團、大社會”的全民健身格局，增強群眾參與體育活動的獲得感、滿足感和幸福感。

3.1 突破高依附性瓶頸：從“運動型動員”到“分權(quán)化治理”

處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系是提升國家治理效能的重要內(nèi)容，也是促進國家治理能力現(xiàn)代化的必要條件。體育社會組織建設(shè)應(yīng)著眼于改變中央政府“全面干預(yù)”“大包大攬”的治理邏輯，優(yōu)化行政“發(fā)包”的治理模式，改革嚴格管控、政治動員等運動式治理機制［33］，解構(gòu)“單中心”結(jié)構(gòu)，打造“解制型政府”［34］，通過釋放政府能量，提高政府行動水平，致力于為政府松綁（deregulate the government）［35］。同時，向中間和基層政府輸出決策、規(guī)劃、激勵、監(jiān)督等權(quán)力，最大限度地為基層體育社會組織增權(quán)賦能，探尋高層政府從行政管控到簡政放權(quán)的治理新路徑。

（1）推進管辦分離、政社分開。政府與基層體育社會組織互動關(guān)系框架中，政府主體分為3級，每一級都應(yīng)有明晰的定位和功能。在新的“統(tǒng)分結(jié)構(gòu)”中，應(yīng)推動政府與體育社會組織實現(xiàn)“脫鉤”，把握好“介入”和“退出”的邊界，避免“一放了之”“一脫了之”。加大體育行政部門簡政放權(quán)力度，進一步優(yōu)化“放管服”改革，妥善運用3種權(quán)力，促進政府由“高控制”向“高支持”轉(zhuǎn)變，將權(quán)力盡可能地向下延伸，下放給致力于回應(yīng)群眾需求的基層政府和基層體育社會組織，把政府“端菜”變?yōu)槿罕姟包c菜”［36］。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好“管”與“辦”的關(guān)系，從“運動員”和“裁判員”一肩挑變?yōu)楫?dāng)好“裁判員”、做好“服務(wù)者”，把政府“不該管”“管不好”的事情盡可能交給體育社會組織［37］，運用政策激勵和制度保障，全方位激活基層體育社會組織的內(nèi)生動力，發(fā)揮其推動體育發(fā)展的積極作用。

（2）完善支持基層體育社會組織發(fā)展的政策法規(guī)。中央政府在推進體育行政體制改革過程中，要針對基層體育社會組織發(fā)展中出現(xiàn)的或可能產(chǎn)生的問題，加大立法興規(guī)的力度。中間政府和基層政府也應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)范圍出臺配套政策。例如，目前我國缺乏基層體育社會組織的經(jīng)費補貼和減稅制度，而德國政府減免體育俱樂部稅收，支付20%左右的預(yù)算開支供俱樂部自由分配，并將德國職業(yè)足球聯(lián)賽3%的營業(yè)額轉(zhuǎn)讓給基層體育社會組織，鼓勵其自主開展各類活動［38］。英國俱樂部領(lǐng)袖計劃（SECL）為俱樂部創(chuàng)辦者提供必要的經(jīng)費支持，社區(qū)業(yè)余體育俱樂部計劃（CASC）在稅收方面對俱樂部實施優(yōu)惠，截至2014年底，有超過6 200個社區(qū)體育俱樂部享受了此類政策［39］。這些扶持政策大幅提升了基層體育社會組織的發(fā)展能力，值得我國學(xué)習(xí)借鑒。

（3）提高政府向基層體育社會組織購買公共體育服務(wù)的效率。積極推動基層體育社會組織承接公共體育服務(wù)，協(xié)助政府實現(xiàn)體育發(fā)展目標。政府向社會購買公共體育服務(wù)是發(fā)達國家的通行做法。2002年，日本財政預(yù)算中有14.75億日元用于購買體育俱樂部服務(wù)，其中5.11億日元用于扶植“廣域體育俱樂部”，6.11億日元用于扶植“綜合型區(qū)域體育俱樂部”。在財政資金支持下，基層體育俱樂部面向大眾提供體育服務(wù)［40］。2010年，英國中央政府在體育和娛樂方面的花費約為21億英鎊，地方政府每年在體育和休閑領(lǐng)域的花費約為19億英鎊，其中相當(dāng)一部分是通過政府與體育社會組織簽訂公共服務(wù)購買契約實現(xiàn)的［41］。我國已開始借鑒這一經(jīng)驗，探索政府購買體育社會組織服務(wù)的基本做法。從2012年起，上海市依托體育總會招投標和效益評估，購買體育社會組織公共服務(wù)的資金已突破1億元［42］。

3.2 革除強行政化流弊：從“權(quán)威管理”到“調(diào)適性協(xié)商”

基層體育社會組織在我國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、人群間和項目間呈不均衡發(fā)展態(tài)勢，面對不同的省情、市情、區(qū)情和縣情，作為省市區(qū)縣一級的中間政府，掌握著比中央政府更直接、更即時的信息和數(shù)據(jù)，能夠更加精準地結(jié)合實際，制定可行性高、針對性強的檢查和驗收方案，并將任務(wù)“打包”給下級政府和基層體育社會組織。有學(xué)者［43］將中間政府參與的“承上啟下”的治理方式稱為“調(diào)適性治理”或“分級制試驗”，具體的治理工具和治理策略需由中間政府進行探索，推動形成聯(lián)結(jié)頂層政府、基層政府和基層社會組織的治理紐帶。

（1）中間政府積極承擔(dān)“管理方”的責(zé)權(quán)。利用好中央政府的委托授權(quán)，建立匯集地方特色、展現(xiàn)地方優(yōu)勢、彰顯地方個性的基層體育社會組織治理方式。改變行政化、層級式的檢驗手段和管理方法，通過談判、對話、協(xié)商、契約等形式，加強有利于實現(xiàn)中間政府和基層政府、基層社會組織合作的倫理建設(shè)和制度建構(gòu)［44］，充分調(diào)動政府治理的積極性和能動性，提升地方政府與基層體育社會組織“調(diào)適性合作”的能力，發(fā)揮共同形塑的作用［45］，動員和鼓勵社會力量有序參與基層體育社會組織治理。

（2）借助第三方力量優(yōu)化基層體育社會組織治理路徑。在政府分類指導(dǎo)、重點培育、明確職能、明晰責(zé)任的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會機構(gòu)、同業(yè)組織的監(jiān)督作用，利用線上和線下2種渠道，建立基層體育社會組織與政府間的互信關(guān)系。可將社會責(zé)任國際標準（ISO 26000）引入基層體育社會組織治理，圍繞組織管理、人權(quán)、勞工實踐、環(huán)境、公平運營實踐、消費者問題、社區(qū)參與和發(fā)展等領(lǐng)域開展治理行動［46］，淡化單一行政化管理手段對基層體育社會組織發(fā)展產(chǎn)生的不利影響。

（3）進一步簡化基層體育社會組織登記程序。遵照基層社會組織發(fā)展的特點和規(guī)律，尊重結(jié)社者意愿，為基層體育社會組織提供簡便、高效的登記注冊方式，并適時探索直接登記制度，將冗雜的行政審查化繁為簡。例如，中國足球協(xié)會出臺了《關(guān)于加快壯大地方會員協(xié)會開展“突破計劃”的實施方案》，旨在推動44家地方會員協(xié)會發(fā)展［47］，要求省市區(qū)縣等中間政府應(yīng)結(jié)合各地具體情況，為基層足球協(xié)會登記、注冊提供有力保障，促進協(xié)會合法化，并以此夯實地方足球運動發(fā)展的根基。

3.3 破解低自由度難題：從“層層加碼”到“鼓勁撐腰”

自古以來，我國地方社會與王朝政權(quán)的聯(lián)系依賴基層政府的建置［48］，妥善處理基層政府和基層社會組織的關(guān)系是基層治理的首要環(huán)節(jié)［49］。由于基層政府以完成上級政府下達的任務(wù)為主要目標，卻又面臨激勵和分配權(quán)較低的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，因而在上級政府的縱向壓力和“政治錦標賽”［50］中難免出現(xiàn)“加碼”行為，增加“分包”的內(nèi)容，不得不以此留下較好的印象。一旦壓力過大，則可能滋生基層政府造假、作秀、走過場甚至與基層體育社會組織合謀等各種扭曲行為?；鶎诱腔鶎芋w育社會組織開展活動的重要推動力，提升其行事的獨立性和自主性至關(guān)重要。

（1）發(fā)揮基層政府在基層體育社會組織治理中的主體作用。通過采取常規(guī)動員、嵌入式動員和儀式化動員等方式［51］，推動體育治理重心向基層下移，統(tǒng)籌推進基層政權(quán)建設(shè)和基層群眾自治，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道體育治理與城鄉(xiāng)、社區(qū)體育治理有效銜接。引導(dǎo)基層政府與基層體育社會組織建立由“行政吸納社會”向“行政吸納服務(wù)”轉(zhuǎn)變的新型關(guān)系［52］，構(gòu)建簡約、高效的基層體育社會組織管理體制。通過上級政府的政策扶持，提高基層政府的決策自由度和激勵分配權(quán)，以及其在基層體育社會組織發(fā)展中的履職能力和行政效能。英國推進社會體育管理體制的做法值得借鑒，英格蘭體育理事會資助了49個地方體育合作組織（county sports partnerships），這些組織成為該理事會在各地區(qū)的代理機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)和整合地方政府、學(xué)校、非政府組織、企業(yè)等多方力量，有效促進了英國社會體育發(fā)展［53］。

（2）增強基層政府在推動基層體育社會組織發(fā)展中的自主性和主動性。提升基層政府的行事能力和行政威望，提高群眾和基層體育社會組織對基層政府的認可度和信任度，實現(xiàn)“保持良好的社會秩序、提供優(yōu)良的社會服務(wù)和形成有效的治理格局”三重基層社會治理境界［54］。推廣“自治×法治×德治”三治融合的基層治理實踐［55］。采取獎優(yōu)罰劣的激勵手段，在政策、資金、場地等方面激勵表現(xiàn)佳、口碑好、影響大的基層體育社會組織，扭轉(zhuǎn)基層政府在推動基層體育社會組織發(fā)展中的被動應(yīng)對、拖延怠慢等局面。

（3）以增強文化凝聚力提升基層政府治理能力。切實解決基層政府執(zhí)行力軟散、效能較低等問題，結(jié)合區(qū)域特征和民族風(fēng)格，融入地方文化特色，以群眾體育“六個身邊”工程的實施，帶動基層體育社會組織發(fā)展。充分發(fā)揮文化強大的引領(lǐng)和支撐作用，打造群眾喜聞樂見的體育文化，“以體育人、以文化人”，賦予基層社會組織更充分的“情境合法性”［56］。加強基層“體育+旅游+休閑+養(yǎng)生”等多要素融合，開展綜合性文化體育活動，打造基層社會組織綜合體。利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，運用微信、微博等新興自媒體手段，為基層體育社會組織發(fā)展?fàn)I造良好的輿論環(huán)境和文化氛圍。

3.4 形成上下合力：從“向上交差”到“協(xié)同聯(lián)動”

在依附性高、行政化強、自由度低的“狹小”生存空間內(nèi)，滿足上級檢查、達到考核要求的“完成任務(wù)邏輯”助長了基層體育社會組織的不良發(fā)展方式，導(dǎo)致其可能與基層政府建立一定程度的聯(lián)盟，通過變通和靈活執(zhí)行的手段完成自上而下的任務(wù)攤派或“軟性”指標，并采取“合謀行為”（collusion），心照不宣地應(yīng)對上級政府的檢查和考核［57］。這種以“交差”為導(dǎo)向的行動邏輯削弱了基層體育社會組織的發(fā)展?jié)摿Γ仨氃趯嵺`中多管齊下地予以糾正，并著力提升其與政府部門的聯(lián)動能力。

（1）大力激發(fā)基層體育社會組織活力。打造樞紐型基層體育社會組織，加快村落體育社會組織發(fā)展，重視“草根”體育社團的互動和聚集作用。構(gòu)建政府主動調(diào)適、基層體育社會組織采取策略性行動的政社合作關(guān)系，擴大基層體育俱樂部、體育協(xié)會、體育社團的會員滲透率。鼓勵基層體育社會組織敢于和善于“抓包”，積極回應(yīng)基層政府的“分包”，承接公共體育服務(wù)，向社會提供更加豐富的體育資源。提升基層體育社會組織從業(yè)者的職業(yè)素養(yǎng)和忠誠度，增加呼吁行為、減少退出意向［58］，利用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算，將“敏捷治理”理念［59］引入基層體育社會組織建設(shè)，實現(xiàn)組織治理創(chuàng)新。

（2）構(gòu)建以基層體育社會組織為載體的協(xié)同治理體制。發(fā)揮黨建引領(lǐng)組織的作用，理順政府、社會和基層體育社會組織的關(guān)系，形成三者間的聯(lián)動機制。基層體育社會組織應(yīng)突出公益性、服務(wù)性和基礎(chǔ)性特征，提高獨立決策、自我管理、自主行事能力，以公開組織章程、發(fā)布自律公約為手段，完善內(nèi)控體系，整合各類資源，堅持信息披露，制訂內(nèi)部獎懲方案。積極參與社會組織協(xié)同治理體制建設(shè)，與政府和社會的他治密切配合，形成多元主體同頻共振的互治格局。

（3）加強政策保障和制度建設(shè)。健全基層體育社會組織的相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)政策下傾、優(yōu)化制度設(shè)計。強化法治思維、運用法治手段，突出依法治體的關(guān)鍵作用，積極為實現(xiàn)政府與基層體育社會組織的良好互動建章立制。發(fā)揮“制度聚合”（clustering of institutions）［60］的優(yōu)勢，科學(xué)整合制度體系，推動各項政策落實、落地、落細。加快政策合法化進程，不斷為構(gòu)建政府與基層體育社會組織的和諧互動關(guān)系提供全過程、全方位的制度保障。

4 結(jié)束語

綜觀政府與基層體育社會組織間的頻繁互動，反復(fù)搖擺于“收緊管死”和“放松偏離”之間，缺少對政社任何一方的理解，這種窘迫狀態(tài)都不足以被完整描述和全面認知。在政府與基層體育社會組織的互動研究中，“控制權(quán)”理論為解讀政府各層級間或有意設(shè)計或被迫形成的“收放變化”及其對基層體育社會組織產(chǎn)生的影響提供了新的著眼點，促使政社關(guān)系的研究從僅停留在問題的堆砌和描述階段，向闡明這些問題背后的原因以及深層邏輯更進了一步。厘清各級政府與基層體育社會組織的互動關(guān)系，避免在政社互動中陷入泥淖，即回應(yīng)了如何提升基層體育社會組織治理能力的重大現(xiàn)實問題，為激發(fā)體育社會組織改革活力，促進新時代群眾體育發(fā)展，加速體育強國建設(shè)進程奠定了基石。

作者貢獻聲明：

楊遠波：確定論文框架和思路，撰寫、修改論文；

陳叢刊：設(shè)計論文框架，收集數(shù)據(jù)資料，撰寫、修改論文。