吳金鵬，韓 嘯

0 引言

自2009年美國政府推出第一個(gè)開放數(shù)據(jù)平臺(tái)以來，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散，已有79個(gè)國家加入開放政府伙伴關(guān)系[1]。2013年，八國集團(tuán)發(fā)布開放數(shù)據(jù)憲章，承諾開放政府?dāng)?shù)據(jù)并提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量和再利用[2]。開放政府?dāng)?shù)據(jù)已成為各國在公共衛(wèi)生、財(cái)政、教育等政府部門采納的主要?jiǎng)?chuàng)新之一[3]，能實(shí)現(xiàn)提高政府透明度、加強(qiáng)公眾問責(zé)[4]、商業(yè)創(chuàng)新[5]等效益。盡管各國重視開放政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)，投入了大量資源，開放政府?dāng)?shù)據(jù)仍面臨政治障礙、財(cái)政壓力、數(shù)據(jù)質(zhì)量欠佳、隱私泄露等挑戰(zhàn)。各國政府開放的數(shù)據(jù)集，只有不到10%數(shù)據(jù)以機(jī)器可讀形式發(fā)布，大量重要數(shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)①；數(shù)據(jù)來源呈現(xiàn)極端化，3%政府機(jī)構(gòu)貢獻(xiàn)99.37%數(shù)據(jù)集，大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)不愿開放數(shù)據(jù)[6]。由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間存在嚴(yán)重的數(shù)字鴻溝與技術(shù)鴻溝，因此這些挑戰(zhàn)在發(fā)展中國家更嚴(yán)峻。2017年“開放數(shù)據(jù)晴雨表”數(shù)據(jù)顯示，開放政府?dāng)?shù)據(jù)排名前30位的國家中有26個(gè)是高收入國家，存在嚴(yán)重的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。聯(lián)合國將“數(shù)據(jù)革命”作為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要手段[7]，如果無視各國在開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平上的差距，將繼續(xù)擴(kuò)大國家間發(fā)展的不平衡。

現(xiàn)有研究認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展主要受技術(shù)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約[8-9]。然而透過對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的觀察，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)國家的開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平并不必然隨著信息技術(shù)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升。比如，捷克信息技術(shù)水平全球排名22位②，開放政府?dāng)?shù)據(jù)水平位于第31位③，大大落后于信息技術(shù)水平第42位的巴西(開放政府?dāng)?shù)據(jù)排名第18位)。再如，卡塔爾人均GDP位列第一，而開放政府?dāng)?shù)據(jù)排名第73位，菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(排名第80位)雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后卡塔爾，但開放政府?dāng)?shù)據(jù)排名第22位。可見，既有研究并未能很好地揭示開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的影響因素與作用機(jī)制。開放政府?dāng)?shù)據(jù)既不純粹是技術(shù)問題，也不是單一的資源問題，只從某一維度進(jìn)行觀察無法為開放政府?dāng)?shù)據(jù)跨越發(fā)展障礙提供幫助，需要綜合審視影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，本文從生態(tài)系統(tǒng)理論視角，采用大樣本和多變量分析各國開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐的驅(qū)動(dòng)因素和障礙，并提出改善策略，縮小各國開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展差距，促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展。

1 文獻(xiàn)綜述

開放政府?dāng)?shù)據(jù)根源可以追溯至數(shù)百年前政治學(xué)“開放政府”理念[10]。關(guān)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的實(shí)證研究，可以分為3 種觀點(diǎn)：組織視角、環(huán)境視角和生態(tài)系統(tǒng)視角。組織視角源自斯隆學(xué)派關(guān)于技術(shù)與組織在社會(huì)環(huán)境中互動(dòng)的觀點(diǎn)[11]，認(rèn)為技術(shù)的執(zhí)行會(huì)受到組織形式、制度安排和行政過程等影響[12]。組織支持、組織兼容、公平創(chuàng)新的組織文化正向顯著影響政府大數(shù)據(jù)能力，權(quán)力集中的組織結(jié)構(gòu)與政府大數(shù)據(jù)能力呈負(fù)相關(guān)；權(quán)力距離在集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)與政府大數(shù)據(jù)能力的關(guān)系中起反向調(diào)節(jié)作用，信息架構(gòu)在組織支持與政府大數(shù)據(jù)能力的關(guān)系中起正向調(diào)節(jié)作用[13]。制度規(guī)范是影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)績效的關(guān)鍵因素[14]，政府部門擁有的數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)資源、組織安排和技術(shù)能力顯著正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)的水平[15]。環(huán)境視角的理論基礎(chǔ)來源于塞爾茲尼克對(duì)組織制度化的研究，組織的外部社會(huì)環(huán)境是構(gòu)成組織制度化的外部成因，作為一種社會(huì)構(gòu)成，組織嵌入在社會(huì)環(huán)境之中，因而組織行為是建立在“適應(yīng)環(huán)境，生存發(fā)展”的目標(biāo)基礎(chǔ)上[16]。在開放政府?dāng)?shù)據(jù)中，數(shù)據(jù)開放方和數(shù)據(jù)利用方都受到環(huán)境因素的影響。既有研究發(fā)現(xiàn)，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平正向顯著影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)發(fā)展程度[17]；社區(qū)、企業(yè)與媒體需求正向顯著影響政府開放數(shù)據(jù)行為[18]。而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越單一，政府開放程度越糟糕[19]。還有研究發(fā)現(xiàn)，公眾壓力、上級(jí)壓力可正向調(diào)節(jié)制度能力與開放政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量之間的關(guān)系[4]。生態(tài)系統(tǒng)視角將開放政府?dāng)?shù)據(jù)視為一個(gè)不斷適應(yīng)、成長的互動(dòng)系統(tǒng)，不僅描繪出現(xiàn)有情況，還闡述人們可能試圖創(chuàng)造的條件，激發(fā)人們對(duì)培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的思考，增加實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性[10]。Dawes等基于社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論，將開放政府?dāng)?shù)據(jù)視為一種社會(huì)技術(shù)現(xiàn)象，提出技術(shù)與組織在社會(huì)環(huán)境中共同演化的觀點(diǎn)[20]。Harrison等提出開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作是一個(gè)包含行動(dòng)者、組織、基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵資源的相互依賴的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)[10]。鄭磊從數(shù)據(jù)生成、開放、利用、產(chǎn)生效果等角度構(gòu)建了動(dòng)態(tài)循環(huán)的“生態(tài)系統(tǒng)”[21]。

總體而言，既有研究存在兩點(diǎn)局限：(1)理論模型的解釋力受到挑戰(zhàn)。學(xué)界對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的解釋存在較大差異。既有研究對(duì)同一變量使用不同的測(cè)量方法或代理指標(biāo)，使得研究結(jié)果出現(xiàn)不一致。例如，有研究指出來自領(lǐng)導(dǎo)層的支持對(duì)實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目標(biāo)至關(guān)重要[13]，而在其他研究中卻沒有得到證實(shí)[14，17]。這表明一方面某些因素的影響機(jī)制存在不確定性，需要進(jìn)一步研究確定；另一方面已有研究大多使用問卷調(diào)查、案例分析等進(jìn)行研究，研究樣本的局限可能影響了研究品質(zhì)。因此，需要擴(kuò)大研究樣本的來源范圍以檢驗(yàn)變量的穩(wěn)健性。(2)理論研究有待進(jìn)一步深化。目前的研究雖然分析了社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律制度與政策、科技等對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的影響，但缺少共識(shí)性解釋。既有研究集中討論作為數(shù)據(jù)供應(yīng)者的政府所具有的功能與作用，忽略了數(shù)據(jù)利用和公眾參與對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的重要意義。鑒于此，本文引入生態(tài)系統(tǒng)理論，以開放政府?dāng)?shù)據(jù)供應(yīng)、創(chuàng)新與消費(fèi)3個(gè)過程為基礎(chǔ)建構(gòu)理論模型，利用115個(gè)國家在2013-2016年的跨國數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)影響國家間開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的關(guān)鍵因素。

2 理論模型與研究假設(shè)

生態(tài)系統(tǒng)被定義為在特定的本地環(huán)境中由人、實(shí)踐、價(jià)值和技術(shù)組成的系統(tǒng)，系統(tǒng)各部分相互依賴、相互調(diào)整，使系統(tǒng)在運(yùn)轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)平衡[22]。很少有人嘗試將生態(tài)系統(tǒng)隱喻的全部組件映射到政府中，大部分研究者選擇將生態(tài)系統(tǒng)的部分術(shù)語應(yīng)用于開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究中，如探索數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和用戶之間的互動(dòng)過程[23-24]。開放政府?dāng)?shù)據(jù)要實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展、創(chuàng)造公共價(jià)值，僅僅開放數(shù)據(jù)是不足的，必須促進(jìn)不同利益相關(guān)者的參與，更好地了解公眾需求，促進(jìn)數(shù)據(jù)利用和再利用[25]。本文從開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值創(chuàng)造過程的數(shù)據(jù)供應(yīng)、數(shù)據(jù)創(chuàng)新與數(shù)據(jù)消費(fèi)入手構(gòu)建模型，以解釋開放政府?dāng)?shù)據(jù)良好發(fā)展的動(dòng)力。具體而言，數(shù)據(jù)供應(yīng)涉及政府機(jī)構(gòu)，是參與者網(wǎng)絡(luò)的中心行動(dòng)者，掌握著公開數(shù)據(jù)開放進(jìn)程和策略的主動(dòng)權(quán)，并通過政策制定和組織實(shí)踐促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)建和發(fā)展。數(shù)據(jù)創(chuàng)新涉及擁有處理復(fù)雜數(shù)據(jù)能力的公司、非政府組織等機(jī)構(gòu)，以創(chuàng)新的方式促進(jìn)數(shù)據(jù)增值。一方面可以開發(fā)原始數(shù)據(jù)，以有償或無償?shù)姆绞?，將?shù)據(jù)處理結(jié)果或更易使用的格式向社會(huì)公眾發(fā)布；另一方面可以開發(fā)用于查找和使用數(shù)據(jù)的工具。數(shù)據(jù)消費(fèi)主要涉及社會(huì)公眾，使用開放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行決策、參與公共事務(wù)等。價(jià)值創(chuàng)造過程嵌套在更大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、技術(shù)環(huán)境系統(tǒng)之中，受到環(huán)境系統(tǒng)的影響。據(jù)此，提出以下研究假設(shè)。

2.1 數(shù)據(jù)供應(yīng)

政府?dāng)?shù)據(jù)的開放主體是政府，政府需要充足的資金和人力應(yīng)對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)挑戰(zhàn)。治理能力指一個(gè)國家有序行使權(quán)力的過程和制度的集合，反映了政府制訂、執(zhí)行和健全政策的能力[26]，政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力決定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的績效[27]。創(chuàng)建和運(yùn)行開放數(shù)據(jù)需要借助政府強(qiáng)大的治理能力實(shí)現(xiàn)，有效的治理可以確保公眾需求的及時(shí)響應(yīng)、公共服務(wù)的有效供應(yīng)。因此提出假設(shè)：

H1:政府的治理能力正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平。

啟動(dòng)和維持政府?dāng)?shù)據(jù)開放需消耗大量的財(cái)政資源與人力資源。資源依賴?yán)碚撝赋觯沙诘馁Y源狀況是組織行動(dòng)的重要條件，豐富的資源為組織行為提供保障[28]。地方政府是否具有豐富的資源是開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作能否啟動(dòng)、運(yùn)行與發(fā)展的主要影響因素。因此提出假設(shè)：

H2:政府資源正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平。

2.2 數(shù)據(jù)創(chuàng)新

信息與通信技術(shù)(information and communications technology，ICT)基礎(chǔ)設(shè)施代表了一個(gè)國家的硬件平臺(tái)、軟件支持和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)水平，是數(shù)據(jù)利用、轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新的技術(shù)基礎(chǔ)。擁有良好的ICT 基礎(chǔ)設(shè)施可以提升開放政府?dāng)?shù)據(jù)的可及性，降低公眾或組織獲取、使用成本，助力數(shù)據(jù)創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。Relly等面向122個(gè)國家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，ICT 基礎(chǔ)設(shè)施與政府透明度呈顯著正相關(guān)[29]。因此提出假設(shè)：

H3:ICT基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平。

國家創(chuàng)新能力反映了一國產(chǎn)生新的技術(shù)和非技術(shù)知識(shí)，將創(chuàng)意轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品和新服務(wù)的能力。開放政府?dāng)?shù)據(jù)需要通過創(chuàng)造式利用，才能給不具有復(fù)雜數(shù)據(jù)分析能力的公眾帶來使用價(jià)值。國家創(chuàng)新能力越強(qiáng)，對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的需求和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化利用能力越強(qiáng)，越會(huì)推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展。因此提出假設(shè)：

H4:國家創(chuàng)新能力正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平。

2.3 數(shù)據(jù)消費(fèi)

公眾參與對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)成功具有重要作用[30]。公眾參與度越高，政府與公眾之間的互動(dòng)越強(qiáng)。Girish 等基于國際比較發(fā)現(xiàn)，政府績效、問責(zé)、監(jiān)管質(zhì)量等重要指標(biāo)與公眾參與密切相關(guān)[31]。提升政府績效、政府透明度以及加強(qiáng)公眾問責(zé)是開放政府?dāng)?shù)據(jù)致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)?；诖?，公眾的參與可以實(shí)現(xiàn)訴求的及時(shí)傳遞，為政府快速響應(yīng)公眾需求，為公眾參與公共事務(wù)、監(jiān)督政府行為提供信息與知識(shí)。這種良性互動(dòng)將促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展。因此提出假設(shè)：

H5:公眾參與度正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平。

人力資本指國民受教育的程度，所擁有的知識(shí)和能力是數(shù)據(jù)使用的技能基礎(chǔ)。既有研究指出，受教育程度越高的公眾，關(guān)心公共事務(wù)的意愿與能力越強(qiáng)，對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的需求越高[32-33]。政府為回應(yīng)公眾需求，將進(jìn)一步推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展。因此提出假設(shè)：

H6:人力資本正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平。

3 研究設(shè)計(jì)

筆者選擇萬維網(wǎng)基金會(huì)發(fā)布的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)晴雨表”中各國開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的評(píng)估數(shù)據(jù)作為因變量“OGD(OpenGovementData)”，原因在于：一是2013-2017年開放數(shù)據(jù)晴雨表已開展5次評(píng)估，是時(shí)間跨度最長的評(píng)估項(xiàng)目，可以提供較好的觀測(cè)數(shù)據(jù)；二是唯一經(jīng)過同行評(píng)議專家調(diào)查的國家比較指標(biāo)，被學(xué)界采納較多。由于2013-2016年開放數(shù)據(jù)晴雨表各國得分?jǐn)?shù)據(jù)是相對(duì)值(0～100分)，而2017年數(shù)據(jù)得分計(jì)算方式不同(得分絕對(duì)值)且僅報(bào)告排名前30位國家的數(shù)據(jù)。為保證研究質(zhì)量，采用開放政府?dāng)?shù)據(jù)晴雨表中2013-2016年的開放政府?dāng)?shù)據(jù)得分作為因變量的取值，共獲得370個(gè)研究樣本。

自變量治理能力“governance”采用世界銀行發(fā)布的世界治理指數(shù)(WGI)作為代理變量進(jìn)行測(cè)量。政府資源“resources”選擇遺產(chǎn)基金會(huì)每年發(fā)布的經(jīng)濟(jì)自由報(bào)告中的政府開支指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量。該指標(biāo)衡量對(duì)政府支出的限制，政府支出越低，得分越高，是負(fù)向指標(biāo)。國家創(chuàng)新能力“innovation”使用世界經(jīng)濟(jì)論壇“全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)”中的“創(chuàng)新”指標(biāo)測(cè)量；ICT 基礎(chǔ)設(shè)施“ICT_ infrastructure”使用“全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)”中的ICT基礎(chǔ)設(shè)施水平作為代理變量。采用“全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)”的“高等教育和培訓(xùn)”指標(biāo)測(cè)量一國人力資本“human_capital”，該指標(biāo)包括教育質(zhì)量和數(shù)量，涵蓋工作人員培訓(xùn)。使用聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告中的電子參與指標(biāo)對(duì)各國的公眾參與“participation”水平進(jìn)行測(cè)量。

將各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域位置作為控制變量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平“GDP_PC”指一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和水平，按購買力平價(jià)(Purchasing Power Parity，PPP)計(jì)算的人均GDP(現(xiàn)價(jià)國際元)測(cè)量，以10 為底進(jìn)行對(duì)數(shù)處理。區(qū)域位置“region”根據(jù)世界銀行(2018年)的分類，將各國分為7類，即北美、拉丁美洲及加勒比、歐洲及中亞、東亞及太平洋、南亞、中東及北非、撒哈拉以南非洲[34]。由于大規(guī)模收集跨國一手?jǐn)?shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)，因此使用來自不同國際機(jī)構(gòu)報(bào)告的二手?jǐn)?shù)據(jù)，但這些機(jī)構(gòu)聲譽(yù)良好、遵循嚴(yán)格程序和準(zhǔn)則收集數(shù)據(jù)，資料具有較高的可信度。

具體分析方法的選擇，出于3點(diǎn)考慮：(1)研究使用的分析數(shù)據(jù)均來自研究報(bào)告、統(tǒng)計(jì)年鑒等公開資料，其發(fā)布時(shí)間與評(píng)估對(duì)象不固定，如因變量來自2013-2016年的開放政府?dāng)?shù)據(jù)晴雨表報(bào)告，每年評(píng)估的國家不完全相同④，可判定數(shù)據(jù)屬于獨(dú)立混合橫截面數(shù)據(jù)[35]。(2)參考國內(nèi)外研究對(duì)此類數(shù)據(jù)的處理方式，如Kittel等對(duì)福利國家與全球化關(guān)系[36]、王霞等對(duì)企業(yè)環(huán)境信息披露[37]和周建等對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)與績效關(guān)系[38]等研究使用最小二乘法(OLS)模型對(duì)此類型數(shù)據(jù)分析的做法。(3)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，滿足高斯-馬爾可夫定理進(jìn)行線性回歸分析的假定先決條件，即均值為零、同方差、相互獨(dú)立以及與自變量之間線性無關(guān)[39]。因此，選擇OLS模型對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。為降低變量間關(guān)系反轉(zhuǎn)的可能性，將自變量的來源時(shí)間定為t-1年，即比因變量滯后1年[40]。構(gòu)建的多元回歸模型如下：

4 研究結(jié)果

4.1 描述性統(tǒng)計(jì)

表1是各變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析。以因變量為例，各國在開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的均值為33.17，僅為滿分三分之一，表明總體發(fā)展水平較低。2016年只有21%國家得分在50分以上，50%以上國家低于當(dāng)年均值32.5。在推斷性分析前，對(duì)自變量進(jìn)行共線性分析，結(jié)果顯示方差膨脹因子(VIF)均小于5，不存在共線性問題。為降低回歸結(jié)果偏差，使用相關(guān)分析、T 檢驗(yàn)、Wilcoxon Z檢驗(yàn)、多元回歸分析，逐步遞進(jìn)地檢驗(yàn)了各自變量對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的影響。

表1 研究變量的描述性分析

表2顯示開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平與自變量之間的相關(guān)系數(shù)矩陣。治理能力、政府資源(負(fù)向指標(biāo))、ICT基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新能力、公眾參與和人力資本均與開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，6個(gè)研究假設(shè)得到初步支持。

表2 相關(guān)系數(shù)矩陣

本文的自變量和控制變量中，除區(qū)域位置外，均為連續(xù)變量。為進(jìn)一步檢驗(yàn)各變量對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的影響，本文將自變量和控制變量中的連續(xù)變量按中位數(shù)分組，以檢驗(yàn)不同分類標(biāo)準(zhǔn)的兩組樣本中開放政府?dāng)?shù)據(jù)水平的差異，結(jié)果如表3所示。對(duì)組間均值差異進(jìn)行的T檢驗(yàn)結(jié)果顯示，所有的檢測(cè)變量均顯著，且與預(yù)期方向一致。使用Wilcoxon Z檢驗(yàn)對(duì)組間中位數(shù)做進(jìn)一步的差異檢驗(yàn)，結(jié)果顯示所有的檢測(cè)變量統(tǒng)計(jì)顯著。差異性比較分析進(jìn)一步支持了本文的研究假設(shè)。

表3 開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的差異性比較

4.2 回歸分析

采用逐步回歸法依次構(gòu)建7個(gè)模型，檢驗(yàn)自變量與因變量關(guān)系的穩(wěn)健性(見表4)。模型1檢驗(yàn)了數(shù)據(jù)供應(yīng)主體治理能力和政府資源對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的影響，模型2檢驗(yàn)了數(shù)據(jù)創(chuàng)新中ICT基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新能力的影響，模型3檢驗(yàn)了數(shù)據(jù)消費(fèi)中公眾參與和人力資本的影響。模型4是模型1和模型2的合并分析，模型5是模型1和模型3的合并分析，模型6是模型2和模型3的合并分析，模型7將模型1、模型2和模型3中的8個(gè)變量進(jìn)行匯總檢驗(yàn)。表4顯示，7個(gè)模型都在0.01的顯著性水平上顯著；在基線模型依次加入新的變量之后，模型的R2逐步增加，模型的解釋力不斷提高。模型7的調(diào)整后R2為0.761，表明研究模型可以很好地?cái)M合數(shù)據(jù)，具有較強(qiáng)的解釋度。就7個(gè)模型中的變量關(guān)系而言，治理能力在所有模型中均達(dá)到0.001 水平上的顯著性，因此，可以判定假設(shè)1通過，這與既有研究發(fā)現(xiàn)一致[15，41]。政府資源在模型1和模型4中與因變量的關(guān)系沒有達(dá)到顯著性水平，雖然在模型5和模型7通過顯著性檢驗(yàn)，但穩(wěn)健性不強(qiáng)，因此假設(shè)2不通過。這一發(fā)現(xiàn)對(duì)強(qiáng)調(diào)資源作用的環(huán)境視角提供了強(qiáng)有力的反對(duì)意見。變量ICT基礎(chǔ)設(shè)施在模型2、4和6中通過檢驗(yàn)，在模型7未通過，該變量具有較好的穩(wěn)健性，假設(shè)3得到通過，與現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)一致[33]。創(chuàng)新能力在所有模型均通過0.01水平上的顯著性檢驗(yàn)，假設(shè)4通過，這在我們的知識(shí)范圍里是首次通過經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)了國家創(chuàng)新能力會(huì)正向影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展水平。公眾參與在所有模型中與因變量的分析數(shù)值均達(dá)到0.001水平上的顯著性，假設(shè)5通過，這一發(fā)現(xiàn)印證了公眾參與理論強(qiáng)大的解釋力。人力資本在模型3 通過檢驗(yàn)，但在模型5、6、7 均未通過，假設(shè)6未獲得支持，這與一些實(shí)證研究的結(jié)論相反[42]。綜合上述內(nèi)容，研究提出的假設(shè)1、3、4和5通過了檢驗(yàn)，假設(shè)2、6未通過檢驗(yàn)⑤。

表4 回歸模型分析結(jié)果

5 結(jié)論與討論

本文借鑒生態(tài)系統(tǒng)理論，構(gòu)建“數(shù)據(jù)供應(yīng)-數(shù)據(jù)創(chuàng)新-數(shù)據(jù)消費(fèi)”理論框架，實(shí)證檢驗(yàn)影響各國開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的關(guān)鍵因素，這對(duì)中國政府正在進(jìn)行的實(shí)踐以及其他國家縮小在該項(xiàng)目上的發(fā)展差距，具有重要的理論與實(shí)踐意義。研究發(fā)現(xiàn)，治理能力、創(chuàng)新能力、公眾參與是促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，ICT 基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展有一定的影響力，政府資源和人力資本的影響力較弱。

5.1 理論意義

本文通過對(duì)以往開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展研究的梳理，引入生態(tài)系統(tǒng)視角，深化和拓展了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的研究，具有理論意義。

(1)目前研究集中在環(huán)境、組織與技術(shù)因素對(duì)開放政府發(fā)展水平的影響，大多從供給側(cè)考察影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的因素，忽略了需求側(cè)，如數(shù)據(jù)利用與社會(huì)力量參與的作用。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的未來將由提供數(shù)據(jù)的政府、公眾和私營部門之間的關(guān)系來推動(dòng)，政府開放數(shù)據(jù)能力與社會(huì)公眾數(shù)據(jù)利用能力相互匹配、相互作用才能發(fā)揮出最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。本研究從生態(tài)系統(tǒng)理論入手，構(gòu)建“數(shù)據(jù)供應(yīng)-數(shù)據(jù)創(chuàng)新-數(shù)據(jù)消費(fèi)”理論框架分析開放政府?dāng)?shù)據(jù)系統(tǒng)的利益相關(guān)者及其相互依賴關(guān)系。實(shí)證結(jié)果表明，數(shù)據(jù)供應(yīng)、創(chuàng)新、消費(fèi)均影響開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平，因此促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展，必須要識(shí)別并促進(jìn)數(shù)據(jù)供應(yīng)、創(chuàng)新、消費(fèi)過程中各利益相關(guān)者的參與和使用。

(2)本文首次檢驗(yàn)了國家創(chuàng)新能力對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的影響。創(chuàng)新能力突出了社會(huì)力量的作用，如企業(yè)會(huì)從商業(yè)機(jī)會(huì)的角度來處理政府?dāng)?shù)據(jù)，在企業(yè)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品時(shí)，政府、公民和創(chuàng)新者會(huì)產(chǎn)生互動(dòng)，從而使數(shù)據(jù)、信息和技術(shù)被轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新產(chǎn)品[10]。實(shí)證結(jié)果顯示，創(chuàng)新能力對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展具有顯著影響，這一方面表明開放政府?dāng)?shù)據(jù)并非任何人都可直接使用，其價(jià)值的創(chuàng)造并非自動(dòng)產(chǎn)生，需要有良好的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化能力，才能被公眾所理解和利用，產(chǎn)生知識(shí)積累。另一方面，創(chuàng)新者與政府、公民相互作用，促使新數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生，以及信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)、技術(shù)平臺(tái)等創(chuàng)新，才能推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展。

(3)ICT基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展具有較大影響力，但沒有達(dá)到預(yù)期的顯著穩(wěn)定水平，因?yàn)殡S著其他變量的加入，ICT基礎(chǔ)設(shè)施的影響力逐步減弱。不應(yīng)該忽略信息通信技術(shù)的基礎(chǔ)性作用，它是數(shù)據(jù)供應(yīng)和數(shù)據(jù)消費(fèi)的橋梁。但如果只考慮技術(shù)因素，那么開放數(shù)據(jù)發(fā)展則會(huì)遭遇瓶頸。需要注意的是，ICT基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮作用的方式受到政府與社會(huì)、政府間以及更大的社會(huì)背景的影響。一些擁有高水平ICT基礎(chǔ)設(shè)施，開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平卻較低的國家，應(yīng)該制定促進(jìn)其他利益相關(guān)者參與和協(xié)作的措施，加強(qiáng)環(huán)境支持。

(4)本研究發(fā)現(xiàn)政府資源、人力資本影響力較弱，這與一些實(shí)證研究的結(jié)論相反[15，33，42]。本研究中，政府資源只有隨著公眾參與和人力資源變量的加入時(shí)，其影響力才逐步顯現(xiàn)，說明政府只有在感受到公眾需求和壓力時(shí)，才會(huì)把政府資源用于發(fā)展開放政府?dāng)?shù)據(jù)。結(jié)合公眾參與的顯著影響力來看，人力資本影響力較弱的原因可能是當(dāng)下全球開放政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)還處在“讓數(shù)據(jù)開放起來”的起步階段，這一階段主要由政府來主導(dǎo)，僅有愿意參與政治的部分公民發(fā)揮了促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的作用，大部分國民還未意識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值或未能參與開發(fā)數(shù)據(jù)。因此，公眾的教育和培訓(xùn)水平并不會(huì)產(chǎn)生直接影響。

5.2 實(shí)踐意義

本研究結(jié)果在一定程度上為各國實(shí)踐提供了方向，為制定促進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的措施提供參考。目前開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展處于初期階段，各國需要在實(shí)踐方面做出努力，推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展，具體包括：(1)政府應(yīng)該承擔(dān)起優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量、搭建技術(shù)平臺(tái)、提高數(shù)據(jù)管理效率等與數(shù)據(jù)供應(yīng)直接相關(guān)的責(zé)任。(2)資源和技術(shù)在開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展中存在瓶頸效應(yīng)，而治理能力、創(chuàng)新能力、公眾參與則是開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。這意味著開放政府?dāng)?shù)據(jù)不是密集投資型的改革，不能僅僅投入資金和技術(shù)，也不能僅僅把開放數(shù)據(jù)作為電子政務(wù)的一部分去建設(shè)，而是需要重建公共部門流程，改變或補(bǔ)充現(xiàn)有電子政務(wù)實(shí)踐中的機(jī)構(gòu)設(shè)置和法律建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)良好治理。(3)開放政府?dāng)?shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)通過開放政府所擁有的數(shù)據(jù)來鼓勵(lì)創(chuàng)新，這不是一個(gè)政府部門可以單獨(dú)完成的問題，不能僅僅將公民作為服務(wù)對(duì)象，而要提供全面參與的渠道，將公民的聲音和能力納入開放過程。政府應(yīng)激發(fā)社會(huì)活動(dòng)家、科研工作者、通信技術(shù)從業(yè)者和社會(huì)公眾等重要利益主體的數(shù)據(jù)使用興趣并提供政策支持，利用政策工具使數(shù)據(jù)資源在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生更大效益[27]。(4)在各國財(cái)政緊縮、預(yù)算有限的環(huán)境中，政府不能一味投資ICT基礎(chǔ)設(shè)施，還需要建設(shè)開放平臺(tái)、協(xié)作平臺(tái)，促進(jìn)國家數(shù)據(jù)創(chuàng)新能力發(fā)展，從而使數(shù)據(jù)運(yùn)轉(zhuǎn)利用起來。(5)在數(shù)據(jù)利用過程中，政府還需要承擔(dān)起協(xié)調(diào)、監(jiān)督數(shù)據(jù)使用的管理者責(zé)任以及促進(jìn)數(shù)據(jù)生態(tài)健康發(fā)展的政策制定者責(zé)任。再者，公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等其他利益相關(guān)者，要在利用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值、創(chuàng)新數(shù)據(jù)利用方式和工具的同時(shí)，向政府反饋數(shù)據(jù)需求，倒逼政府提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量和方式；并通過數(shù)據(jù)創(chuàng)新，助力政府解決一些治理難題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步，推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.3 研究局限和未來展望

本研究局限在于：(1)數(shù)據(jù)供應(yīng)、創(chuàng)新、消費(fèi)3個(gè)維度中存在未被檢測(cè)的其他變量，如政府開放意愿、媒體自由程度；(2)未討論政治因素(政體差異、政治周期、領(lǐng)導(dǎo)人意愿等)對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的影響。未來研究除改進(jìn)上述局限外，還可從以下方面展開討論：(1)將國家分為不同收入階段或者不同開放數(shù)據(jù)發(fā)展水平進(jìn)行比較研究；(2)把文化作為控制變量或調(diào)解變量，衡量不同權(quán)力距離、不確定性規(guī)避背景下，開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平的影響因素；(3)對(duì)數(shù)據(jù)供應(yīng)、數(shù)據(jù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)消費(fèi)的交互作用進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，研究變量之間的交互影響。

注釋

① 數(shù)據(jù)來源:2018年開放數(shù)據(jù)晴雨表。

② 數(shù)據(jù)來源:2016年世界治理指標(biāo)。

③ 數(shù)據(jù)來源:2017年開放數(shù)據(jù)晴雨表。

④ 2013年數(shù)據(jù)包括77個(gè)國家，2014年包括86個(gè)國家，2015年包括92個(gè)國家，2016年包括115個(gè)國家。

⑤ 控制變量“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”和“區(qū)域位置”的回歸系數(shù)為負(fù)數(shù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并非與開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平為負(fù)相關(guān)關(guān)系，而是呈曲線相關(guān)關(guān)系:Y=1.64X2-16.69X+41.79（R2=0.47）。在初始階段，開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升而顯著提升，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展到達(dá)一定程度后，同一經(jīng)濟(jì)水平的國家數(shù)據(jù)開放水平呈現(xiàn)顯著差異，其他變量對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的作用增加。區(qū)域位置為分類變量，與因變量負(fù)相關(guān)，不具有實(shí)際意義。