袁潮清，朱玉欣

（南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇南京 211106）

在化石能源短缺、環(huán)境污染、全球氣候異常等問(wèn)題日趨嚴(yán)重的背景下，發(fā)展新能源和可再生能源成為各國(guó)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的關(guān)鍵措施［1］。其中，太陽(yáng)能因其清潔、安全、便利、可持續(xù)等顯著優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)前綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益凸顯，其主要利用形式之一的光伏也因此成為各國(guó)政府解決能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾的突破點(diǎn)之一［2］。以德國(guó)、意大利、西班牙為代表的歐洲國(guó)家最早成為全球光伏裝機(jī)需求的核心區(qū)域，如德國(guó)早在20世紀(jì)90年代初就提出了“屋頂計(jì)劃”，并陸續(xù)完善可再生能源政策體系以促進(jìn)光伏發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用；其后，美日等國(guó)也密集出臺(tái)光伏產(chǎn)業(yè)支持政策，迅速躋身光伏產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)。近年來(lái)，印度等新興市場(chǎng)也陸續(xù)涌現(xiàn)。21世紀(jì)初，我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)才正式起步，其發(fā)展之路波折不斷，但成長(zhǎng)速度不容小覷。截至2017年，我國(guó)光伏的全球市場(chǎng)占有率已接近70%，光伏發(fā)電新增裝機(jī)連續(xù)5年世界第一，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模連續(xù)3年位居全球首位，多晶硅連續(xù)7年、組件連續(xù)11年全球產(chǎn)量第一［3］。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)如此強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)得益于海外市場(chǎng)的巨大需求以及國(guó)內(nèi)政策的持續(xù)激勵(lì)，尤其是政府政策是調(diào)節(jié)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要指揮棒和方向盤(pán)。

1 文獻(xiàn)綜述

隨著我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策體系的完善，光伏產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)問(wèn)題逐漸成為一個(gè)研究熱點(diǎn)，主要可歸納為3類：光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化分析、光伏產(chǎn)業(yè)政策的效果評(píng)估以及光伏產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)［4-9］。其中，演化問(wèn)題是了解光伏產(chǎn)業(yè)政策整體發(fā)展概況的關(guān)鍵，也是進(jìn)行政策評(píng)估與政策優(yōu)化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

光伏產(chǎn)業(yè)政策演化研究中，一方面，從研究方法來(lái)看，大部分學(xué)者通過(guò)定性分析或是政策文獻(xiàn)計(jì)量方法進(jìn)行闡述與歸納，例如Zhang等［10］結(jié)合計(jì)量統(tǒng)計(jì)結(jié)果以及重點(diǎn)光伏產(chǎn)業(yè)政策描述了20世紀(jì)90年代中期至2013年我國(guó)光伏政策的演變過(guò)程；同時(shí)，一部分學(xué)者基于特定的理論基礎(chǔ)構(gòu)建光伏產(chǎn)業(yè)政策演化分析框架，如彭乃珠等［11］借助政策工具理論構(gòu)建二維分析框架研究我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策，陳劍等［12］應(yīng)用多源流理論提出政策變遷的動(dòng)態(tài)演進(jìn)分析框架加以展開(kāi)。此外，少數(shù)學(xué)者也嘗試將新的理論方法與分析視角應(yīng)用于政策演化研究，將定性分析與定量分析相結(jié)合，這在其他類型政策演化的探討中已取得顯著進(jìn)展，例如黃萃等［13］采用共詞分析和聚類分析方法研究了不同歷史時(shí)期我國(guó)科技創(chuàng)新政策主題聚焦點(diǎn)的變化；劉瑞等［14］運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法研究了我國(guó)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策的主題及其演進(jìn)過(guò)程。

另一方面，光伏產(chǎn)業(yè)政策演化的研究思路多是進(jìn)行階段性的梳理與歸納，主要以標(biāo)志性的歷史事件和政策文本為階段劃分依據(jù)，如Zhi等［15］以5年規(guī)劃為時(shí)間點(diǎn)，將1980—2012年的光伏產(chǎn)業(yè)政策分為早期部署和技術(shù)研發(fā)、謹(jǐn)慎發(fā)展與技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)推動(dòng)商業(yè)化與市場(chǎng)萌芽、需求拉動(dòng)型政策的形成和需求拉動(dòng)型政策體系的構(gòu)建5個(gè)階段；劉蕾等［16］以關(guān)鍵性政策和政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)，將2009—2017年我國(guó)分布式光伏發(fā)電政策分為理念形成和示范工程探索階段（2009—2012.07）、國(guó)家全面推廣階段（2012.07—2014.09）、市場(chǎng)多元化推動(dòng)階段（2014.09—2017）3個(gè)階段來(lái)描述其演變與發(fā)展。

綜上所述，對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化研究主要集中于政策的梳理、問(wèn)題的總結(jié)、改進(jìn)的建議等方面，定量研究方法的應(yīng)用還有待拓展，同時(shí)，在根據(jù)典型事件和政策確定的演化階段框架下政策的動(dòng)態(tài)性特征和細(xì)節(jié)信息還需深入探討。本文基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論建立政策關(guān)鍵詞間的共現(xiàn)關(guān)系，將我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的政策熱點(diǎn)量化處理，同時(shí)引入時(shí)間要素，盡可能地細(xì)化時(shí)間節(jié)點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上，主要根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的變化，參考關(guān)鍵事件和政策，將其動(dòng)態(tài)遷移過(guò)程可視化分析，從而更好把握我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡(luò)。

2 數(shù)據(jù)與方法

2.1 研究數(shù)據(jù)

以我國(guó)1994—2018年國(guó)家層面的光伏產(chǎn)業(yè)政策為研究對(duì)象。其中，政策文本的檢索來(lái)源包含：（1）相關(guān)政府部門(mén)的官方網(wǎng)站，如國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、能源局、科技部、住房和城鄉(xiāng)發(fā)展部；（2）現(xiàn)有文獻(xiàn)中的政策數(shù)據(jù)樣本［17］；（3）太陽(yáng)能光伏相關(guān)網(wǎng)站上的政策數(shù)據(jù)庫(kù)，如索比光伏網(wǎng)、北極星太陽(yáng)能光伏網(wǎng)、中國(guó)新能源網(wǎng)。此外，政策檢索的關(guān)鍵詞既包含了“光伏”“光電”“太陽(yáng)能”“多晶硅”等直接性的關(guān)聯(lián)詞語(yǔ)，也囊括了“新能源”“可再生能源”等間接性關(guān)聯(lián)詞，以確保光伏政策數(shù)據(jù)的完整性。經(jīng)過(guò)篩選與整理，我國(guó)國(guó)家層面的光伏政策文本共計(jì)291份，包括法律、規(guī)劃、條例、公告、意見(jiàn)、通知、函等文獻(xiàn)形式。

2.2 研究方法

本文主要運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方法對(duì)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程可視化分析。社交網(wǎng)絡(luò)分析方法源于圖論，基于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)及其連接數(shù)據(jù)，通過(guò)一些定量指標(biāo)的計(jì)算，以此反映網(wǎng)絡(luò)的整體特征、個(gè)體之間的互動(dòng)關(guān)系，以及個(gè)體在整體網(wǎng)絡(luò)中的重要程度［18］。

光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移路徑通過(guò)以下兩步驟發(fā)現(xiàn)：一是政策關(guān)鍵詞的提取。與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)類似，政策關(guān)鍵詞是概括政策文本核心內(nèi)容的特征詞匯，本文通過(guò)NLPIR漢語(yǔ)分詞系統(tǒng)，利用其搭載的交叉信息熵算法自動(dòng)抓取關(guān)鍵詞［19］，同時(shí)根據(jù)政策文本的長(zhǎng)度確定關(guān)鍵詞數(shù)目（4～7個(gè)），結(jié)合人工精讀加以歸納與整理，形成最終的光伏產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)，即政策熱點(diǎn)。二是政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)分析?！肮铂F(xiàn)”指的是一組關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一政策文本當(dāng)中，反映到網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中即政策關(guān)鍵詞為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，關(guān)鍵詞間的共現(xiàn)次數(shù)為連接的權(quán)重。因此，基于共現(xiàn)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)圖，可以通過(guò)節(jié)點(diǎn)的位置和大小直觀地反映政策關(guān)鍵詞間的親疏關(guān)系并確定其重要性排序［13］。此外，本文選取的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可視化分析工具為Gephi，其主要優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為：（1）支持時(shí)間要素的引入，能快速地實(shí)現(xiàn)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)變化與比較，便于政策演化階段的劃分；（2）節(jié)點(diǎn)的大小可以由其內(nèi)置的平均加權(quán)度指標(biāo)確定，圖表中僅顯示加權(quán)度較大的政策關(guān)鍵詞；（3）Gephi提供的模塊化具有社區(qū)發(fā)現(xiàn)的功能，為各階段光伏政策熱點(diǎn)的整理與歸納提供參考依據(jù)［20］。

Gephi工具方法的具體原理如下：模塊化是根據(jù)圖的連接關(guān)系對(duì)節(jié)點(diǎn)歸類，在社會(huì)學(xué)中常用于社區(qū)發(fā)現(xiàn)，是一種廣義的聚類算法。在Gephi中引入Fast unfolding算法，在原有的模塊化算法上加以改進(jìn)，使之計(jì)算速度更快、適用性更廣。該算法分為兩個(gè)階段：

第一階段：假設(shè)有一個(gè)包含N個(gè)節(jié)點(diǎn)的加權(quán)網(wǎng)絡(luò)。首先，我們?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)的每個(gè)節(jié)點(diǎn)分配一個(gè)不同的社區(qū)，因此，在這個(gè)初始分區(qū)中，存在與節(jié)點(diǎn)一樣多的社區(qū)。然后，對(duì)于每個(gè)節(jié)點(diǎn)i及其鄰居節(jié)點(diǎn)j，我們?cè)u(píng)估將i從其社區(qū)中移除并將其放置在j的社區(qū)中而發(fā)生的模塊化的收益，再將節(jié)點(diǎn)i放置在該增益最大的社區(qū)中。對(duì)所有節(jié)點(diǎn)重復(fù)和順序地應(yīng)用該過(guò)程，直到不能實(shí)現(xiàn)總模塊度（modularity）值進(jìn)一步改進(jìn)。需說(shuō)明的是，如果沒(méi)有正向收益，節(jié)點(diǎn)保留在原來(lái)社區(qū)；且實(shí)證表明，節(jié)點(diǎn)的排序?qū)Λ@得的模塊性沒(méi)有顯著影響。其中，當(dāng)點(diǎn)i移入社區(qū)C時(shí)，模塊化收益△Q的數(shù)學(xué)表達(dá)式為：

式（1）中：∑in是社區(qū)C的內(nèi)部邊的權(quán)重之和；∑tot是社區(qū)C所含節(jié)點(diǎn)的所有邊的權(quán)重之和；ki是節(jié)點(diǎn)i的邊的權(quán)重之和；ki,in是節(jié)點(diǎn)i與社區(qū)C內(nèi)部節(jié)點(diǎn)相連的邊的權(quán)重之和；m是整體網(wǎng)絡(luò)的邊的權(quán)重總和。此外，當(dāng)點(diǎn)i移出某一社區(qū)時(shí)，該社區(qū)的模塊度變化程度的計(jì)算步驟類似。

第二階段：將第一個(gè)階段得到的社區(qū)視為新的節(jié)點(diǎn)（一個(gè)社區(qū)對(duì)應(yīng)一個(gè)），重新構(gòu)造子圖，兩個(gè)新節(jié)點(diǎn)之間邊的權(quán)值為相應(yīng)兩個(gè)社區(qū)之間各邊的權(quán)值的總和。同一社區(qū)的節(jié)點(diǎn)之間的鏈接導(dǎo)致新網(wǎng)絡(luò)中此社區(qū)的自我循環(huán)。兩階段構(gòu)成一個(gè)“Pass”，一旦完成第二階段，就可以將算法的第一階段重新應(yīng)用于得到的加權(quán)網(wǎng)絡(luò)并進(jìn)行迭代，直到?jīng)]有更多變化并達(dá)到最大模塊化值［21］。

3 中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)演化分析

基于單個(gè)年份政策熱點(diǎn)的比較，以及標(biāo)志性政策頒布和事件發(fā)生的時(shí)點(diǎn)，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策演化歷程可分為5個(gè)階段，每個(gè)階段下政策的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程通過(guò)兩類圖加以體現(xiàn)：一是以模塊化結(jié)果為依據(jù)的政策熱點(diǎn)分類網(wǎng)絡(luò)圖，其中節(jié)點(diǎn)的大小反映了政策關(guān)鍵詞的重要程度，同時(shí)圖中也標(biāo)注了具體的分類結(jié)果，如“1-農(nóng)村應(yīng)用”代表的是與農(nóng)村應(yīng)用相關(guān)的政策關(guān)鍵詞的集合，將其歸納為第1類政策熱點(diǎn)類別；二是不同年份下顯著政策關(guān)鍵詞的變化氣泡圖，其中標(biāo)簽的含義為（關(guān)鍵詞，政策熱點(diǎn)類別，加權(quán)度），政策熱點(diǎn)類別與該階段網(wǎng)絡(luò)圖相對(duì)應(yīng)。

3.1 市場(chǎng)環(huán)境培育階段（1994—2008年）

2008年之前，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的針對(duì)性政策文本較少，光伏在大多數(shù)情況下是與風(fēng)能、水能等一同作為可再生能源的范疇在政策文本中涉及。該階段是我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)萌芽時(shí)期，政策的實(shí)施旨在培育良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善。市場(chǎng)培育階段的所有光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)可以概括為4類（見(jiàn)圖1），時(shí)間序列上高熱度政策關(guān)鍵詞的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程如圖2所示。

（1）第1類是農(nóng)村應(yīng)用。2003年之前是該類政策熱點(diǎn)的凸顯期，主要包括“發(fā)展規(guī)劃”“開(kāi)發(fā)利用”“農(nóng)村”“無(wú)電地區(qū)”“光伏電站”等關(guān)鍵詞。早期的一些發(fā)展規(guī)劃，如《新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》（2001），提出發(fā)展新能源和可再生能源以滿足農(nóng)村無(wú)電地區(qū)，尤其是西部地區(qū)人民的用電需求。圍繞這些規(guī)劃內(nèi)容，2002年實(shí)施的“送電到鄉(xiāng)”工程即包含了離網(wǎng)光伏電站、風(fēng)光互補(bǔ)電站的建設(shè)方案。

（2）第2類是電力體制改革。該類政策熱點(diǎn)包含“上網(wǎng)電價(jià)”“電網(wǎng)企業(yè)”“廠網(wǎng)分開(kāi)”“電力市場(chǎng)”等關(guān)鍵詞，在2002年和2005年較為顯著。標(biāo)志性的政策有《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（2002）、《關(guān)于印發(fā)電價(jià)改革方案的通知》（2003）、《關(guān)于印發(fā)電價(jià)改革實(shí)施辦法的通知》（2005），旨在健全電價(jià)機(jī)制，尤其是可再生能源電價(jià)，同時(shí)構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系。

（3）第3類是鼓勵(lì)引導(dǎo)與出口導(dǎo)向。該類政策熱點(diǎn)包含兩部分：一是2000年左右，主要涉及法律、規(guī)劃等綱領(lǐng)性文件，如《新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996—2010）》（1995）、《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》（1997），對(duì)新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到方向性支持作用；二是2004—2007年，主要涉及“技術(shù)研發(fā)”“太陽(yáng)能電池”“產(chǎn)業(yè)化”“高純硅”“專項(xiàng)”等關(guān)鍵詞，重要政策包括《關(guān)于組織實(shí)施可再生能源和新能源高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目專項(xiàng)的通知》（2005）、《關(guān)于組織實(shí)施高純硅材料和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項(xiàng)的通知》（2007）、《高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2007）。這幾年，由于國(guó)際市場(chǎng)上的巨大需求，促使單晶硅、多晶硅等新能源與節(jié)能產(chǎn)品被列入高新技術(shù)出口目錄，政策也多為出口導(dǎo)向，政策利好信號(hào)刺激了光伏企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能，瓜分海外市場(chǎng)份額。

（4）第4類是建筑領(lǐng)域應(yīng)用。自2006年開(kāi)始，為貫徹落實(shí)節(jié)能減排工作，可再生建筑應(yīng)用成為政策的側(cè)重點(diǎn)，關(guān)鍵政策如《關(guān)于推進(jìn)可再生能源在建筑中應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)》（2006）、《可再生能源建筑應(yīng)用示范專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（2006）、《民用建筑節(jié)能條例》（2008），涉及“節(jié)能技術(shù)”“技術(shù)規(guī)范”“示范項(xiàng)目”“監(jiān)管”“財(cái)政補(bǔ)助”“節(jié)能產(chǎn)品”等關(guān)鍵詞。

圖1 市場(chǎng)環(huán)境培育階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)分類

圖2 市場(chǎng)環(huán)境培育階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移

3.2 國(guó)內(nèi)應(yīng)用市場(chǎng)發(fā)展階段（2009—2012年）

2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，指出多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)傾向，產(chǎn)能已明顯過(guò)剩，且我國(guó)太陽(yáng)能電池98%用于出口，國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)卻發(fā)展緩慢；同時(shí)，金融危機(jī)的產(chǎn)生迫使歐洲許多國(guó)家削減光伏補(bǔ)貼，我國(guó)海外市場(chǎng)受到?jīng)_擊。因此，該階段我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，并逐步啟動(dòng)國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)（見(jiàn)圖3）；同理可得，該階段政策熱點(diǎn)可歸納為光電建筑應(yīng)用、金太陽(yáng)示范工程、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、價(jià)格機(jī)制、分布式光伏興起；具體的動(dòng)態(tài)遷移過(guò)程如圖4所示，表明除分布式光伏興起是2012年下半年開(kāi)始凸顯的政策熱點(diǎn)外，其他幾類政策熱點(diǎn)在整個(gè)時(shí)間序列中均有強(qiáng)調(diào)。

根據(jù)政策制定目標(biāo)，一方面，光伏產(chǎn)業(yè)調(diào)整包含了“光伏發(fā)電”“技術(shù)研發(fā)”“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”“規(guī)?；薄爱a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”“自主創(chuàng)新”“重大專項(xiàng)”“太陽(yáng)能電池”“兼并重組”“民間資本”等關(guān)鍵詞，重要政策有《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2009）、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2010）、《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（2010）等等，從光伏企業(yè)、光伏產(chǎn)品、資本等多要素著手，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自主研發(fā)與創(chuàng)新，調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)定位，以滿足國(guó)內(nèi)需求為主，兼顧國(guó)際市場(chǎng)。

另一方面，加快國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)發(fā)展的主要手段包括：一是光電建筑應(yīng)用。與前期可再生能源建筑應(yīng)用相比，該階段更加強(qiáng)調(diào)太陽(yáng)能光伏與節(jié)能建筑的結(jié)合，同時(shí)農(nóng)村與城市雙管齊下，財(cái)政補(bǔ)助力度明顯加大，重要的政策如《關(guān)于加快推進(jìn)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)》（2009）、《太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（2009）。二是金太陽(yáng)示范工程。包括“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“并網(wǎng)”“關(guān)鍵技術(shù)”“項(xiàng)目管理”等關(guān)鍵詞，綜合采取了財(cái)政補(bǔ)助、科技支持和市場(chǎng)拉動(dòng)的方式加快國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，以促進(jìn)光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步；同時(shí)，并網(wǎng)問(wèn)題的多次提及也表明了光伏發(fā)電由離網(wǎng)型向并網(wǎng)型轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。三是進(jìn)一步完善價(jià)格機(jī)制。代表性政策為《關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》（2011），提出對(duì)非招標(biāo)太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，旨在規(guī)范太陽(yáng)能光伏發(fā)電價(jià)格管理，促進(jìn)太陽(yáng)能光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。四是發(fā)展分布式光伏，體現(xiàn)了光伏應(yīng)用重心由集中式光伏電站向用戶側(cè)分布式電源轉(zhuǎn)移的傾向。

圖3 國(guó)內(nèi)應(yīng)用市場(chǎng)發(fā)展階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)分類

圖4 國(guó)內(nèi)應(yīng)用市場(chǎng)發(fā)展階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移

3.3 分布式光伏大力推廣階段（2013—2014年）

自2011年年底開(kāi)始的歐美“光伏雙反事件”給我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成巨大沖擊，海外市場(chǎng)嚴(yán)重縮減，由于出口依賴性，國(guó)內(nèi)一大批光伏企業(yè)，甚至是龍頭企業(yè)，無(wú)奈選擇破產(chǎn)重組，如無(wú)錫尚德。在此背景下，光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮重要救市作用，政策熱點(diǎn)也相應(yīng)改變（見(jiàn)圖5、圖6）。該階段的政策熱點(diǎn)可分為5類：

其一是產(chǎn)業(yè)調(diào)整。2013年下半年開(kāi)始，與前期將發(fā)展重心由國(guó)外轉(zhuǎn)為國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整路徑不同，相關(guān)政策不僅注重調(diào)整，更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，涉及了“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“行業(yè)規(guī)范”“光伏企業(yè)”“兼并重組”“光伏產(chǎn)品”“質(zhì)量監(jiān)管”“轉(zhuǎn)型升級(jí)”等關(guān)鍵詞。該階段的代表性政策是《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2013），指出要積極規(guī)范市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)測(cè)，淘汰落后產(chǎn)能，將擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、提高技術(shù)水平、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本出路和基本立足點(diǎn)。

其二是分布式光伏發(fā)電。分布式光伏發(fā)電是我國(guó)積極開(kāi)拓光伏應(yīng)用市場(chǎng)，也是當(dāng)前促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段之一，從圖6也可看出分布式光伏一直是該階段的政策側(cè)重點(diǎn)。圍繞分布式光伏發(fā)電，政策制定者關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題包括分布式發(fā)電的規(guī)模管理、示范區(qū)的建立、項(xiàng)目備案管理、配套電網(wǎng)建設(shè)以及2014年后期提出的光伏扶貧問(wèn)題。

其三是并網(wǎng)管理。分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的并網(wǎng)是關(guān)乎光伏發(fā)電量能否被有效利用、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈能否有效運(yùn)行的重大問(wèn)題，涉及了“電網(wǎng)企業(yè)”“接網(wǎng)方案”“優(yōu)先上網(wǎng)”“項(xiàng)目業(yè)主”“信息管理”等關(guān)鍵詞?！蛾P(guān)于印發(fā)分布式電源并網(wǎng)相關(guān)意見(jiàn)和規(guī)范的通知》（2013）、《新建電源接入電網(wǎng)監(jiān)管暫行辦法》（2014）等政策的出臺(tái)進(jìn)一步完善了光伏發(fā)電并網(wǎng)運(yùn)行服務(wù)。

其四是與能源科技相關(guān)的政策熱點(diǎn)在2013年與2014年上半年均較為顯著。代表性的政策是《國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2012—2030年）》（2013）、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014—2020年）》（2014），強(qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新，提出智能化發(fā)展道路是光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要方向。

其五是補(bǔ)貼問(wèn)題，政策熱點(diǎn)集中在2013年。主要包含兩部分內(nèi)容，一是對(duì)前期“金太陽(yáng)”等示范工程資金補(bǔ)助的清算，二是與分布式光伏上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼相關(guān)?！蛾P(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》（2013）等關(guān)鍵政策指出，要充分發(fā)揮價(jià)格杠桿引導(dǎo)資源優(yōu)化配置的積極作用，促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，同時(shí)也提出了要進(jìn)一步完善補(bǔ)貼機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)性要素，合理調(diào)減光伏電站上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

圖5 分布式光伏大力推廣階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)分類

圖6 分布式光伏大力推廣階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移

3.4 市場(chǎng)化與智能化階段（2015—2017年）

經(jīng)過(guò)前期的調(diào)整與恢復(fù)，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重新進(jìn)入上升通道。在前期政策的鋪墊下，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入新的階段，同時(shí)緊跟智能化、信息化的發(fā)展趨勢(shì)，光伏產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)進(jìn)一步調(diào)整。該階段的政策熱點(diǎn)及其動(dòng)態(tài)演化過(guò)程如圖7、圖8所示。

首先，市場(chǎng)化進(jìn)程與消納問(wèn)題是該階段最為顯著的政策熱點(diǎn)。圖8表明，這兩類政策熱點(diǎn)被頻繁提及，且一直是政策制定者關(guān)注的核心問(wèn)題，涉及了“試點(diǎn)”“綠色證書(shū)交易”“電力交易”“優(yōu)先發(fā)電”“電力體制改革”“價(jià)格機(jī)制”等關(guān)鍵詞。為了解決嚴(yán)重的棄光現(xiàn)象，政府提出了大量的應(yīng)對(duì)措施，如可再生能源就近消納試點(diǎn)、綠色證書(shū)交易、全額保障性收購(gòu)、跨省跨區(qū)電力直接交易、發(fā)電權(quán)交易等。市場(chǎng)化是解決消納問(wèn)題的重要途徑，也是光伏產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展的必然結(jié)果。圍繞市場(chǎng)化的核心問(wèn)題，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（2015）、《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》（2015）等重要政策陸續(xù)出臺(tái)。早期的電力體制改革根本上改變了指令性計(jì)劃體制和“政企不分”“廠網(wǎng)不分”等問(wèn)題，初步形成了電力市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)格局，該階段的改革方向即進(jìn)一步完善市場(chǎng)交易機(jī)制和定價(jià)機(jī)制，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的體制架構(gòu)，有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

其次，智能化是光伏發(fā)展的重要趨勢(shì)之一，2005年下半年至2007年上半年間尤為顯著。關(guān)鍵政策有《關(guān)于推進(jìn)新能源微電網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2015）、《關(guān)于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2016）等，提出了能源互聯(lián)網(wǎng)、智慧能源、新能源微電網(wǎng)、多能互補(bǔ)集成優(yōu)化示范工程等新的光伏利用形式，同時(shí)儲(chǔ)能技術(shù)的要求也進(jìn)一步提高。再者，“領(lǐng)跑者計(jì)劃”也一直是該階段光伏政策的重點(diǎn)內(nèi)容，代表性政策《關(guān)于促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的意見(jiàn)》（2015）的提出進(jìn)一步明確了光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變，加快落后產(chǎn)能退出市場(chǎng)，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)升級(jí)。

最后是有關(guān)光伏扶貧的政策熱點(diǎn)。2014年年末，國(guó)家提出了“光伏扶貧工程”試點(diǎn)的通知，2015年下半年至2016年下半年期間，相關(guān)政策陸續(xù)頒布，從最高層級(jí)的綱要文件到具體的實(shí)施方案，一步一步探索光伏扶貧道路。政策重點(diǎn)包括扶貧人口的確定與管理、扶貧收益分配、“光伏+應(yīng)用”、村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)等等。

圖7 市場(chǎng)化與智能化階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)分類

圖8 市場(chǎng)化與智能化階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移

3.5 政策退坡階段（2018年至今）

政策退坡化階段光伏政策熱點(diǎn)分類及動(dòng)態(tài)遷移如圖9、圖10所示，表明在前期政策基礎(chǔ)上，2018年的光伏政策既有繼承，又有新的發(fā)展。該階段政策熱點(diǎn)可歸納為消納問(wèn)題、領(lǐng)跑基地建設(shè)、光伏扶貧深化、質(zhì)量要求、補(bǔ)貼退坡、配額制過(guò)渡6類。

（1）2018年前期，政策重心主要圍繞以下幾點(diǎn)：一是領(lǐng)跑基地建設(shè)。政策熱點(diǎn)包含“前沿技術(shù)”“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選”“項(xiàng)目管理”“項(xiàng)目進(jìn)展”等關(guān)鍵詞，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)性要素，加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)與管理。二是光伏扶貧的深化。關(guān)鍵政策如《光伏扶貧電站管理辦法》《扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧資金管理，打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)；同時(shí)，該階段還提出“產(chǎn)業(yè)扶貧”的概念，是加深“光伏+應(yīng)用”，有序推進(jìn)光伏扶貧的雙贏策略。此外，村級(jí)光伏電站的扶貧方式是政策關(guān)注的重點(diǎn)。三是消納問(wèn)題，涉及“監(jiān)管”“智能化”“源-網(wǎng)-荷儲(chǔ)”“儲(chǔ)能”“調(diào)峰”等關(guān)鍵詞，即構(gòu)建高效智能的電力系統(tǒng)，提高電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力及運(yùn)行效率，平衡電力需求與系統(tǒng)供電，進(jìn)而緩解當(dāng)前棄光現(xiàn)象。

（2）2018年中后期，質(zhì)量要求、補(bǔ)貼退坡、配額制過(guò)渡是重點(diǎn)內(nèi)容。首先是質(zhì)量要求，該政策熱點(diǎn)相關(guān)的關(guān)鍵詞如“光伏產(chǎn)品”“光伏發(fā)電系統(tǒng)”“光伏組件”“行業(yè)規(guī)范”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“質(zhì)量監(jiān)督”，可見(jiàn)高質(zhì)量的發(fā)展要求不僅僅是太陽(yáng)能電池產(chǎn)業(yè)鏈，也包括了光伏集成系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)鏈。其次是補(bǔ)貼退坡，是該階段光伏政策最鮮明的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但并非毫無(wú)跡象可尋。2013年頒布的《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》就已提出要合理調(diào)減補(bǔ)貼，2016年《關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知》以及2017年《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見(jiàn)》等政策中也均有降低光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目全電量度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的論述，2018年“531新政”則是明確了不再安排需國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)，光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)以及分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)下調(diào)，加快光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度。平價(jià)上網(wǎng)是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，無(wú)補(bǔ)貼項(xiàng)目已開(kāi)始落地，同時(shí)市場(chǎng)化的進(jìn)程也將極大推進(jìn)。最后是配額制過(guò)渡，涉及“電網(wǎng)企業(yè)”“交易機(jī)構(gòu)”“市場(chǎng)主體”“配額義務(wù)”“優(yōu)先配額”“電力證書(shū)”等關(guān)鍵詞，代表性政策為《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知》?！?31新政”對(duì)我國(guó)光伏行業(yè)造成重大沖擊，在這一特殊時(shí)點(diǎn)，可再生能源電力配額制經(jīng)過(guò)多年的醞釀與博弈得以落地。跟現(xiàn)行的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策相比，可再生能源配額考核和綠色證書(shū)交易制度對(duì)可再生能源發(fā)展目標(biāo)更加直接可控，各方責(zé)任更加清晰，將有效解決光伏消納、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和退出的問(wèn)題。

圖9 政策退坡化階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)分類

圖10 政策退坡化階段中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移

4 結(jié)論

本文采用共現(xiàn)分析方法和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，以可視化的形式研究了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點(diǎn)的動(dòng)態(tài)遷移過(guò)程，基于政策熱點(diǎn)的變化以及標(biāo)志性的事件與政策，將政策整體演化過(guò)程分為5個(gè)階段，通過(guò)定性與定量分析相結(jié)合描述了其動(dòng)態(tài)遷移的軌跡，得到以下結(jié)論：我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化體現(xiàn)了高質(zhì)量、多元化、智能化、市場(chǎng)化的發(fā)展特征。

（1）從政策目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)從模糊寬泛轉(zhuǎn)為清晰具體：前期的政策很多是鼓勵(lì)性的政策內(nèi)容，且光伏很長(zhǎng)時(shí)間是作為可再生能源的一種在政策文本中一筆帶過(guò)，這個(gè)時(shí)期的關(guān)鍵詞多為“新能源”“可再生能源”“發(fā)展規(guī)劃”“開(kāi)發(fā)利用”“技術(shù)研發(fā)”等；后期，光伏產(chǎn)業(yè)得到政府重視，明確將其定位為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政策目標(biāo)逐步明了，如推廣分布式光伏應(yīng)用、解決光伏消納問(wèn)題、提高行業(yè)整體質(zhì)量、推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，圍繞這些具體目標(biāo)，可操作性的政策措施持續(xù)推進(jìn)與優(yōu)化，“分布式光伏”“用戶側(cè)”“消納”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“行業(yè)規(guī)范”“領(lǐng)跑者”“電力體制改革”“市場(chǎng)化”等也多次成為熱點(diǎn)關(guān)鍵詞。由此可見(jiàn)，新興產(chǎn)業(yè)政策的制定與完善需要較長(zhǎng)周期，光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化對(duì)其他新興產(chǎn)業(yè)政策的制定有一定指導(dǎo)意義。

（2）從政策手段來(lái)看，一方面是由直接作用轉(zhuǎn)為間接作用。作為新興產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)的起步離不開(kāi)政府政策的支持：從“光電建筑應(yīng)用”“金太陽(yáng)示范工程”“財(cái)政補(bǔ)助”“補(bǔ)貼”“重點(diǎn)扶持”“貸款貼息”等關(guān)鍵詞可看出，早期直接性的項(xiàng)目資助如電價(jià)補(bǔ)貼等政策手段在極大程度上推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程；產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入成熟期后，“市場(chǎng)化”“直接交易”“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選”“退坡”等政策關(guān)鍵詞表明政府在有意識(shí)地弱化自身主導(dǎo)角色，同時(shí)有序引入競(jìng)爭(zhēng)性要素，加快光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。就最新的光伏產(chǎn)業(yè)政策來(lái)看，未來(lái)光伏產(chǎn)業(yè)將逐步過(guò)渡到無(wú)補(bǔ)貼的平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代，市場(chǎng)將發(fā)揮配置資源的決定性作用。另一方面，在政策指導(dǎo)下，光伏應(yīng)用也由單一向多元化發(fā)展：早期多為離網(wǎng)型或集中式光伏電站，之后光伏建筑應(yīng)用與分布式光伏的發(fā)展大大擴(kuò)大了光伏應(yīng)用范圍，當(dāng)前在智能化的發(fā)展要求下，多能互補(bǔ)集成優(yōu)化工程、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等陸續(xù)提出，同時(shí)在光伏扶貧的推進(jìn)過(guò)程中，“光伏+應(yīng)用”進(jìn)一步延伸了光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展界限。

（3）從政策演化的驅(qū)動(dòng)因素來(lái)看，產(chǎn)業(yè)形勢(shì)是光伏產(chǎn)業(yè)政策演化的重要驅(qū)動(dòng)因素之一?？v觀我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，每一次行業(yè)波動(dòng)都會(huì)引起產(chǎn)業(yè)政策的重大調(diào)整，如2009年與2013年的兩次產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策熱點(diǎn)起因即2008年的金融危機(jī)與2009—2012年的“光伏雙反事件”；同時(shí)，各個(gè)階段政策熱點(diǎn)存在明顯差異，這種差異表明了關(guān)鍵事件推動(dòng)了政策目標(biāo)和政策手段的變化。反之，實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機(jī)制也是有效的：兩次產(chǎn)業(yè)危機(jī)時(shí)期，在產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整作用下，光伏行業(yè)經(jīng)過(guò)一定恢復(fù)期，都再次進(jìn)入發(fā)展的新階段。當(dāng)前，為應(yīng)對(duì)“531新政”帶來(lái)的沖擊，配額制的實(shí)施將起到重要的緩沖作用，也必然會(huì)使我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)渡到新的層次。